如何破解土地资本化驱动下的社会风险

鲍宗豪 王滢涛

[摘要] 改革开放以来，中国城市化率逐年提升，以“土地资本化”为驱动力的城市发展逻辑是助推中国经济增长的有力引擎。“土地财政”因其内在的逻辑缺陷，造成“目的”和“手段”的关系扭曲，积聚起城市发展的社会风险。应从土地产权制度和财税制度改革、政府官员考核体系优化、制定刚性规划等方面着手，推进中国特色城市社会变革，破解“土地资本化”所带来的城市社会风险。

[关键词]  土地资本化   城市化   社会风险   制度

[中图分类号] F301    [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2019）03-0018-04

[基金项目] 国家社会科学基金项目 “推动物质文明与精神文明协调发展研究——10年来文明城市创建的理论、实践与制度构建”（15ZDC007）。

[作者简介] 鲍宗豪（1949 — ），浙江奉化人，华东理工大学人文社科研究院教授，博士生导师，上海华夏社会发展研究院院长，研究方向：都市文明与社会现代化研究;王滢涛（1985 — ），上海人，华东理工大学博士研究生，研究方向：都市文明与社会现代化研究。

以“土地资本化”为核心的制度安排，是改革开放以来中国城市化率逐年提升、经济快速增长的有力引擎，但却因其内在的逻辑缺陷，给城市带来相当的社会风险。“土地资本化”不是一个简单且孤立的制度安排，牵涉到与之相关的政府、企业、农民三个利益主体。作为中国经济社会转型期特有的一种经济现象，它的产生和发展始终围绕着土地产权中相关主体间的利益分配。如何破解其带来的社会风险，应当深入研究。

一、中国城市“土地资本化”逻辑

资本不仅仅是一种生产要素，更是一种社会关系或生产关系。土地资本化，可以理解为在城市化的进程中，不同性质的土地与利益相关主体之间，考虑到土地未来的增值，将未来收益提前贴现，实现土地这一要素的市场流通，并通过利益主体之间的博弈，重新配置资源。改革开放40年，审视我国的城市化进程，实际上是一种以地方政府为主体，充分挖掘土地资源这一要素，在产权制度不完善的条件下，实现土地快速增值的土地资本化过程。不可否认，在快速工业化和城市化发展过程中，土地资本化释放的红利为地方政府积累了大量资金，这部分资金通过改善基础设施、促进房地产升温、兴建工业开发区等，为当地的城乡发展和土地增值起到正的反馈作用。特别是经济条件相对落后的地区，在地方政府政绩考核要求高、财政税收不足的情况下，依靠土地资本化无疑是约束条件下实现经济增长最大化的理性选择。但随着土地资本化带来的后遗症越来越严重，其本身的周期特点值得注意。

国际通行的土地流转制度中，政府为了公共事业需要征用土地所有者的土地时，按照市场价格补偿土地所有者，禁止政府与开发商之间从事任何盈利性的土地交易活动，而土地所有者可根据自己的意愿与开发商自行协商谈判，决定是否出让土地，并按照市场价格享受土地交易的收益。这种纯粹的市场化行为保障了土地所有者的权益，同时杜绝政府与开发商相互合作带来的腐败问题。与国际上通行的土地流转制度不同，我国农民仅拥有土地的使用权，尽管存在买卖土地使用权、宅基房等现象，但我国法律仍不允许农民私下进入市场与开发商从事土地交易活动①。农用地进入城市土地交易市场必须通过政府征地，土地性质从集体所有转为国有后，才能以招拍挂的方式进入市场。正因为我国特殊的土地流转制度，政府成为土地供需的中介者，对所征得的土地实行“低买高卖”。资金补偿与土地获得之间的不对等，以及我国特殊的土地流转制度为 “土地资本化”提供了制度保障，工业用地与商业用地的价格差成为城市化进程的关键，从中政府可以享受高额的土地出让金和相应的可观的税收。

二、“土地资本化”引致的城市社会风险

以“土地财政”为核心的城市“土地资本化”发展逻辑，因其内在的逻辑缺陷，造成了“手段”和“目的”的關系扭曲。城市居民的幸福感、获得感，并没有因为城市的扩张、高楼的林立、马路的拓宽而提升，反而积聚起相当的城市社会风险，与新发展理念和新时代城市发展要求相违背。

