乡村振兴战略中绩效目标的价值与困境——基于中央和17省级区划乡村振兴指导性政策文件的NVivo质性研究

左春伟 吴 帅

（华中师范大学农村改革发展协同创新中心 湖北武汉 430079）

引言

中共“十九大”报告明确指出，农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，要全面实施乡村振兴战略，并发布了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，各省、自治区、直辖市随之陆续出台了乡村振兴的相关意见，乡村振兴战略在全国范围内陆续展开。

目前国内学者从不同角度对乡村振兴进行了丰富的研究。韩俊从中央一号文件入手，认为乡村振兴要重视制度建设，借助各项制度有效巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，深入推进农村集体产权制度改革，完善农业支持保护制度，全面建立职业农民制度，建立市场化多元化生态补偿机制，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，创新乡村人才培育引进使用机制，鼓励引导工商资本参与乡村振兴，以确保乡村振兴战略有序推进。（韩俊，2018）吴肇光等同样从制度供给的角度进行了阐释，他们认为，要在健全城乡融合发展体制机制、全面深化农村产权制度改革、建立涉农资金统筹整合长效机制和强化农村人才支撑体系建设等方面推进体制机制创新，强化乡村振兴的制度性供给。（吴肇光，2018）国内学者蒋永穆认为，应当从六条关键路径入手实现重点突破，即坚持和完善农村基本经营制度的底线，深化农村土地制度改革，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，培育新型农业经营主体，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，加强“三农”工作队伍建设。（将永穆，2018）钟钰认为，应当从科学谋划乡村发展的系统规划、壮大农村优势产业、推进城乡融合协调发展、激发乡村多元文明复兴和培育乡村内涵美等方面加强农村建设。（钟钰，2018）同时，国内学者林留兴（2018）、唐任伍（2018）、付翠莲（2018）、黄祖辉（2018）等均从路径研究的角度对乡村振兴做了有益阐释。温铁军从生态环境的角度入手，详细论述了气候变化与农业社会之间的关联，突出了生态文明战略对于乡村振兴战略的重大意义。（温铁军，2018）何白鸥、齐善兵从文化建设的角度出发，认为我国在历史发展过程中形成了宝贵的历史文明，对这些文化的建设与利用，有助于在乡村振兴中形成强大的推动力量和智慧。（何白鸥，2018）刘昂从治理的角度出发，就乡村振兴提出了自己的一些见解，他认为村民只有在道德规范的约束下自觉遵守法治制度，进行自我管理、自我教育、自我服务、自我提高，才能推动乡村治理水平不断提高，保障新时代乡村振兴战略顺利实施。（刘昂，2018）张志增从职业教育的角度出发，认为改革发展农村职业教育是实施乡村振兴战略的重要抓手，农村职业教育在实施乡村振兴战略过程中可以提供大量的职业人才，为各类社会经营主体充实专业人才，进而全面提升乡村振兴的水平。（张志增，2017）韩国强对农村金融进行了深入研究，认为乡村金融服务的发展将为乡村振兴战略各个目标的实现提供强大的服务支撑，同时还可以盘活农村各项事业的发展，进而为乡村振兴保驾护航。（韩国强，2018）

由以上研究可知，目前对乡村振兴的研究拥有着丰富多样的视角。本文将以中央及17个省（自治区、直辖市）已公开发布的各类乡村振兴实施意见或规划为材料来源，依据相关理论，借助NVivo 11软件，以客观中立为价值导向，探索乡村振兴指导性文件中推动乡村振兴战略落地的核心要素以及存在的问题。

一、研究方法

本文以质性研究为基础，从文本中提取结论，而非对假设进行验证。质性研究方法为社会科学研究提供了全新的方法论视角，自上世纪80年代以来，被广泛应用于社会科学领域的研究中。与量化研究不同，质性研究方法能够更加深入地反应被研究对象的内在关联，进而形成解释性结论，与量化研究互为补充。笔者将采用质性研究方法，对乡村振兴指导性文件中推动乡村振兴战略落地的核心要素以及存在的问题进行分析研究。

表1资料来源描述统计

（一）资料的搜集与选取

作为全国性的乡村振兴指导性政策文件，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》发布后，迅速发挥了示范效应，各省相继出台相关实施意见和纲领。这些文件的出台至关重要，将直接影响市、县尤其是农村基层在乡村振兴中的行动走向。笔者通过网络查询的方式，获取了中央以及17个省（自治区、直辖市）已公开发布的乡村振兴指导性政策文件（如表1所示），并把这些文件作为分析资料，试图从中提取出各地区出台的乡村振兴战略实施指导性文件中的核心要素。

