农业科研项目财政预算绩效管理研究

黄晶金

2014 年8 月修订的《中华人民共和国预算法》第一次提出了“财政预算绩效管理”。党的十九大报告明确:“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。”2018 年7 月，为解决当前预算绩效管理存在的突出问题，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》。这是党中央、国务院对全面实施预算绩效管理作出的顶层设计和重大战略部署，是政府治理方式和预算管理的深刻变革。与此同时，随着创新驱动发展战略的深入实施，各级财政对科研经费的投入逐年递增，财政也亟需对科技投入的效益进行及时准确的反馈分析和科学有效的调整。因此，对科研项目进行合理、精准的财政预算绩效管控，已成为当前财政部门的一项重点工作。

一、科研项目财政预算绩效管理的意义和政策背景

预算绩效将绩效管理的思想融入到预算管理中。绩效管理是指通过设计组织活动目标，对达到目标的效果进行考评，进而促进相关责任人对结果负责来实现组织行为的高效。绩效管理将管理的重点从以规则为核心转向以绩效为核心，管理过程中突出对组织目标和实现目标效果的关注。财政预算绩效管理作为财税体制改革的重点内容，以提升财政资金使用效益为目的，将绩效理念和方法深度融入到预算编制、执行全过程，注重成本效益分析，关注支出结果和政策目标实现程度，是新的预算执行理念，更是现代科学理论在政府管理上的具体运用；可促进财政资源的合理配置，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。科研项目绩效管理贯穿于科研项目执行的全过程，是现代科学管理的重要环节，同时也是检验科学水平、效果的有效方法。科研项目绩效评价不仅是监督评价的机制，更有导向和激励的作用。

“十三五”以来，科研项目绩效管理提高到了前所未有的高度。2016 年7 月，中办、国办印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50 号）；其后，国家短时期密集出台了一系列科研经费管理改革政策，旨在通过简政放权、放管结合、优化服务，进一步解放和发展科技生产力。改革赋予了科研单位和科研人员更大的自主权，然而，如何检验财政科研经费投入的效果，衡量科研经费使用的经济性、效益性，促进科研可持续发展的良性循环，对科研项目进行绩效评价则成为一种必然要求。基于此，围绕科研绩效管理，国家相继出台了《中央级科研事业单位绩效评价暂行办法》（国科发创〔2017〕330 号）、《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25 号）（以下简称国发〔2018〕25 号）和《科技部办公厅关于印发〈国家重点研发计划项目综合绩效评价工作规范（试行）〉的通知》（国科办资〔2018〕107 号）等文件。有的放矢打出政策“组合拳”，以信任为前提，突出问题导向，将预算绩效理念有机融入科研项目管理，激励科研人员大力提升原始创新能力和关键领域核心技术攻关能力。

二、当前农业科研项目财政预算绩效管理存在的主要问题

（一）政策衔接执行的难点堵点亟待破解融合

近年来，财政部门在预算绩效管理领域积极探索，初步构建了预算绩效管理体系基本框架；对科研绩效管理，提出了推动项目管理从重数量、重过程向重质量、重结果转变，实行科研项目绩效分类评价，严格依据任务书开展综合绩效评价，加强绩效评价结果的应用等具体措施（国发〔2018〕25 号）。但总体而言，将预算绩效管理运用到科研项目管理中的理论和实践尚处于初级阶段，特别是在政策的贯彻执行中，因配套制度跟不上、工作层面的具体方法尚未确立、专业绩效评价机构建设比较滞后，从而导致科研项目绩效管理推进缓慢，离有效检验和提高财政预算支出效率效果、进一步解放和发展科技生产力，提升预算管理水平的要求还存在一定的差距。

（二）项目承担单位管理意识和体制机制建设亟需加强健全

科研项目以单个或单类进行绩效评价，可能会因为特殊性、局限性和不可预见性等原因出现偏差，但放大到管理全局而言，科研绩效整体管理水平的高低还是能够得出大致判断和有效评价的。科研新政将科研经费的管理权限很大程度下放到了项目承担单位，项目承担单位是推动释放科研创新活力的土壤，也是科研项目预算管理和使用的责任主体。预算绩效管理能否成功，在于是否建立以发展目标为导向、以项目成本为度量、以业绩评估为核心的绩效预算体制，是否形成“绩效目标——项目实施——绩效评价——反馈应用”为一体的绩效管理机制。但是，目前部分科研项目承担单位的科研绩效管理意识不强，受惯性思维限制，“重分配、轻管理、重支出、轻绩效”的思想还一定程度的存在，缺乏符合预算绩效管理的顶层设计和科学统筹，未能将绩效管理的理念、方法和手段引入到预算管理的实践中，科研项目缺乏科学化、精细化管理，个别科研人员绩效评价主动意识不强，没有形成上下联动的绩效理念和多部门协调配合的运行机制。