（一）使资源配置效率低下，造成投资与消费失衡

土地资本化驱动下的城市化，实际上是政府对土地的垄断，并利用行政权力重新配置土地资源，人为扭曲土地价格、违背市场规律。极低的工业土地价格一方面吸引大量资本涌入，投资性需求不断提高也带来投机性需求的不断增长。由于土地资源的稀缺性，投机者为实现资产增值，买地、囤地、为了“卖”而“买”，导致资源配置效率低下。另一方面，工资性收入、财产性收入并没有出现大幅度增长。征收农村集体土地的收益大部分归政府所有。此外，商业用地拍地价格的上涨推高房地产价格，大部分中低收入者面对不断攀升的房价只能望而却步，导致购房需求萎缩，房地产市场有价无市。土地资本化促进地方快速城市化的同时也带来了投资过度、需求不足、短期内地方的承载力无法快速消化城市化，以及帕累托改进等问题。

（二）土地资本化并未实现人口城市化，反而造成农村劳动力被迫转移

与农村不同，城市的发展带来了更多的就业机会，但由于教育、技能、培训等方面的不足，大量的农民只能在城市从事生产附加值低、工作强度大、工作环境较为恶劣的劳动密集型行业。与此同时，大量在城市从事产业劳动的农民工未享受到城市福利待遇。一边是土地制度、户籍制度、教育制度等使农民不能享受城市化的成果，一边是政府的征地剥夺农民最后的依靠。如这种不平等感、被剥夺感不断激化，无疑会引发社会风险。

（三）加速城市空间快速聚集和扩张，造成社会公平缺失

一是城乡间的环境公平问题。随着生态重视程度不断提高，农村耕地的净化、植物生产、涵养水源等生态功能变得越发重要，一部分产出效益低、环境污染严重的工业地块开始调整。中央部委通过划定永久基本农田、严格保护耕地红线、禁止地方政府过度征地等制度举措，限制城市空间快速扩张对农村环境的侵害。尽管如此，农村土壤修复需要时间，基本农田的划定又限制了农村基础设施环境的改善。二是易引发“阶层”分化问题。尽管农村的大量年轻劳动力在大城市就业，但大部分打工者最终可能因子女教育、医疗、住房等社会保障缺失而被迫返乡生活，加剧与城市居民的紧张关系，易引发阶层“分化”问题。

（四）城市功能配套供需不匹配

第一，城市的总体规划、土地详划、城市规划设计之间往往独立编制，缺乏联系，制定的规划在实际过程中可能产生矛盾与冲突，如工业用地比例占比过大、城市配套功能滞后，制约了地方产业发展。第二，过于快速的城市化往往表现为产业园区化，但某些地方政府只将财力用于征地和城市扩张，忽视地下管网、背街小巷、城乡结合部、乡村等城市“隐形”地带等的建设，带来相应的配套建设严重不匹配问题。

（五）容易引发政府信任危机

自分税制改革以后，地方政府的财政收入占全部财政收入的比重保持在30%左右，而地方财政支出逐年递增。财权和事权的不匹配，导致部分地方政府愈加依赖“土地财政”模式，造成种种社会问题，使政府的公权力和公信力大打折扣，引发社会风险。

三、破解“土地资本化”驱动下

城市社会风险的路径选择

（一）推进“以人为本”的新型城镇化，重点聚焦土地制度改革，破解“土地财政”困境

一是约束用地规划格局。如果城市缺乏土地使用总体规划的刚性约束，那么土地、空间、城市形态必定陷入无序与混乱。二是规范征地环节。缩小征地范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民的合理、规范、多元保障机制，并以增减挂钩、基本农田保护、农田功能区划定等方式强化耕地保护。三是实施乡村振兴战略，积极探索宅基地使用权入市、流转，拓展宅基地功能属性，作为新型城镇化的有益补充，盘活农村土地资源。“乡村振兴战略”不应该在地理上与城市、城镇相割裂，地方政府应当主动将乡村振兴与新型城镇化统筹协调、系统谋划，解决好“三农问题”，防止过度城市化对乡村利益的侵害。

