农村土地“三权分置”中存在的风险及防范措施

张晓梅 刘钟霞

所有权、承包权、经营权“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新。“三权分置”的核心是为农户提供更充分的权益保护，但“三权分置”并未化解所有矛盾，它涉及方面广、潜伏着诸多风险，这些风险可能侵害农户权益。因而，“三权分置”风险防范尤为重要，牵一发而动全身。如何防范“三权分置”风险以实现农户权益之保障，不仅关系到社会矛盾的化解、农村建设的发展，而且关系到“三权分置”改革和农业供给侧结构性改革能否顺利推进。本文以重庆市忠县新立镇精华村为例，对农村土地“三权分置”中存在的风险进行了分析，并提出了相应的防范措施。

一、精华村农村土地“三权分置”情况概述

2014年，重庆牧牛源实业有限公司与重庆市忠县新立镇精华村达成协议，到该村建厂发展畜牧业，并在村委协助下与相关农户签订了土地流转协议，期限为14年（自2014年4月8日起至2028年6月30日止）。至此，精华村所涉相关土地完成了“三权分置”。村集体拥有土地的所有权，农户拥有土地的承包权，公司拥有土地的经营权。该公司在精华村流转土地总共1.4万亩，其中1.25万亩土地来源于农民散户耕种用地，0.15万亩土地来源于四荒地，主要用于建设牛棚、种植牧草、放牧肉牛等。土地的流转方式为出租，原耕种用田以400元/亩·年、耕种地以450元/亩·年，四荒地以100元/亩·年进行出租，每年每亩田地租金递增10元。转出方为忠县新立镇精华村1～9组共210户农户。租金支付方式为按年以货币支付。2014年4月25日前支付第一年租金，以后每年在4月8日前支付当年度租金。

2014年，重庆牧牛源实业有限公司开始建设牛棚等基础设施，并就近招聘失地农民为杂工，牧牛场开始运作。第二年，由于自然灾害，主要是霜冻导致牧草不能有效供给，公司逐渐开始向外界购买牧草饲养肉牛，但由于交通不便、供不应求，并未能及时解决肉牛的喂养问题，从而导致大批的肉牛饿死，养殖场难以维持正常经营，最终以失败告终。

二、农村土地“三权分置”中存在的风险分析

从精华村的案例来看，农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”后，农户的生活状况并未因经营权的流转获利而改善，反之，由于農村土地“三权分置”中存在着诸多风险，农户与村集体、企业之间的矛盾反而增多了。

（一）制度风险

农村土地流转交易制度尚不完善，还未建立起统一的土地流转交易市场和村一级农村土地流转服务体系与服务机构，土地流转交易所未能发挥其应有的积极作用。其一，农户流转土地的信息与土地需求方流入土地的信息主要被村干部掌握，这造成了农村土地流转信息不对称，土地流转资源开发迟缓。其二，农村落后的服务体系也不能为农户土地流转提供专业指导和专业服务。就精华村土地流转案例而言，由于缺乏专业的土地流转机构的指导，农户对土地流转中的各项事宜未进行深入的咨询与了解，仅仅是在村干部的号召之下，随大众盲目地将土地经营权流转给了企业。淡薄的土地财产意识导致其处于土地流转过程中的弱势地位，权益得不到全面的保障。

（二）生态破坏风险

农村土地流转交易中，土地流入方在土地的使用上缺乏政府监管与专业指导，这容易导致土壤结构和生态环境遭到破坏。

在养殖企业未引进至精华村之前，农户们通过不同季节不同农作物的播种特性来实现对田地的合理利用。养殖企业被引进之后，圈棚的大量修建使适合农作物生长的土壤遭到破坏，有的地方甚至寸草不生。网围栏的修建也不同程度地破坏了土地的生态环境。新的小水泥路修建起来，掩盖了以前用以区分地界的小路，使得原本界限分明的土地变得模糊不清。这些修建行为对土地造成了破坏。养殖企业失败后，流转用来种植牧草的土地全部变成荒地，杂草丛生，遮掩了田与田、地与地之间的界限。同时，夏天干燥的气候极易引发火灾。由于养殖企业未对土地进行合理有效的利用，农户们自发聚集在一起和村干部发生多起纠纷，但问题始终未能妥善解决。

