政务处分之纠错程序完善研究

杨杰 胡郏生

自党的十九大召开以来，全面依法治国和全面从严治党等国家重要基本方略实施部署进一步深化。国家监察体制和政务处分制度建立，深刻体现出“权力受监督”的法治精神。作为效力强大的国家监察权能，政务处分自身是否公正、合理也应受到适当自我监督与外部监督。研究政务处分制度纠错程序的不足并提供对策思路，对完善公职人员的权利保障设计和政务处分理论发展具有积极意义。

一、政务处分制度及纠错设计

探讨政务处分纠错程序完善，第一要务自然是对政务处分纠错机制进行清晰地认识。国家监察体制改革为监察机关处分职能设计提供方针指导，而《中华人民共和国监察法》（以下简称监察法）与《公职人员政务处分暂行规定》（以下简称暂行规定）的出台，确立了政务处分纠错制度的基本法律框架。

（一）政务处分概念与性质

国家监察体制改革设计和监察法律制度为监察委员会的主要职责作出了明确规定，即监督、调查和处置。监察法第十一条明确规定监察机关通过监督和调查措施，可以“对违法的公职人员依法作出政务处分决定”，此即监察机关享有政务处分权的直接法律依据。监察法第四十五条第二项中规定，监察机关对违法公职人员可以“依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定”。这是监察法对政务处分具体内容的全部列举，意味着政务处分的具体形式仅限条文所列，处分主体不得对处分形式作扩张解释。此外，监察法对监察权行使主体和监察对象都有明确规定，以上因素综合构成了政务处分权的完整概念。因此可明确，政务处分权即国家监察机关经监督、调查等法定程序，对一切具有职务违法行为的公职人员作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定的权力。

正确地认识政务处分的权力属性，有助于监察人员对政务处分制度设计价值和立法目的的准确理解和把握。政务处分是国家监察机关的重要处置职能，如何界定其性质需先对监察权属性进行思考。在宪法构建的国家权力格局下，监察权的诞生吸收了行政性质的行政监察权，也吸收了司法性质的部分检察权，与行政、司法处于并列地位，同时兼具党纪监督、行政监督和法律监督职责[1]。综合监察权力设计目的和价值，其应当拥有独立的权力属性。监察权应当是国家权力分化出的一种监督性权力，政务处分权亦属于较为纯粹的国家监督权力。这一权力属性的界定意味着政务处分的行使应具备较高的独立性，不受司法、行政活动的影响;同时政务处分的执行效力应当得到有力保障，以维护国家监督的权威和实力效用[2]。

（二）政务处分纠错程序设计

监察法第四十九条对不服政务处分决定之复审、复核途径进行了规定，明确确立了政务处分权事后二级审查机制，为政务处分施行的公正性和公平性提供了制度保障。暂行规定第十六条规定政务处分的变更、撤销按照被受处分人公职人员身份，依照行政机关公务员处分条例等应当适用的处分规定执行。依据上述条文所确立的复审复核制度，申请人应当为监察对象和处分对象，申请人最多可向做出处理决定的监察机关和上一级监察机关申请两次审查程序，经两级审查后复审复查程序的效力能夠较大程度得到保证。

除国家监察法第四十九条外，国家监察法以及暂行规定中并未规定其他关于政务处分的申诉复查制度。政务处分是国家监察机关代表国家、人民权力对违法公权行使行为进行责任追究的重要制度，其结果的公正性和监察对象的基本权利应当得到最大程度保障。虽然二级审查制度已经具有相当效力，但还存在一些可以讨论的问题。

二、政务处分纠错程序之不足

关于申请复审、复核的原则问题。在刑事诉讼和行政救济制度中存在一项共通原则，即受到制裁并主动诉诸权利救济的一方不得因其寻求救济的行为而遭致更为严重的制裁后果。刑事诉讼法律中这一原则可表述为“被告人上诉不加刑”，行政复议制度和行政诉讼制度中也有相似规定。法律条文对此条文加以体现，是确保公民勇于行使救济权利的需要，也是保障人权的立法精神体现。《行政机关公务员处分条例》和《事业单位工作人员处分暂行规定》中即已规定受处分人不得因申诉而加重处分结果。作为政务处分实施的主要法律规范依据，国家监察法和暂行规定中并未明确规定这一原则。这一原则所发挥的实际作用和蕴含的法治精神是政务处分权需要的，应当在政务处分相关立法中得到明确体现。