（二）研究工具的选择

NVivo是一款支持定性研究方法和混合研究方法的软件，由QSR公司研发，能够有效支持来源不同的多种数据的分析，比如逐字稿文件、视频、音频等各类数据，被广泛应用于世界各地顶尖高校以及公司企业的政策与行为分析中，是当下最为流行的质性研究软件。笔者也将以该软件的NVivo 11版本为工具进行分析研究。

（三）资料编码方法

本文使用的资料编码方法，以扎根理论（Anselm Strauss，2004 J.Amos Hatch，2007 Charmaz,K，2009）为基础，采用逐级编码的方式。首先是一级编码（即开放式登录，Open Coding），笔者以开放的心态，尽量保持价值中立，采集材料本身直观呈现的状态，所有解释都是初步的、未确定的；其次是二级编码（又称关联式登录或轴心登录，Axial Coding），对已经存在的编码或概念再次进行分析与归纳，并发现其间的关联；最后是三级编码（又称核心式登录或选择式登录，Selective Coding），分析先前归纳、发现的概念以及类属，将它们归纳为一个或几个核心类属，这些核心类属将囊括全部编码。

二、研究过程

本文通过三次编码过程，对18份乡村振兴战略指导性政策文件逐句进行阅读，采集其中的具体实施办法，经过同类属性编码的不断合并与归纳，最终形成了推动乡村振兴战略推进的三大核心要素。

表2节点编码举例

（一）编码过程

根据18份文件对乡村振兴战略推进的描述，笔者在一级编码过程中逐句阅读相关文件，最终形成了67个主题、8363个编码参考点，如将“完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度，做好农民重特大疾病救助工作”和“构建多层次农村养老保障体系，盘活用好乡镇敬老院，加快建设一批农村幸福院”作为一级编码的内容进行采集，在编码过程中以编码的相似度接近为原则，将其纳入某一主题，如表2所示。

在二级编码中，进一步进行归纳和总结，最终形成了41个主题、7238个编码参考点（不同主题间存在编码交叉），如将“完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度，做好农民重特大疾病救助工作”和“构建多层次农村养老保障体系，盘活用好乡镇敬老院，加快建设一批农村幸福院”两处编码最终归纳总结为“战略任务”；与此同时对编码相似度相近的子节点进行了合并，将“农村基础设施建设”与“农业基础设施”合并为“基础设施建设”；将“产业转型升级”与“产业信息化与机械化”合并为“产业转型升级与现代化”等。在三级编码中，笔者根据41个主题的核心含义，提炼出具有高度概括性的核心要素，如将“产品质量保障目标、产业发展目标、村庄治理目标、扶贫目标、基础设施绩效目标、集体产权改革及其经营目标、金融与财政支持目标、农业现代化目标、人才队伍绩效目标、社会保障目标、生态环境建设与保护目标、文化与教育目标、制度绩效目标”等主题归纳总结为“绩效目标”。由此总结出绩效目标、战略任务与制度建设三大核心要素，即中央以及17个省（自治区、直辖市）推进乡村振兴战略主要以上述三大要素为支撑（见表3）。

（二）编码一致性检验

NVivo支持不同使用者在同一计算机上使用相同的资料，但每个人都有不同的研究倾向，利用软件中的“编码比较”功能，可以比较不同研究者编码的一致性，并且通过Kappa系数加以表征，可作为检验研究可靠度的参考依据。

表3乡村振兴规划节点编码统计

本文对编码进行了一致性检验，根据41个子节点与中央以及17个省（自治区、直辖市）编码来源材料的交叉检验，共计产生了792条节点编码一致性检验结果。笔者按升序对检验结果进行了排列，但因绩效目标与制度建设的树节点中有极少数子节点在部分省份的编码个数小于3，因此参与验证的研究者若在该处出现与笔者不同的观点，即会出现下文图1所示kappa系数异常或较低的情况，但该类情况出现的概率小于3%，其余一致性检验结果kappa系数均在0.6129～1之间。一般认为kappa系数在0.61～0.80为高度一致性(substantial)，0.81～1为几乎完全一致(almost perfect)。因此本文的编码研究具有较高的可信度。

