影响农村教学点发展的政策执行偏离及其消解

摘   要 国家为促进农村教学点的发展，出台了公用经费使用、师资队伍建设、乡村教师支持等多项教育政策，但政策在地方教育行政部门具体执行中出现了不顾农村实际情况的生硬执行、变相执行以及不顾教育规律、提高政绩的功利执行等情形，严重影响了农村教学点教育质量的提升。因而，地方教育行政部门作为农村教育政策的具体执行者，應该在充分调研与论证以及不违背教育政策的前提下，依据本地区教育现状与生态的基础上对教育政策做出适当、灵活的调整，以促进农村教学点的可持续发展。

关键词 农村教学点  地方教育行政部门  政策执行   偏离  教学质量

农村教学点的发展是国家尊师重教的体现，也是广大农民寄希望于子女成长的摇篮。如今，许多农村教学点日益凋敝，校园里满是荒芜，农村教学点成了一个只开设语文和数学课程的地方，老师很少有听评课等教研活动，让村民失望、难以信任。农村教学点存在的问题虽然是现代化进程中资本、人口流动、风险等多重因素作用的结果，但地方教育行政部门对政策执行偏离导致的制度性贫穷仍是制约农村教学点发展的重要原因。

一、地方教育行政部门对政策执行偏离的表现

1.教师专业成长偏离“造血”重“输血”

农村教学点教育质量提升的关键在于教师，教师专业素质与能力提高的途径是多样化的，诸如自我学习、同伴互助、专家引领、课题研究、参加培训、行动研究与教学反思等，但归根结底有两条：即外部“输血”与内部“造血”。从外部“输血”来看，有规模宏大的“国培计划”、省内培训、省外考察学习、网络培训、专家实地指导教研、校本教研、行动研究、课题研究等;从内部“造血”来看，有自我教育、经典阅读、教学反思等。为提高农村教师质量，从外部来说，早在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中提出“通过研修培训、学术交流、项目资助”等方式培养教育教学骨干，并“将教师培训经费列入政府预算，对教师实行每五年一周期的全员培训”。2018年《教师教育振兴行动计划（2018-2022年）》（教师〔2018〕2号）针对目前培训存在的问题，提出“培训内容要针对教育教学实际需要，赋予乡村教师更多选择权，提升乡村教师培训实效”。从自我成长来说，2012年《国务院关于加强教师队伍建设的意见》（国发〔2012〕41号）提出“建设教师网络研修社区和终身学习支持服务体系，促进教师自主学习，推动教学方式变革”。这一政策明确了教师专业成长不能仅通过外部培训来提升，还需教师的自主学习，正如日本教育家佐藤学所言，“一切教育改革都是凭借愿景加以推进的”[1]。2015年《国务院办公厅关于印发乡村教师支持计划（2015-2020年）的通知》（国办发〔2015〕43号）提出：“建立教师使用相关设备的激励机制并提供必要的保障经费”，“鼓励乡村教师在职学习深造”，进一步强调了教师自主专业成长的重要性。

尽管中小学教师培训的经费、培训人数、培训方式等方面与以往相比都有了很大幅度的提高，但对广大农村一线教师而言，仍然显得杯水车薪，即便是已经接受过多次培训的教师，也并未从根本上解决其素质不高的问题，“受训者常在培训时‘心潮澎湃，但培训过后却‘涛声依旧”[2]。对于农村教学点的正式在编教师而言，由于繁重的教学任务所迫，不得不放弃少之又少的培训机会;而对于教学点的代课教师而言，更是“没有资格参加培训”。因而，对于广大的农村教师而言，较之参加短期的外部“输血”培训来说，更为紧迫、更为重要的是内部“造血”能力的提升，也即教师通过深入的学习，实践探索、教学反思能力的提升。但令人沮丧的是，多数地方教育行政部门在如何提高师资水平问题上，往往采取了费用较高、形式简洁、方便实施的各种培训、外出考察以及听评课活动，很难看到地方教育行政部门出台有关鼓励教师通过阅读提升“造血”能力的政策。

2.师资配置偏离“实际需求”，偏重“生师比”

