澳大利亚网络内容监管及对我国的启示

黄先蓉 程梦瑶

[摘 要] 自1989年接入互联网以来，澳大利亚网络内容监管一直走在世界前列。从网络内容监管机构和行业协会、网络内容监管客体角度切入，对澳大利亚网络内容监管概况予以分析，在此基础上对澳大利亚网络内容监管特点予以总结。结合我国网络内容监管现状，建议从推动多元监管主体协调、优化网络内容立法、凸显技术作用、加强网络安全和网络素质教育等方面提升我国网络内容监管水平。

[关键词] 澳大利亚 网络内容 监管 启示

[中图分类号] G239[文献标识码] A[文章编号] 1009-5853 （2019） 03-0104-06

[Abstract] Since Australia had access to Internet in 1989， it has been taking the lead in Internet content regulation in the world. This paper made an in-depth study of the Internet content regulation in Australia from the perspectives of the governments， industry associations and the regulation objects. On this basis， the characteristics of Australias Internet content regulation was summarized. Combined with the status quo of Chinas Internet content regulation， it was suggested to improve the Chinas Internet content regulation capabilities from the aspects of promoting the coordination of multiple regulatory， optimizing Internet content legislation， highlighting the role of technology， and strengthening the education of cyber security and Internet quality.

[Key words] Australia Internet content Regulation Enlightenment

据美国皮尤研究中心（Pew Research Center）统计，2016年澳大利亚互联网普及率达93%，仅次于韩国的96%，居世界第二[1]。2018年10月，澳大利亚统计局（Australian Bureau of Statistics）公布《互联网活动调查》（Internet Activity Survey），截至2018年6月，澳大利亚互联网用户达1470万[2]。互联网技术向纵深发展引起人类生产生活方式的深刻变革。互联网和社交媒体的普及为信息和知识的传播提供了渠道，加速了内容的流通，同时，也为虚假信息、有害信息的快速扩散提供了温床。自1989年接入互联网以来[3]，澳大利亚通过优化监管机构、完善立法、开展网络安全教育等一系列手段加强互联网内容的监管和审查，网络监管能力不断提升。了解并探索澳大利亚网络内容监管现状，分析其监管特点，对于梳理我国网络内容监管思路，提升网络内容监管水平有着重要的借鉴意义。

1 澳大利亚网络内容监管概述

当前，澳大利亚网络内容监管初步形成了以政府部门、行业组织为代表的组织机构，并通过立法明确了监管客体，网络内容监管不断完善。

1.1 澳大利亚网络内容监管主要机构和行业组织

当前，以澳大利亚通信与媒体管理局（Australian Communications and Media Authority）为代表的政府部门和以澳大利亚通信联盟（Communications Alliance）为代表的行业协会共同为澳大利亚网络内容监管提供组织保障。

就政府部门而言，澳大利亚网络内容监管初步形成了以澳大利亚通信与媒体管理局和澳大利亚电子安全专员办公室（Office of the eSafety Commissioner）为主体，以澳大利亚信息专员办公室（Office of the Australian Information Commissioner）、澳大利亚通信与艺术部（Department of Communications and the Arts）下属分级委员会（Classification Board）、澳大利亚国防信号局（Australian Signals Directorate）下属澳大利亚网络安全中心（Australian Cyber Security Centre）等为辅助的监管机构。其中，澳大利亚通信与媒体管理局和澳大利亚电子安全专员办公室为澳大利亚网络内容主管机构。澳大利亚通信与媒体管理局负责对广播、数据广播、互联网、商务内容服务和网络内容服务予以监管[4]，围绕通信基础设施，内容、消费和公民，组织与研究，法律服务四个板块，制定稳定且有预见性的监管政策，有效处理《广播服务法》规定的违法内容和行为，在维护消费者和用户权益的同时，推动互联网、网络内容行业的自我监管和竞争，为其发展创造良好的环境。澳大利亚电子安全专员办公室以维护网络安全为宗旨，为澳大利亚公民特别是青少年提供网络欺凌投诉和违法内容投诉服务，采取有效行动删除“禁止内容”和“潜在禁止内容”，同时，为年轻人、妇女、教师、父母、老年人和社区团体提供特定的内容，开展网络安全教育[5]。在澳大利亚通信與媒体管理局和澳大利亚电子安全专员办公室主导的网络内容监管框架下，澳大利亚信息专员办公室负责保护公民隐私权和信息自由权，澳大利亚分级委员会负责对电影、电脑游戏和在澳大利亚展览、销售或租赁的出版物予以分级[6]，澳大利亚网络安全中心负责保护澳大利亚网络安全，而澳大利亚联邦、州和地区警署部门则负责开展网络执法。