（三）状况恶化风险

土地是农民的生活依靠，一旦失去土地的保障，农民就会面临生存状况恶化的风险。土地流转后，精华村的农民“失业”了，失地留守在家的农民在村委会的号召下到养殖场务工，主要从事挖水沟水槽、筑边网、修建牛棚、种植牧草、饲养肉牛、排污处理等工作。农民基于对村干部的信任和生存的需要，积极参加养殖场的各项杂务工作。但由于经营失败，养殖企业既无法负担工人的工资，也无法保证每年按时支付土地流转的费用，同时，生态系统遭破坏的土地也难以及时恢复，这致使农民丧失了生活来源，而大多数农民无一技之长，再就业困难，导致了生活状况恶化。农村土地流转存在的风险，极可能激化流出土地农户与土地流入方、村委会之间的矛盾。

（四）毁约退地风险

对流出土地农户而言，农村土地流转还存在毁约退地风险。养殖企业是由县政府引进到村里的企业，基于对政府的信任，农户乐于将土地进行流转。由于知识和信息的缺乏，农户并不了解养殖企业的经营状况和双方约定的土地流转事项所存在的法律风险，也不清楚应该如何通过合同约定来保障自己的合法权利。而养殖企业在精华村的发展过程中，村委也未对其进行有效的监督管理，基层干部缺乏维护农户土地权益的有效措施，片面强调和追求外来企业的经营规模，从而忽视甚至侵害到农户的合法权益。养殖企业经营状况不佳，单方面毁约退地，农户土地流转的收益无法保障;养殖企业未与务工农民签订书面劳务合同，农民在养殖企业的劳动报酬也无法保障。

（五）经营管理风险

企业在发展过程中面临着经营管理的风险。养殖企业从农户流转土地，再雇佣土地流转农民进行肉牛养殖。在养牛场的发展过程中，农民是主要的劳动力，肉牛养殖能否成功，养殖场能否做大做强，农民起着至关重要的作用。但精华村的农民文化水平普遍很低，养殖技术较差，缺乏规模化养殖经验，这就需要企业对农民进行专业的指导和培训。然而企业领导并未足够重视，未对农民的情况进行分析，前期也未系统组织农民进行提高养牛技术的培训。由于企业生产管理方式不完善，农民在对肉牛的生长环境进行消毒、卫生和防疫等方面观念淡薄，这直接导致了放养圈养过程中数头肉牛生病死亡。

（六）自然灾害风险

企业在经营过程中面临着自然灾害的风险。对精华村的养牛企业而言，自然灾害风险主要是霜冻导致的牧草生长缓慢。精华村位于精华山脚下，冬天酷寒，由于基础设施落后，种植的牧草抗灾、减灾能力极差。经过一个冬季的霜冻，牧草大面积死亡，切断了肉牛的主要食物来源。企业不断从外面运送干牧草救急，但由于地方偏僻，交通不便，牧草的供给不能满足所有肉牛的正常所需，致使较多肉牛饿死。养殖企业一味依赖企业种植的牧草，而牧草的種植与气候密切相关，由于企业未建立健全的风险防御机制和风险分散机制，遇到自然灾害必然会损失惨重。

三、防范农村土地“三权分置”风险措施

农民在村干部号召下积极进行土地流转，但未充分考虑企业的经营风险，企业经营失败导致无法继续支付给农民土地租金。村里引进企业也未充分考虑企业的经营活动给土地带来的风险，养殖企业的过度放牧以及对土地不加节制的利用导致了土地在短时间内无法恢复农业生产。土地流转中的风险引发的矛盾致使农民对土地流转持消极态度。农村土地流转若想得到长期稳定的发展，防范土地流转过程中的风险迫在眉睫。

（一）健全农村土地流转法律，完善土地流转服务体系

1.土地制度改革是农村制度改革的核心。建立健全的土地流转法律制度，是实现土地有效流转、保障土地流转双方利益的重要措施。土地流转法律的制定应立足于农民的现实需要，符合农村长远发展的目标，着重于明确土地的各项权能，明晰土地产权，规范流转双方的权利义务，从而确保农村土地的有序流转。

2.完善农村土地流转服务体系，规范土地流转行为，加强土地流转管理。成立村级、乡镇的土地流转服务站，给需要流转土地的农民提供法律咨询、项目介绍、权证变更登记等服务，保障农民土地的顺利流转和确保土地流转收益的实现。

（二）建立土地流转绩效评估，构建土地质量评价体系

1.建立土地流转绩效评估。为了保障农民的土地流转收益，建议土地流转的租赁费每2～3年进行一次调整，根据市场经济的变化、企业的收益和对土地的利用程度来据实调整土地流转费用，真正让农民从土地流转中得到实惠。精华村土地流转中，土地流转期限为14年，逐年每亩田地租赁费用增加10元。由于土地流转时间长，这种方式下流转价格的增加不能追赶上市场经济发展的速度。