生师比是师资配置的主要参考指标，依据《关于制定中小学教职工编制标准的意见》（国办发〔2001〕74号）的规定，农村小学的生师比为23∶1。但农村教学点的特殊性在于班级人数少而年级多，如果按此标准配置师资，则许多农村教学点即使采用复式教学也仍然难以满足正常教学的需求，因为“在学生数量减少并且教师数量不变的情况下，各班级人数从45人减少到30人，这个学校的生师比会增加0.5倍;各班级人数从45人减少到15人，这个学校的生师比会增加2倍”[3]。事实上，班级人数为个位数的农村教学点不在少数，如果严格以生师比为农村教学点师资配置的逻辑，则违背了该文件提出的“保证基础教育发展的基本需求”与“因地制宜，区别对待”两项原则。为此，《纲要》提出要“均衡配置师资”，而《乡村教师支持计划》则明确要求：“乡村中小学教职工编制按照城市标准统一核定，其中村小学、教学点编制按照生师比和班师比相结合的方式核定。县级教育部门在核定的编制总额内，进一步向人口稀少的教学点、村小学倾斜，严禁有编不补、长期使用临聘人员”。

在国家有序推进义务教育均衡验收的背景下，农村教学点的师资无论是从生师比还是班师比来看，都基本高于国家标准。但问题的关键在于地方教育行政部门在统筹城乡师资时存在重“生师比”轻“学校实际”、城乡标准不一致等问题。具体来说，一是忽略了农村教学点班级人数少而年级多的实际情况，在师资配置上未将生师比与班师比结合核定教师数，师资数量无法满足教学点正常的教学需求;二是违反了“城乡标准统一”的规定，如通过选拔考试将农村教学点的骨干教师调入城镇学校，降低了农村教学点师资的质量;三是为减少教育经费投入，解决教师“结构性短缺”问题，招聘了一定数量的代课教师，给教学点的管理带来了不小的挑战。

3.教育公用经费投入偏离“公平”，偏重“效益”

教育公用经费是维持农村教学点正常运转的业务费。为提高公用经费使用的效率，财政部、教育部于2006年颁布了《农村中小学公用经费支出管理暂行办法》（财教〔2006〕5号），第四条规定“农村中小学公用经费应主要依据在校学生人数，同时又要兼顾不同规模学校运转的实际情况，适当向办学条件薄弱的学校倾斜，保证较小规模学校和教学点的基本需求”。但由于区域、城乡经济差距大，因而在教育公用经费投入方面，东西部与县域城乡之间也存在较大差异。为此，国务院颁布《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（国发〔2015〕67号），确定了生均公用经费基准：“中西部地区普通小学每生每年600元、东部地区普通小学每生每年650元”。此后颁布的《国务院办公厅关于加快中西部教育发展的指导意见》（国办发〔2016〕37号），更是明确提出“经费投入向教学点倾斜，不足100人的教学点按100人拨付公用经费”。

可以说，国家从政策层面加大了对农村教育的投资力度，但在地方教育行政部门具体执行中仍然存在一些问题。具体表现在：一是出于对经济效益的考量，地方教育行政部门对于学生不足100人的教学点按实际在校生人数发放公用经费;二是为完成“教育均衡验收”大量撤并本不该撤并的教学点，在提高生师比的同时降低了教育公用经费的投入;三是将农村教学点的公用经费交由中心小学统一调配的管理方式，增加了教学点教师报账的难度与时间成本，这一管理方式不仅使部分本来应该拨付给教学点的资源，被统筹进了中心小学，也使教学点教师开展各类教学活动的积极性受到了挫伤。

4.学校撤并偏离“公开公正程序”重，偏重“自然消亡”

农村人口向城市流动与适龄人口下降使农村教学点呈现出不断萎缩的局面，为使广大农村学生能够更多、更好地接受优质教育资源，国家于2001年出台《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（国发〔2001〕21号）提出“因地制宜调整农村义务教育学校布局”的政策。至此，在全国范围内拉开了“撤点并校”的序幕，直至2012年，《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》（国办发〔2012〕48号）叫停“撤点并校”，10年间，“我国农村教学点小学减少了26万余所”[4]，现存农村教学点的发展也是困难重重。

不难看出，在“撤点并校”过程中，效益优先无疑成为地方教育行政部门撤并学校的主导理念，“公开、公正程序”则无暇顾及。具体来说：一是地方教育行政部门将城镇化进程中资本逐利的市场规律运用于学校，功利化的追求既违背了办学的教育规律，又缺失了政府提供公共服务的义务，致使农村学生辍学现象高发，起点公平难以保证。二是撤并程序失范，表现在撤并前没有充分的论证，未合理规划调整布局，单一向城市集聚的方式致使“城挤、乡弱、村空”现象并发;在撤并中较少征求村民意愿、师生意见，缺乏民主监督过程;在撤并后既没有很好地解决学生上学远与交通安全的问题，也没有给予村民相应的经济补贴措施，使学生的家庭负担加重，随之而来的是城市中大量陪读家长的出现。三是在叫停“撤点并校”政策出台后，零星存在的农村教学点成了地方教育行政部门推行教育均衡发展的“包袱”，变相减少教育公用经费、抽调骨干教师、削弱教学点教育质量，使农村教学点“自然消亡”成为学校撤并的合理缘由。