就行业组织而言，澳大利亚互联网行业协会（Internet Industry Association）和澳大利亚通信联盟在澳大利亚网络内容监管中起着不可忽视的作用。澳大利亚互联网行业协会先后发布《内容服务规则》（Content Services Code）和《互联网产业实践规则：网络和移动内容》（The Internet Industry Codes of Practice-Internet and Mobile Content）以明确商业内容服务商、互联网服务提供商、内容存储商和移动运营商的职责与功能，指导其更好地履行法律义务，为其提供清晰、有效的自我监管评估制度[7]。澳大利亚通信联盟代表会员向联邦、州、地区政府和机构进行交流，以维护会员共同利益，同时，保护、维护和鼓励互联网服务提供商和内容提供商的融合，并对其不良行为予以严厉打击。2014年，澳大利亚通信联盟接管了互联网行业协会的相关工作，成为澳大利亚网络内容行业自律中的中流砥柱。

1.2 澳大利亚网络内容监管客体

澳大利亚《广播服务法》（Broadcasting Services Act）附录5“在线服务”（Online Services）、附录7“内容服务”（Content Services）和附录8“在线内容服务”（Online Content Service）在法律层面构建了澳大利亚网络内容监管框架，并对其监管客体网络内容予以明确界定。网络内容是一种可以储存在数据存储设备上，且可通过互联网传输服务访问的信息，但不包括普通电子邮件（不包括新闻推送）和以广播服务形式传送的信息[8]。澳大利亚通信与媒体管理局依法对禁止内容和潜在禁止内容（见表1）予以监管。

2 澳大利亚网络内容监管的特点

自1989年接入互联网以来，经过近30年的发展，澳大利亚网络内容监管形成了一定的特点。一是政府监管与行业自律并行;二是网络内容立法与时俱进，不断完善;三是监管手段多元，技术手段凸显;四是重视网络安全和网络素养教育。在其共同作用下，澳大利亚网络内容监管成效显著。

2.1 政府监管与行业自律并行

一方面，澳大利亚联邦政府通过优化政府部门，理顺政府间权力边界的方式，为网络内容的健康发展提供组织保障。2005年，为顺应媒介融合的发展趋势，澳大利亚联邦政府将澳大利亚广播管理局（Australian Broadcasting Authority）和澳大利亚通信管理局（Australian Communications Authority）合并，组建澳大利亚通信与媒体管理局，实现广播、通信、互联网的统一管理。以澳大利亚通信与媒体管理局、澳大利亚电子安全专员办公室、澳大利亚分级委员会等为代表的政府部门在《广播服务法》《加强网络安全法》《隐私法》等法律的指导下，各司其职，通过为公众提供违法内容投诉服务，实行网络内容实时监控，加强网络安全和素质教育，维护网络安全和个人信息保护等方式，为澳大利亚网络内容的健康发展创造了良好的生态。另一方面，重视行业协会地位，使其效能得到最大发挥。例如，《广播服务法》附录5“在线服务”第59条和第67条明确规定，“受澳大利亚电子安全专员办公室认可的机构或行业协会可为互联网服务提供商制定适用于互联网活动的行业准则”，“若互联网提供商违反行业准则，则会被予以警告”，从法律层面肯定行业协会及其所制定行业准则的地位和效力，为行业自律提供了强有力的支撑。政府监管和行业自律互为补充，相互促进，共同为澳大利亚网络内容监管效果的提升提供保障。