（二）强化政府服务职能，创新政府财政收入来源

市场主导的土地资本化中，政府不应是市场交易的主要参与者，而应将重心放在提供公共服务上，将土地收益用于保障性住房、公共基础设施等民生工程。此外，政府财政收入来源应以物业税、财产税为主，退出对土地的垄断。破解土地资本化不等于彻底消除土地资本化，而是循序渐进，消除要素之间的不合理配比，重新优化财政收支结构，充分利用好土地红利。

（三）明确政府、企业、农民三者职能定位，促进土地资本化市场良性、规范、有序发展

根据国务院关于“三块地”改革试点修法建议体现的改革思路，政府征地应限定在基础设施建设、公共事业、成片开发建设等六种情形需要用地的范围内，并按照各地制定公布的区片综合地价确定补偿。农民集体所有的土地可以在土地利用总体规划等法定规划确定为工业、商业等经营性用途并依法登记的约束下入市，其入市规则和监管措施参照同类用途的国有建设用地执行，进一步优化土地市场供给结构，完善三方权利主体的利益分配。促进土地资本化市场健康持续发展，为政府、企业和农民赋能，并划定三者权利边界或权利结构。一是政府的功能定位转型，分清政府与市场的边界所在，通过放松中央与地方政府公共部门对市场经济过多的管理规制，以及改进公共部门自身的治理改革，减少对社会经济资源的控制。限制各级政府预算外的流动性创造功能，硬化各级财政预算约束。二是赋能于企业。放开经营性用途的土地限制，鼓励民营企业参与土地的商业开发和利用，而公益性用途的土地可由实力强劲的国有企业负责开发，实现双赢。深化农村宅基地、农用地、集体建设用地“三块地”改革实践，探索研究宅基地所有权、资格权、使用权的权利性质和边界。

（四）建立财权事权相互匹配的财税体制，实现经济的可持续发展

顺应分税制改革要求，建立财权、事权相匹配的财税体制。一是加快推进房产税改革，把与房地产相关的税种，如土地税、物业税等归地方政府所有。二是合并相近的税种，避免重复征税，降低地方政府上交中央的税收比例。三是事权的重新划分。事权是财税体制改革的逻辑起点，明确地方政府的支出责任，下放更多的自主权，才能提高地方的治理能力和治理效率，減少寻租。

（五）进一步完善绩效考核指标体系

进一步完善绩效考核指标体系，统筹协调短期长期之间的关系。一是从源头上转变“唯GDP增速”的考核模式，打破政府对经济过度参与的困境，让政府重新回归提供公共服务、保障社会稳定角色。将政府在产业、人口、生态、土地、环境等方面进行指标量化，增加“以人为本”的人民生活幸福指数考核指标，如城市常驻的农业户口享受城市服务的比例、农民工子女入学比例、农业人口就业薪资保险情况等。二是增加投资消耗比、建设用地保有量、基本农田存量、森林覆盖率、绿化种植面积等生态文明指标考核。三是规定地方政府出让土地用于工业区建设或者房地产开发时，应对企业的相关配套设施建设作出相关规定，由企业出资建设道路、桥梁、绿化林地等基础设施，缓解地方政府财政压力。

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[7] 中国家庭金融调查与研究中心.https：//chfs.swufe.edu.cn/

[8] 国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告.http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-12/23/content_2067609.htm

Abstract： Since the reform and opening up， Chinas urbanization rate has increased year by year. The urban development logic driven by “land capitalization” is a powerful engine to boost Chinas economic growth. It seems “Land finance” provides capital for urbanization， but because of its inherent logical flaws， the relationship between “purpose” and “means” is distorted， accumulating huge social risks in Chinese cities. This article focuses on urban social risks driven by “land capitalization”， proposes suggestions on land property rights system and fiscal and taxation system reform， government officials assessment system optimization， and planning rigidness， and finally carry forward promotion of social changes in cities with Chinese characteristics leading to cause a major impact on the future city life.

Key words：Land Capitalization; Urbanization; Social Risk; System

（收稿日期：2019-05-15  责任编辑：罗建邦）