关于申请资格问题。无论监察法还是《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》等规定，均将处分救济申请资格限定为受处分本人，这种限定是否具有局限性值得探讨。政务处分是国家监察权力对公权力行使行为合法性的审查制度，受处分人和监察机关的双方关系在一定程度上，与刑事法律中的“国家-犯罪者”关系以及行政法律中“行政主体-行政相对人”关系具有相似之处。这两类关系中受到公权力制裁的一方，以及与制裁结果有利害关系的其他人都有一定的救济权利和途径。例如，行政处罚中行政相关人认为行政主体作出的行政处罚畸轻，可提起行政复议;刑事案件受害人对审判结果不服，亦可向检察机关申诉。在政务处分中事实上也存在这类相关人员，例如共谋利用职权便利为他人谋取利益的两个以上公职人员，其之间即具有这种关联关系;又如因公职人员故意不作为而遭受利益损失的公民，其与处分结果也有利害关系。如何在政务处分决定纠错程序中保障这类相关人员的合法利益和正当权利，应当慎重思考。此外，当出现受处分人因不可抗拒之原因无法亲自提出申请的情形，有无可能允许其近亲属代为提起申请？目前立法中尚未明确规定，这一构想至少是存有讨论空间的。

关于监察机关自我纠错问题。国家监察法和暂行规定对政务处分纠错程序的设计目前仅有受处分人申请复审、复核这一途径，并规定政务处分的变更、撤销应当经过受处分申请并符合法定情形才能做出。假设监察机关自行发现其作出的政务处分确有错误，能否自行撤销、变更？应当遵循何种程序？这些问题尚不能从目前的法律设计中找到确切答案。但无疑监察机关自我纠错是保证政务处分结果公平公正的重要途径，应当被纳入政务处分法律设计中。

三、政务处分纠错程序的完善思路

妥善构建合理完整的处分申诉途径，能够为受处分人基本权利提供法律保障和权利救济依据，也能够增强对监察权力的必要监督，推动监察机关认真严谨履行职能，尽可能减少政务处分中的错误和瑕疵。针对现有政务处分变更、撤销程序存在的疏遗，可从以下几方面进行制度完善尝试。

（一）确立“申诉不加重处罚”原则

主张权利申诉不得因此遭致更为严重的处罚，不仅明确体现于《行政机关公务员处分条例》等机关内部处分规定之中，亦是刑事诉讼和行政救济体系的普遍法理。这一原则的确立能够使受处分人有充分勇气救济自身合法权益，从制度设计上增强对监察权力的监督。无论是在监察法或暂行规定中，都应当明确纳入这一原则。鉴于上述两部法律规范公布时间尚短，通过修法程序并非最利于受处分人权利的方法。实践中各省级行政区一般会制定相应的政务处分工作规定，可以通过在地方工作规定办法等文件中申明这一原则来完成对受处分人的权利保护。当然，若存在制定统一的政务处分专门法律—政务处分法的契机，这一原则无疑应当体现在其中。

应当明确的是，“申诉不加重处罚原则”并非在任何情形下都能够适用，其具有严格限定条件。唯有受处分人自己提出的复审、复核，才能够适用不加重处罚的原则。如允许受处分人的近亲属在特定条件下代为提起申诉，则同样能够适用这一原则。若监察机关或其上一级机关主动发现所做决定确有错误或畸轻畸重，有权对错误政务处分进行纠正时就不能适用这一原则。如果允许和处分决定具有相反利益关系的相关人进行申诉，则同样也不能适用这一原则。

