政协机关内部控制建设研究

李美先

摘 要：目前，政协机关的内部控制由于内外各种因素的影响，还存在不少问题，制约着政协职能的发挥，基于这种情况，需要有针对性地采取合理措施，解决政协机关在内部控制中存在的问题，强化内部控制建设。

关键词：政协机关;内部控制;问题研究

从财务管理角度看，政协属于财政预算拨款单位，执行《预算法》，其内部控制亦参照财政部颁发的《行政事业单位内部控制规范》。政协机关作为政治协商会议的行政管理部门，通过强化内部控制，对有效履行政协职能、预防腐败等将起到十分积极的作用。

一、政协机关内部控制建设的难点

1.政协机关对内部控制内涵的理解有待加强

内部控制源于组织日常管理和经济活动的要求，随着时代和社会的发展，由最早的内部牵制阶段、内部控制结构阶段，发展到现代内部控制整体框架阶段。我国的内部控制理论和实务仅有二十余年历史，起步相对发达国家而言较晚，而且在理论研究上，实践操作上都侧重于企业内控方面，行政事业单位的内控建设起步更晚，可以说还是新生事物。

对政协机关而言，由于其性质特点，既非公共管理类行政单位，亦非高等院校等事业单位，对内部控制建设的认识在环境和信息渠道上不具备优势。因此，对于为什么要进行内控建设、建设成什么样子、怎样建设、内控建设成效应当如何评价等问题，还存在较多盲区和模糊地带。这对政协机关推行内部控制建设造成了较大的阻碍，尤其是对内部控制体系构建的理解不够深入和全面，难以实现内部控制建设的基本目标，即科学合理地分配资金和公共资源，提升公共服务效率，为社会建设发挥积极有效的参政议政功能。

2.内部控制制度不完善

政协机关内控建设不全面，没有实现全流程、全员覆盖，往往局限于财务内控这一块，而且内部控制的范围和内容与单位管理还不够契合。在工作实践中，不少单位的内部控制制定和完善，是出于应付上级检查的需要，内控制度建设的成效不足，内控制度的执行较为松弛，更缺乏对内控落实情况进行考核监督，造成内部控制建设存在流于形式的现象。这在部分政协机关中比较突出，导致了内部控制的效果难以令人满意。

3.现有内部控制体系未能充分适应预算管理改革的要求

政协机关在制定、执行部门预算过程中，与单位内部控制结合的不够紧密，在达成以预算为主线的内部控制要求上还有改进空间。随着财政预算管理改革的不断深入，特别是在广东省提出的预算监督管理改革思路，贯彻“放管服”的思想，压实财政资金使用责任，政协机关作为用款单位需要承担更多的资金管理责任，对内部控制体系建设提出了更高的要求。但是政协机关在进行会计核算时仍存在会计基础工作较薄弱，会计核算不规范。未按会计有关制度设置各级科目核算，报销附件不齐全;执行财务制度和资金审批环节不够严格;差旅费等支出仍未严格按规定标准报销;部门预算执行不规范，未按预算管理规定和标准执行部门预算，费用开支超预算挂往来，预算余额虚列费用挂往来等问题。

4.内部控制人才不足

内部控制建设是涉及单位整体治理的系统工程，有较强的专业性。它必须在对经济业务流程进行梳理，风险识别和评估的基础上，找出风险应对措施。政协机关的内控建设主要是依靠财务人员，但现实是财务人员人手十分紧张，如一名出纳就要身兼机关事务中心、委员活动中心、机关工会、联谊会、政协理论编辑部等五个单位的出纳、统计，以及从事食堂IC卡系统的充值维护管理等工作，同时完成上级交代的临时任务。所以，仅靠财务人员来实现内控建设是不现实的。

内部控制作为较新的工作内容，财务人员往往不熟悉、不了解，掌握不全面，对财经政策和财务管理规定理解不透，单位人员存在怠于学习新知识、新政策的情况，出现财务审核把关不严等情况，造成单位未严格按预算管理规定和标准执行部门预算，会计核算不规范。因此，对内控工作的开展和实施效果造成比较大的影响。尤其是内部控制建设需要以风险管控为导向，风险识别和评估是很重要的基础性工作，对工作人员的知识储备和相关经验有一定的要求，而政协机关往往缺乏风险管理人才，加大了内控建设的难度。

5.内部控制建设主动性不足

行政事业单位内控建设，本质上是改造管理流程、明确权责关系、落实管理责任，构建风险管控和流程管理体系，从而提高公共服务质量和效率。但会对现有的管理流程和管理模式带来一定影响，部分单位和工作人员由于不适应新的管理流程，往往对内控建设的积极性差、主动性不强。

政协机关资金支出重点和用途是由政协职能来确定的，单位必须按照预算制度执行，部分單位认为做好财务管理工作就行了，没有必要再开展内控工作，由此导致内控建设缺乏主动性，从而影响了单位内控工作的开展。