二、地方教育行政部门对政策执行偏离的消解

影响地方教育行政部门对政策执行偏离的因素有多个方面：一是地方教育行政部门对国家的教育政策理解不到位，忽视了农村教学点在乡村振兴中的文化引领作用，将教育政策中宏观层面的“因地制宜”“合理规划”“适当倾斜”等在具体执行中变成了简单的“一刀切”，而不是灵活调整，精准落地。二是政策落实不到位，在政策的具体执行中既存在不能严格执行政策规定的标准问题，也存在变相执行与功利执行的问题。三是既缺乏对影响农村教学点发展的生态环境、村落地理空间、人口变动的实地调研，也缺乏对广大村民基于公平的换位思考。

1.提升农村教师“造血”能力

一是在教师培训中应凸显“乡村教育价值”的内容，提高农村教师的专业认同。在以城镇化、工业化、信息化为核心的现代化进程中，城市化的教育价值间接地影响着农村教师与农民的教育价值追求，使农村教育失却了它应有的乡土气息。课程内容城市化、农村教师的教育价值城市化、农民对子女的教育期望城市化，使自然向上的流动变为人为预想与各相关利益者之间的博弈，城市的价值取向成为主体，农村只能被动紧随其后。正如教育家陶行知所言：“中国乡村教育走错了路！它教人离开乡下向城里跑;他教人羡慕奢华，看不起务农;他教人分利不生利;他教农夫子弟变成书呆子”[5]。正是在城市价值取向的主导下，农村与城市的差距被逐漸拉大，农村教师专业认同被异化，所施教育也遗弃和背离了乡村世界中原有教育价值的资源，不得不接受现有的教育模式，使乡村教育的发展与城市学校一样，只体现在硬件设备、师资力量及学校的标准化建设方面，使乡村潜藏的地域文化、民俗文化和乡村生存智慧的价值被遮蔽。

二是制定鼓励教师持续阅读的政策，克服其场域惰性。好读书虽然首先源于教师的伦理自觉，但政策的制定会使教师的持续阅读有了制度保障，相应的激励措施也会提高教师阅读的积极性。张之洞曾说：“读书宜有门径。泛滥无归，终身无得;得门而入，事半功倍。”因而，政策的制定首先要引领教师阅读的范围：第一类书籍应为哲学类、思想类、教育类书籍，明确教育的价值理性;第二类应为教育类报刊与杂志，让农村教师了解全国同行的所思、所想及所做;第三类应为儿童读物，以获得儿童思维，便于走进教育对象的精神世界;第四类应为人文类书籍，开阔教师的人文视野。其次是制定相应的激励措施，并在职称评审、年终考核或晋级中得以体现。最后，可通过定期开展读书会、举办沙龙或以“教师工作坊”的形式开展教科研、听评课活动，相互学习，相互借鉴，并形成多学科交叉、“无边界”教学的常态，提升教师成长的获得感。

2.合理配置农村教学点师资

师资是保证农村教学点教育质量的关键。地方教育行政部门须合理配置农村教学点的师资，首先要统一城乡师资配置标准，统筹规划选拔农村教师的补充机制。其次，保证农村教学点的师资数量。地方教育行政部门不仅应严格执行“生师比与班师比相结合核定教师数”与“适当向农村和教学点倾斜”的政策，还要依据各教学点的实际情况，“明确当前城乡义务教育师资配置均衡发展的阶段，超越城乡师资配置均衡化的陷阱”[3]。因地制宜、切实、足额保证农村教学点的师资数量;在后备师资严重缺乏的情况下，要制定聘请代课教师的制度，规范招聘程序，拨付代课教师专项经费，提高代课教师工资，避免代课教师过低的收入或其他教育经费的挪用。第三，提高农村教学点的师资质量。鼓励优秀大学毕业生到农村教学点任教，优先满足农村教学点的需求;停止从农村学校选拔优秀骨干教师进城的考试制度，避免农村教学点变成“新兵”训练营;给予代课教师在参加培训、外出考察交流方面与在编教师同等的机会与待遇;完善代课教师自我提升制度，鼓励其通过提高学历与选拔考试尽早进入正式教师队伍。