表4编码一致性检验异常值

三、分析与讨论

通过回顾以上质性分析就可以得到推进乡村振兴战略的三大核心要素，从5297处“战略任务”的编码来看，其主要集中在乡村振兴战略中使用的方法、手段和途径上；而从635处“绩效目标”来看，其主要表现为在战略规划中预期要实现的乡村振兴目标；1306处“制度建设”则是为了给“战略任务”的实现提供制度化和体系化保障。利用软件中的“分组查询”功能我们可以看到三者之间的关联，即“绩效目标”与“战略任务”、“制度建设”保持着相关性，三者未产生关联的节点极少，这说明“绩效目标”“战略任务”“制度建设”确实存在着联系，如图1所示。而这一关系是如何形成的？又会对乡村振兴战略的推进产生何种影响呢？

图1乡村振兴中战略任务、绩效目标、制度建设的关系图

乡村振兴战略是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重要路径，包涵着丰富的内容与要求。因而，地方政府与基层政府必须根据国家出台的相关政策文件制定本区域内乡村振兴的相关指导性政策文件。但是在这个过程中不能简单照抄照搬国家规划，需要结合自身情况提出符合自身发展特点的思路，并且要明确衡量指标。（谷建全，2018）从目标管理理论的角度看，乡村振兴战略的落地是政府的绩效目标，侧重于政府部门设定、完成和监督各项指标，推动政府努力、经济增长和社会发展。（马亮，2017）从我国乡村振兴战略的实施来看，政府在农村领域设置了诸多绩效目标，引导着乡村振兴战略实施过程中战略任务的价值走向，同时将抽象的建设任务分解为具体的任务，以期逐步实现。与此同时，明确的绩效目标对于乡村振兴战略实施过程中资源的优化分配具有决定性的影响，也是进行绩效评估与考核的重要依据，可以更好地促进乡村振兴战略的落地与政策方向的调整，其本质上是一种目标激励方式。（张鸿杰，2015）与此同时，党的“十八大”提出要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，只有以群众利益为目标导向的政府才能真正成为服务型政府和高效政府。德鲁克在《管理实践》中提出了“目标管理”概念，这一概念被迅速引入政府的行政管理过程中，其中制定目标是整个过程的首要步骤。无论在哪个领域，目标都要尽可能制定得具体、明确，只有这样才能对目标执行过程进行有效指导，对目标执行结果进行准确检查。（钟一民，2018）因此在执行政府政策的过程中，绩效目标的制定对整个政策的执行方式和执行效果都将产生至关重要的影响。

通过对中央以及17个省（自治区、直辖市）推进乡村振兴指导性政策文件的分析可以看到，对于战略任务的描述高达5297处，覆盖百分比达73.18%，对于制度建设的描述达1306处，覆盖百分比达18.05%，均远远高于绩效目标（共计635处描述，覆盖百分比为8.77%），如表3所示。由此可以看出，三者在乡村战略指导性政策文件中提及的次数存在较大差距，其中对处于引导地位的绩效目标的表述占比最小，可见绩效目标在乡村振兴指导性政策文件中的关注度极低，政府在乡村振兴过程中将大部分注意力都集中在了战略任务的推进以及制度体系保障的建设上，相对忽略了绩效目标在乡村振兴战略实施过程中的引导和激励作用。

可以说，政府设置的目标维度和水平决定着能否使其成为调动资源、动员力量、激发努力的主因。（马亮，2017）国外在政策领域普遍高度关注绩效目标的的制定，日本的乡村振兴战略通过立法出台了“振兴八法”，制定了详细的振兴标准与方向，明确了政策目标，确定了绩效目标的法律地位，保证了政策实施的连续性与针对性，收到了良好效果。（曹斌，2018）英国政府同样极其重视绩效目标的设定，推行“最佳价值”计划和“地方公共服务协议”，形成了推动政策落地的各类政策目标，并将目标作为政府绩效管理体系的核心要素。（DavidHalpern，2015）我国也有类似的情况，政府绩效管理定位是“绩效导向下的目标管理”。（郑光辉，2013）同时，绩效目标的制定也是一个落实结果导向的过程，从结果反推达到结果的过程，保证了实现目的的手段和方法的多样性。（杨宇，2010）因此，制定精准的绩效目标，清晰划分权责，是推动政策目标落地的有效措施和手段，有利于制定更加明确的发展规划，找到多样的实现路径。