（三）项目绩效管理体系的构建亟待改进提升

绩效评价是绩效管理的核心。目前，我国在科研项目绩效评价上仍非常缺乏实践操作，没有形成适合国情的规范化绩效评价体制和系统性规模化考量标准。加之科研工作本身具有的特殊性（先进性、复杂性和产生效益的滞后性等），若绩效评价体系中的指标设计和评价方法缺乏科学性、完整性和严谨性，则科研项目预算绩效管理将难以发挥实效。

一是指标设计亟待加强。预算绩效评价指标是开展绩效评价的直接依据，科研项目绩效评价指标的设计会对评价结果产生直接的、重大的影响。现实中，农业科研项目绩效评价存在指标设计过于繁杂、各指标间相互关系逻辑不清晰、指标设计与科研经费投入不匹配等诸多问题，评价时容易信息混乱，被评价对象作出合理解释的潜力受限，导致绩效评价的结果不客观、不切实际。

二是评价方法亟待改进。在对科研项目的分类评价中，基础研究是为获得关于现象和可观察事实的基本原理及新知识而进行的试验性和理论性工作，它不以任何专门或特定的应用或使用为目的，研究结果一般只影响科学技术的有限范围，并具有专门的性质，针对具体的领域、问题或情况；应用研究是指为获得新知识而进行的创造性研究，它主要针对某一特定的实际目的或目标。农业科研一般属于纯公益研究，主要分为以上两类，然而受季节、环境和周期等因素的影响，又有自己的特殊规律，尤其在研究周期上，大田农作物育种周期长达8-10 年，桑、果、畜、禽等的育种周期为20 年左右，在短时间内很难体现出成果和效益，且效益的体现往往是由多个因素、多个项目共同作用的结果，从单个项目来说则很难界定，因此，项目评价工作非常困难，目前仍以主观判断为主；农业科研项目中的技术和产品开发类项目及示范应用类项目，其评价指标虽相对容易获取，但市场效益、经济效益和社会效益的产生也需一定时间的验证期，若涉及科技成果转化则是一项更为复杂的工程。因此，需在大量的案例中积累经验，探索出科学的评价方法。

三是反馈和应用亟待完善。注重绩效评价结果与未来预算安排的相关性是预算绩效管理的重点内容。《预算法》规定：“各级预算应当参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。”因此，农业科研项目承担单位的科研经费的预算安排必需与绩效评价的结果挂钩，使绩效评价与预算编制建立必然联系和硬性约束。

三、完善农业科研项目财政预算绩效管理的建议措施

（一）制定具体措施和配套细则，重在落实，抓出长效

各地区、相关部门应系统梳理政策落地中存在的难点和堵点，及时采取切实有效的措施解决与国家政策制度规定不符合、不协调、不衔接的问题，结合实际制定具体实施措施和配套细则。科研项目绩效评价主管部门应建立健全绩效管理组织体系，督促指导项目承担单位做好绩效评价管理、目标设置、执行监控、绩效自评价以及评价结果运用等方面工作。主管部门应会同其他相关部门形成协同推进、相互支撑的政策环境，着力优化服务流程、创新服务方式、提升服务效果，抓出常态长效，切实形成激励科研机构和科研人员创新创造的政策合力。

（二）加强项目承担单位组织领导，强化绩效意识

项目承担单位要积极加强组织领导，认真抓好单位绩效管理的体制机制建设，形成以绩效为目标、以结果为导向的绩效理念，增强自我约束意识和支出责任意识。积极开展单位科研绩效管理，对科研经费实行绩效与预算的紧密衔接，在预算编制、预算执行、预算追加等各个环节全面引入绩效理念，对跨年度的重大项目还应按周期进行绩效评价，建立项目申报与绩效预期控制的审核评价机制，建立相应的专家评审小组，对申报项目的必要性、可行性、经费预算的合理性及绩效目标设置的科学性进行综合评价，强化绩效评价结果应用的约束力，加强精细化管控，将预算绩效管理融入单位内部控制体系。此外，承担单位还应在科技成果转化、科研信息公开、科技支撑岗位人员配备、内部预算执行、追踪问效机制等方面为科研项目绩效管理的实施创造良好条件。