3.优化与细化教育公用经费使用制度

市场经济时代，追本逐利的特性决定了学校办学成本的货币化，而农村教学点的正常运转又必须依赖于教育公用经费的保证。因而，在教育公用经费的配给问题上，地方教育行政部门首先应转变管理理念，“从注重经济效益过渡到注重教育和社会效益兼顾经济效益，从供给视角下的投入公平过渡到需求导向下的获得公平”[6]。其次，要严格执行教育公用经费使用政策，足额拨付国家规定的“中西部每生每年600元”“不足100人按100人的标准拨付”，并“主要依据在校学生人数，同时又要兼顾不同规模学校运转的实际情况，适当向办学条件薄弱的学校倾斜”的政策，要求“中心学校不得以统筹的名义，截留、挤占、挪用、克扣村小学和教学点公用经费”。再次，规范公用经费使用范围，建立“基本+拓展+机动的经费支出结构，形成体系分立、动态、多维弹性的拨付机制”[6]，消解行政与管理在公用经费使用方面对农村教学点的双重压制。最后，规范公用经费报销程序与流程，降低教学点教师报销经费的时间成本，并逐步消除“先垫钱消费再报销”的规定，提高教育公用经费的使用效益。

4.合理布局，规范学校撤并程序

“农村撤校并点的根本宗旨是公平与效益，回归教育本质与规律是客观依据，公正程序是其应有之义，制度体系是其重要保障。”[9]因而，教学点的“存留”首先应基于对农村流动人口、适龄儿童数量、交通状况、村落的地理空间、当地的经济发展水平等综合考量基础上科学合理地布局规划。从布局调整的理念上来说，要逐渐从“以县城为主”向“以乡镇为主”过渡;从布局调整的结果来看，要努力消除一方面大量撤并农村教学点，迫使学生选择进城读书，而另一方面又耗费巨资新建学校，并对进城读书的学生提出诸如“片区内房产证”“就近入学”等层层限制。三是依据村落人口数量、地理空间、交通便利情况及学生上学的距离远近等建立农村教学点撤并标准，一方面要对缺乏生源、布局不合理的教学点果断撤并;另一方面在撤并学校时要做到撤并前充分论证、合理规划;撤并中要规范程序，做到公开、公正，决策透明;撤并后对学生的交通、学校寄宿等费用给家庭经济带来的过重负担进行适当补贴，体现政府提供公共服务的主体责任。

从历史的角度来看，教育水平的高低往往与该地区的地理位置、环境优越与否及经济发展水平息息相关。从民国始，偏远的农村教育相对一直处于低水平维持状态;自20世纪90年代提出实行义务教育制度至今，从根本上解决的只是适龄儿童“有学上”的问题，“上好学”还存在较大的城乡差异、地域差异;今后很长一段时间，农村教育依然可能是整个中国教育改革发展的难点。从城市化的价值取向与以信息化、网络化主导的经济发展趋势来看，城市资本依然对农村劳动力具有强大的吸引力，农村人口的大量流失也将使农村教学点面临严峻的生源困境。从全球化的发展趋势看，农耕文明的迅速瓦解、消失、涣散乃至泯灭必然激发农民要求子女接受优质教育的期望，加大对教育的投资力度，而这种较高的教育期望又是目前农村学校的教学质量无法完全企及与满足的。因而，地方教育行政部门作为农村教育政策的具体执行者，应该对本地区农村教学点发展的现状、存在的问题进行充分的调研，理解并完善教育政策在本地区的适切程度，而不是完全恭顺于或变相执行政策，切实致力于农村学校的可持续发展，使农村儿童既能享有接受高等教育的机会，又能使他们享受到广阔的、丰富多样的、有情趣的生活世界，并使之有能力选择自己想要的生活。

参考文献

[1] 佐藤学.教师的挑战[M].上海：华东师范大学出版社，2012.

[2] 解光穆，谢波.乡村教师队伍支持政策精准落地讨论三题[J].教育发展研究，2017（10）.

国务院办公厅.乡村教师支持计划（2015-2020年）（国发办[2015]43号）[Z].2015-06-01.

[3] 秦玉友.城乡义务教育师资配置均衡化：巩固成就与跨越陷阱[J].教育与经济，2016（06）.

[4] 兰珍莉，李森.论撤销并点的深层矛盾及其平衡[J].教学与管理，2017（03）.

[5] 陶行知.陶行知名篇精选[M].北京：教育科学出版社，2006.

[6] 刘善槐，韦晓婷，朱秀红.农村学校公用经费测算标准研究[J].中国教育学刊，2017（08）.

[7] 吴支奎，胡小雯.场域视野下乡村教师生涯发展的困境与出路[J].中国教育学刊，2017（05）.

[作者：朱许强（1979-），男，甘肃陇西人，宁夏师范学院教师教育研究中心副教授，碩士。]

【责任编辑  王   颖】