表5各省份树节点编码数量统计

但从表5来看，各地对乡村振兴绩效目标的关注度整体不足，人们将大部分注意力集中在了实现乡村振兴的任务、措施、路径方面，同时又辅之以制度建设，却忽视了绩效目标在乡村振兴过程中的引领价值。在实施乡村振兴战略的过程中，模糊的绩效目标将产生一系列负面效应：一是乡村振兴各项战略任务的实现目的不明确，缺乏确切的衡量标准；二是乡村振兴战略在具体落地过程中，可能会因目标不明确而出现政策执行偏差的问题，甚至是流于表面工作；三是缺乏绩效目标的引导与激励，会导致基层政府在乡村振兴战略的具体实施过程中不作为或有限作为，而政策效果得到反馈后，可能又会对相关政策的修订产生误导；四是缺乏以农民利益为目标导向的决策依据，使乡村振兴战略缺乏应有的公信力，不利于服务型政府的构建；五是缺乏明确有效的绩效目标，将导致对乡村振兴战略实施效果进行检验时缺少可靠依据；六是缺乏明确细化的绩效目标，乡村振兴战略任务下达到基层地区时将无法进行有效的任务分解与分工，不利于战略的整体高效推进。

四、结语

纵观中央层面与地方层面的乡村振兴指导性文件的情况可知，在中央出台相关指导意见后，各省级区划未能在其基础上制定绩效目标更加明确的地方性乡村振兴战略指导性政策文件，对绩效目标的引领作用认识不到位，可能对乡村振兴战略的落地产生一系列负面影响。因此本文特提出以下几点建议，以供地方政府参考。

（一）加强绩效目标的制定

在制定乡村振兴指导性文件时，要基于乡村振兴的战略任务大幅提升对目标管理中的绩效目标的关注度，建立科学全面的绩效目标引领体系。同时加强制度供给，提高制度建设力度，最终形成绩效目标、战略任务与制度建设相辅相成、互相促进的乡村振兴规划。在出台乡村振兴指导性政策文件时要适时跟进出台详细明确的乡村振兴绩效目标纲要，切实在绩效目标引导下落实相关政策。基层政府要以上级政府相关政策意见为指导，但不能照搬相关文件，以致形成笼统模糊的乡村振兴指导文件，而是要根据属地实际情况，制定相应的乡村振兴绩效目标清单，有条件的可尝试建立关于绩效目标的目标责任制度，将具体战略任务落实到人，进而明确责任和目标，以推动乡村振兴战略有效实施。

（二）绩效目标要以人为本

基层政府在制定乡村振兴战略指导性文件时不应闭门造车，或根据经验判断绩效目标的实现情况，而是要充分发挥民主参与的力量，以维护公众的切身利益为出发点，把公众利益的实现作为绩效目标的实现基准，只有这样才能使乡村振兴战略具有更高的公信力和可信度。要通过各种渠道广泛征求民众意见意愿，可以让村民对乡村振兴目标进行自主讨论、自主商议、自主决策，让农民提出乡村振兴目标，以此作为基层政府制定乡村振兴规划指导性文件的重要参考。同时，还要探索建立以村干部为绩效目标责任人的制度体系，把绩效目标的实现与村干部的考核挂钩，在村干部的带领下实现农村地区乡村振兴战略的真正落地。

（三）发挥绩效目标的激励作用

在逐步建立完善乡村振兴绩效目标体系的基础上，基层政府要创造条件激励干部与农民积极参与乡村振兴战略，可以制定一系列奖励措施，对完成绩效目标的干部和群众给予奖励。与此同时，在制定绩效目标的过程中，可在标准绩效目标的基础上，依据属地实际情况适度提高绩效目标，以最大程度地激发干部群众的潜力，推动乡村振兴战略更好地落地。需要注意的是，一定要合理提高绩效目标，并且加大考核验收力度，以避免出现弄虚作假的行为。

（四）完善绩效目标考核体系

在实现乡村振兴战略绩效目标的过程中，要有针对性地逐步建立绩效考核体系，将乡村振兴战略中具体要落实的事项逐一列入考核体系中，编制绩效考核手册，按照战略推进的重要程度赋予不同绩效目标不同的权重，确保乡村振兴战略能够按照国家的决策与计划合理优化配置资源。同时要与干部考核及农村地区的优惠政策挂钩，使乡村振兴战略绩效目标与干部利益、地区利益挂钩。还要建立绩效考核反馈分析制度，把乡村振兴战略实施过程中的具体情况及时反馈给决策部门，为乡村振兴战略的调整提供准确依据。