（三）改进提升绩效评价方法，加强指标体系建设，注重结果的反馈与应用

绩效评价是绩效管理的核心。目前，对科研项目的绩效评价方式已采取分类实施。基础研究与应用研究类以国际国内同行评议为主，技术和产品开发类、应用示范类项目以采用市场评价方式及应用推广相关方评价方式为主，农业科研项目在具体的路径和工具的鉴别、选取和开发上，应不断加强经验的累积总结，使评价方式运用得更科学、精准。技术路径应关注管理者路径与市场路径间以及人工和自动化（系统）的选择，技术工具应关注全面质量管理（TOQ）、平衡计分卡（BSC）、作业成本法（ABC）、关键绩效指标（KPI）、标杆管理的选择。构建基于信息共享服务平台的绩效评价指标体系，实现评价指标、流程与方法的阳光化管理，降低监督成本。

在强化评价结果运用方面，国发〔2018〕25 号文件明确，科研绩效评价在项目综合绩效评价中为“优秀”的，该单位将在后续的项目支持、表彰奖励等工作中获得重点倾斜；财办发〔2019〕7 号文《财政部办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实的通知》中强调“科研项目结余经费的认定、留用与收回等按照综合绩效评价相关要求执行。”因此，应将绩效评价结果作为科研项目下一阶段的经费安排、项目负责人今后的项目申报、项目承担单位科研经费预算安排等的重要依据，建立直接的因果关系和硬性约束，以真正有效地实现绩效评价结果的反馈与应用。

四、农业科研事业单位财政专项预算绩效评价指标体系构建

绩效评价指标体系是绩效评价和绩效管理的关键。目前，绩效评价指标体系构建由主管部门主导，但为突出普遍性和专业性相结合的原则，绩效评价指标体系的建设、具体指标的设计，需要项目承担单位和第三方评价机构共同参与，并对绩效评价的整体框架达成基本共识。因此，项目单位应根据职责定位，聚焦能力提升，设计基于量化、目标导向的绩效目标评价指标体系，使之用于符合科技资源配置和资金使用效益、增加知识创造与技术供给的绩效评价。现以某农业科研事业单位的一个财政科研项目为例，解析科研项目绩效评价指标的设计与运用，具体如表1 所示。

表1 为某农业科研事业单位财政拨款的科技创新项目的绩效评价指标设计。该项目的绩效目标主要是紧紧围绕本省现代农业产业发展的科技需求，以加快构建现代农业科技支撑体系为重点，推进完善产业链条，针对现代农业产前、产中、产后等科技难点、环节关键的瓶颈问题，力争取得系列新成果，为推进现代农业供给侧改革提供强有力科技支撑。绩效评价的目的是为了检验专项资金的使用效果，提出进一步加强专项资金规范使用和管理的建议措施，推进专项资金年度计划管理工作，提高财政资金使用效率，促进农业科技创新的协调可持续发展。

表1 某农业科研事业单位科技创新项目绩效评价指标

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绩效评价小组针对关键评价问题，收集和采集信息资料，分门别类，按各指标间的内在因果、隶属关系进行分解，对指标进行筛选和优化，确定选取最终的评价指标。一级和二级指标为共性指标，依据专项资金的设立、申请、决策、管理过程的特点制定，其中一级包括财政投入、项目管理和科技产出，二级指标包括预算配置、经费落实、业务（财务）管理、项目产出及项目效益；三级为个性指标，根据该专项资金的实际情况和具体实施的过程及结果效应制定。

该绩效评价指标的设计体现了项目主管部门同时也是委托方对该专项基础应用研究的定位，并有效结合了项目承担单位自身业务内容和科技创新的特点；指标体系基于目标导向和精要的原则，各指标间没有重复、交叉和矛盾的现象，较好地反映了财政预算资金使用的效率和效益，并满足了绩效评价指标设计的关联性（与绩效目标紧密关联）、可操作性（可量化、可实施、可评价）、成本效益性（投入产出比）、可比性（有利于评价结果的比较）、重要性（能反映专项绩效的关键内容）等原则。在实施过程中，得到了科研人员、财务人员和业务管理部门的认同与肯定，同时针对提出的意见建议及时予以调整改进，使之更契合实际、更利于操作、更突出成效。

五、结 语

党的十八大后，随着我国财政预算绩效管理的全面实施，财政对科研经费的管理和使用实行绩效评价也提出了政策性要求。本文从政策的贯彻执行、科研项目承担单位的主体责任、预算绩效评价体系的建设等方面分析了当前科研项目绩效管理存在的主要问题，提出了改进完善科研项目财政预算绩效管理的建议措施，构建了某农业科研事业单位科技创新项目绩效评价指标体系。研究表明，引入绩效管理理念和方法，是预算管理从规范性向效益性发展的必然要求；项目承担单位必须切实担起科研项目预算绩效管理的主体责任；同时，在绩效评价实施过程中，要科学设计评价指标，优化评价方法，理顺评价流程，并注重评价结果的反馈应用。