（二）拓宽处分复审复查申请主体范围

政务处分制度规定处分申诉只能由受处分人本人提起，可能是基于政务处分只影响受处分人本人利益的考虑。事实上部分处分中，存在与处分结果具有相同或相反利益关系的相关人员。受处分人权利救济途径应当明确，而相关人员的利益保护也应当得到重视。增加可申诉群体，还能够使监察机关更为全面地掌握案件具体事实，有助于其作出正确判断。因此，在处分复审、复查申请资格方面，可以尝试拓宽申请人员范围。这一构想可从两方面着手：

其一，增加处分相关人的申请资格。若一违法公权行使行为对他人产生具体侵害，则行为者能够得到公正处分对受侵害人同样意义重大。这类群体与处分结果借鉴行政救济制度设计可被视为“处分相关人”。从制度设计来看，政务处分复审复查程序与行政复议制度具有相似性，行政相对人可申请两级审查程序，审定终止，且尚未涉及刑事责任的承担。在行政复议制度中，行政相关人同相对人一样有权申请行政复议，只要符合申请情形就必然能够发动复议程序。借鉴此涉及政务处分复审复查程序也可赋予处分相关人一定的申请权限。

申请资格的放宽并不意味着毫无限制，处分相关人申请政务处分复审复查应有一定条件限定。例如，处分相关人必须是受处分行为的利益受损一方，必须具有明确权益损失等。若普通公民对处分结果不满意，可以依据其掌握的具体证据向监察机关进行举报，以此行使自身监督权。

其二，增加受处分人近亲属在特定情形下的申请资格。根据规定政务处分复审复查申请必须在处分决定送达后一个月内提出。如果处分决定送达后出现受处分人暂时或永久丧失行为能力情形，其救济权利应当如何行使，目前法律规定中尚为空白。根据普遍法理，因为此情形下其近亲属与处分结果具有相关关系，其应当有权代为申请处分救济程序。当然，如果受处分人是暂时、轻微地丧失行动能力，则监察机关可酌情延长申请期限，确保监察法律精神贯彻于实践。

（三）确立监察机关自我审查和撤销、变更处分程序

目前监察法律体系所确立的政务处分救济体系是被动式的，政务处分的纠错依赖于受处分人申请。实践中监察机关具备自我审查职能部门，也确实具有自我审查工作制度，但这并未体现在监察法律设计之中。各地监察机关工作规定不尽相同，没有形成统一完整的法律规范，不利于监察权力行使统一性体现。出于规范统一的需求，监察机关自我审查和自我纠错程序应当明确于政务处分总括性法律规范之中。而明确确立自我审查制度，并规定处分不当应当承担的具体责任，也有助于进一步推动政务处分权健康运行。

确立监察机关自我撤销、变更处分程序，应当明确程序启动条件，审查、变更撤销主体以及不当处分责任等重要内容。实践中监察机关拥有专门职能部门对机关所作处分进行审查，通常与调查职能部门分离。处分决定作出主体一般为监察机关，监察机关自身若要启动处分变更、撤销程序，可适当降低启动标准。过于严苛的启动标准对监察机关自我监督并无实质帮助，反而会成为监察机关怠于自我审查的助力。审查部门应当与调查部门分离，调查人员也不得参与审查工作以确保审查效力。必要时，监察机关应当听取受处分人及其单位以及处分相关人的意见。最后，对政务处分决定作出过程中存在的监察失职行为，应当明确追责程序和失职责任。

四、结语

在国家监察体制推进落实、国家监察权全面深入的背景下，如何规范完善监察权运行显得更加重要。政务处分于行使公权力的公職人员而言也是一种“公权力”，不当行使亦会造成侵害。要巩固受处分人的权利救济保障，需要在立法上完善政务处分申诉原则，拓展申诉途径并增强监察机关自我纠错职责。这意味着政务处分离制度充分完善，还将有一段长路要走。

参考文献：

[1]任进.视域下的国家监察体制改革[J].行政管理改革，2017（03）：26.

[2]秦前红，叶海波.国家监察制度改革研究[M].法律出版社，2018：26.

作  者：杨 杰，中共重庆市委党校法学教研部主任，教授

胡郏生，中共重庆市委党校硕士研究生

责任编辑：宋英俊