二、政协机关加强内部控制建设的措施

1.深入开展内控建设培训和宣传

随着国家机构改革和财政改革的深化，行政事业单位加强内控建设势在必行。推动政协机关内控建设，首先要提高对内部控制建设重要性的认识，科学把握内部控制建设的内涵，明确内控建设的要点和细则。因此，需要政协机关加强广泛宣传和系统培训，提高内控意识，树立全员参与的新概念，要加强对全体干部员工的职业道德教育和业务培训，切实履行健全内控职责。其次，构建良好内控环境，内控制度成为单位重要规章制度，单位之法，每个成员都必须无条件遵循，唯有此才能建设良好的内部控制环境。开展建设内控管理信息化平台，整合现有信息系统，实时共享业务数据，实现资产、资金的全流程信息化管理，全员参与、全业务覆盖、全过程监控的内部控制管理规范体系。做到各项财务信息、业务信息和管理信息的互联互通，有效支持管理决策。

在宣传方面，一是要强调加强内控建设的必要性和紧迫性，二是要增强单位管理人员内控建设的责任感，形成全员参与、全流程覆盖的内控建设格局。在培训方面，可以请财政部门相关工作人员和高等院校的专家来授课，结合政协机关业务实际工作情况，加强对内控建设文件的解读和单位内控建设实务的指导，提升培训的针对性，使单位工作人员对内控建设的认识逐步提升。

2.完善制度，夯实内控基础

很多政协机关虽然已经制定了内控管理相关制度，但随着内外部环境的变化，以及加强单位管理的需要，原有内控制度需要进一步完善，以保障内控执行有规可依、有章可循。完善资金使用内控制度，加强对单位资金使用的有效监督和控制，保证资金使用的安全，提升资金使用效率。落实流程管理，化解风险隐患，由于单位业务工作的范围较广，部分业务流程较为复杂，各环节存在的风险点也较多，完善内控监督，加强流程管理，建立风险预警机制，及时发现风险隐患，并采取合理措施予以化解。

3.强化预算管控，增强预算约束力

根据《规范》，政协机关加强预算管理是开展内部控制建设的关键环节，因此，加强预算控制是政协机关内部控制的重点。政协机关需要加强对资金审批，保证资金使用效率，尤其是要结合预算绩效管理和财政预算监督管理的相关要求，规范流程，加强对财政资金使用的绩效评价，并以此来提升资金使用效率;同时把预算绩效管理的关口前移，在预算编制阶段就应进行绩效论证，提升预算资金安排的科学合理性。

4.加强人才队伍建设，与第三方进行合作

政协机关内控建设人才不足的现状亟待改善，不然内控建设将难以落实到位。一方面，需要强化单位内部人才队伍建设，完善人才储备机制，制定人才培养计划。为适应新形势下各种财务制度和费用报销标准不断更新，财务部门应定期组织财务人员进行业务交流，关力提高财务人员的业务素质，加强培训教育，加强岗位考核，明确用人原则和选拔机制，激励单位工作人员主动学习，积极进取。另一方面，要积极引进人才，借助外部专家的力量来完善单位内部控制建设，需要注意的是，外部专家主要是监督和指导内控建设，政协机关自身才是内控建设的责任主体。单位内控建设是一项长期性工作，既要注重引入第三方合作，更要注重培养单位内部人才，人才队伍建设应该放在单位内控工作的重要位置。

5.加强监督管理，提升内控建设主动性

为了更好地推進内控建设，需要加强内外部监督。内部监督主要是单位审计部门，应该保证审计部门和审计人员的独立性，在职责范围内开展审计工作，及时发现和查找问题，进行整改。外部监督主要有上级单位监督和社会监督，单位应该主动听取、采集外部意见和建议，改善单位管理，是推进单位内控建设的重要途径。为了加强内外部监督的约束力，应该建立相应的激励机制，提升单位内控建设的积极性、主动性。行政事业单位应当在财务部门和其他管理部门以外单独设立内部审计部门、配备内审人员并确保其拥有较强的独立性，切实开展内部审计工作，使之不再流于形式。充分发挥内部审计“一审、二帮、三促进”的作用。由于内部审计对本单位财务控制情况比较了解，因此可以准确把握内部会计控制的薄弱环节及容易造成损失的失控点，通过有针对性的、经常性的、连续性的跟踪审计监督，帮助有关部门逐步加强和完善内部会计控制，使内部会计控制起到应有的作用。

参考文献

1.张庆龙，等.新编行政事业单位内部控制建设原理与操作实务.电子工业出版社，2017 （01）.

2.余黎峰.行政事业单位内部控制建设难点和解决对策.会计之友，2014（28）.

3.卿文洁.完善行政事业单位内部控制体系的思考.湖南财政经济学院学报，2014（12）.

（责任编辑：王文龙）