2.从土地流转期限及其土地用途来看，企业为了追求利益的最大化，极可能对土地进行过度利用，在流转过程中如果不对土地滥用现象进行处罚，必然会给土地造成严重的伤害。建议由国土局建立土地质量测评体系，成立专门的测评小组，定期对流转土地进行检测，并制定相应的流转土地赔偿制度，有效约束土地流入方滥用土地。

（三）加大社会保障力度，减少状况恶化风险

1.建议政府、村集体组织、土地流入方协商建立流转土地农民的社会保障基金，专款专用，由政府监督使用。当地政府主管部门应对流转土地农民身份予以确认，从而减少社会风险。

2.建立土地流转农民的医疗合作点。建议市、区县政府在城镇、农村多设立土地流转农民的医疗合作点。土地流转农民可以凭借土地确权证书在这些医疗合作点看病，并提高医疗费用报销比例，比如报销总费用的80%。对农村被流转土地年满70岁或丧失基本劳动力的农民，符合村低保条件的，可给予农村居民最低生活保障并且免除相关医疗费用。医养结合才能有效解决土地流转农民的后顾之忧，顺利推进农村土地流转的进程。

3.对土地流转农民子女的教育经费实施补助。建议对土地流转农民子女实行学费学杂费生活费补助政策，可考虑以下方案：土地流转期限10年以上，流转土地面积占家庭土地总面积90%以上的农村家庭，其子女若考上大学，凭借相关有效证件，学校对他们的学费进行减免优惠及相应的助学金资助政策，从而减轻土地流转农民的负担。

（四）增强监管力度，规范合同制度

1.建议各级政府在引进外来企业，尤其是大规模企业时，要对企业的资产进行评估，对其拟投入的资金、开展规模、经营模式、营销结构以及可带来的经济效益，会出现的社会风险等进行仔细评估，层层把关。禁止引进以牺牲土地生态环境换发展、片面求快、求大的外来企业，减少土地流转的社会风险，促进农村社会和谐稳定。

2.建议制定土地流转合同监管制度。精华村土地流转案例告诉我们，不健全的土地流转合同会导致一系列土地流转矛盾的产生，因此，正规、合理、全面的合同是农民合法权益的保护屏障。同时，合同中应约定土地流转双方的权利和义务以及违约责任、流转土地附着物处置办法、风险规避、土地损害赔偿与恢复措施等。上级部门应加强土地流转合同的监督管理力度，对合同进行科学化管理。在村委会与企业签订土地流转合同前，村委会应组织农民学习理解合同条款;在合同签订时，农民代表应参与签订过程，防止村委的不当决策损害到土地流转农民的权益，从而实现土地流转交易的公开、公平、公正。

3.加大对基层干部的监督管理力度。农村土地“三权分置”的目的在于推进农村土地的有序流转，搞活农村经济，因此，必须坚持维护农民利益，守住集体资产不流失、农民利益受保护的底线。建议县级政府成立督查小组，负责监督检查农村土地流转事项，对基层干部进行培训监督，处理土地流转农民的投诉举报与建议。

（五）开展劳动技能培训，扩宽农民就业渠道

建议开展新型职业农民劳动技能培训，扩宽农民就业渠道。在精华村养殖企业案例中，分散的农户由于素质、信息、资金的限制，缺乏养牛技术的有效学习，这也间接导致了养殖企业的经营失败。同时，“失业”农民离开土地再就业困难。建议政府和企业联合出资开展新型职业农民的教育培训，加大对相关养殖知识的学习和养殖经验的推广;搭建土地流转农民用工平台，扩宽农民就业渠道。

（六）加强选址考察，建立自然灾害防御机制

企业流转农村土地进行生产经营，极可能受到自然条件的制约。这种制约对种植企业、养殖企业尤为显著。因此，企业应建立自然灾害的防御机制。其一，在选址建厂前，企业应加强地理位置、气候条件的综合考察，尽可能避免自然灾害影响企业的正常生产。其二，企业应建立自然灾害的防御机制和风险分散机制，遇到自然灾害能够从容面对，将损失减轻到最低程度。

基金项目：重庆市社会科学规划项目“重庆市农村产权流转交易市场的运行机制研究”（编号：2016YBJJ025）;教育部人文社会科学研究项目“武陵山连片特困区农村土地‘三权分置中农民风险识别及防范机制研究”（编号：17XJC630011）;重庆市教育委员会人文社会科学研究项目“户籍制度改革中重庆市土地征收市场化的现实检验与理论反思”（编号：16SKGH178）。

作者单位：长江师范学院

责任编辑：宋英俊