2.2 网络内容立法与时俱进，较为完善

1999年，澳大利亚出台《广播服务法修正法》（在线服务）[Broadcasting Services Amendment（Online Services） Act]，明确了网络内容、互联网内容存储商和互联网服务提供商的内涵[9]，初步确立澳大利亚网络内容监管框架，揭开了网络内容立法序幕。之后，随着即时传输内容、跨平台传输内容等的出现，澳大利亚政府紧跟互联网技术发展步伐，通过《通信立法修正法》（内容服务）[Communications Legislation Amendment （Content Services） Act]在《广播服务法》中新增附录7内容服务“Content Services”部分，将即时传输内容和跨平台传输内容纳入澳大利亚网络内容监管范畴，以对技术更迭作出及时回应。同时，为应对互联网技术对版权所带来的深刻变革，澳大利亚颁布《版权法修正法》（数字議程）[Copyright Amendment（Digital Agenda） Act]、《版权法修正法》（在线侵权）[Copyright Amendment （Online Infringement） Act]以解决互联网技术带来的版权困境。2015年，《加强儿童网络安全法》（Enhancing Online Safety for Children Act）出台，为保障儿童网络安全提供了法律保障。2017年，澳大利亚将其网络安全的维护从儿童上升到整个国家层面，形成《加强网络安全法》（Enhancing Online Safety Act）。至此，《广播服务法》（Broadcasting Services Act）、《版权法》（Copyright Act）、《加强网络安全法》（Enhancing Online Safety Act）、《隐私法》（Privacy Act）、《信息自由法》（Freedom of Information Act）、《刑法》（Criminal Code Act）等一道从违法内容监管、网络版权保护、网络安全维护、个人信息保护等方面为网络内容监管提供法律保障，网络内容立法不断完善。

2.3 监管手段多元，技术手段凸显

澳大利亚联邦政府在网络内容监管中多管齐下，监管手段多元。一是不断完善立法，紧跟网络内容发展步伐，对《广播服务法》《通信法》《版权法》《加强网络安全法》等作出适时调整，通过法律手段为网络内容生产、传播和消费活动的顺利进行提供依据。二是注重行政手段的使用，如澳大利亚通信与媒体管理局为网民提供违法内容举报投诉渠道，并与澳大利亚联邦、州和地区政府警署密切配合，通过网络执法对网络儿童色情信息展开实施监控[10]。值得注意的是，随着互联网技术的深入，技术手段作用凸显。2007年，澳大利亚推出“澳大利亚家庭网络保护计划”（Protecting Australian Families Online），通过国家过滤方案（National Filter Scheme）为澳大利亚家庭提供免费互联网过滤技术。家长可根据自身需求，在家用电脑上安装过滤软件客户端，或使用互联网服务提供商网页过滤服务，对网页中的不良内容予以过滤[11]。同时，推动澳大利亚联邦、州和地区公立图书馆安装过滤软件。2008年，澳大利亚联邦政府宣布在四年内拨款1.258亿澳元，通过加强执法、推动网络安全教育和推行互联网强制过滤计划等方式，以防范不良信息对公民的侵犯，维护网络安全[12]。该计划要求互联网服务提供商按照澳大利亚通信与媒体管理局（Australian Communications and Media Authority）确定的“黑名单”，限制或阻止互联网用户访问特定网站[13]。强制性过滤计划在某种程度上限制了信息自由，在澳大利亚引发热议。2012年，澳大利亚通信部长斯蒂芬·康洛伊（Stephen Conroy）宣布澳大利亚联邦政府放弃对互联网强制性过滤计划的立法[14]。当前，澳大利亚联邦政府不再强制互联网服务提供商对互联网流量进行监控与过滤，并给予家庭安装过滤器的自主选择权[15]。尽管互联网过滤制度几经变化，但澳大利亚政府对过滤技术的关注从未间断，技术手段在澳大利亚网络内容监管中的作用从未被忽视。

2.4 重视网络安全和网络素养教育

一直以来，澳大利亚十分重视网络安全和网络素养教育。早在1999年，澳大利亚联邦政府成立网络预警（NetAlert）社会咨询机构，旨在为网络安全和网络内容访问提供独立建议和教育，指导未成年人和父母规避风险，健康使用互联网。自2006年以来，澳大利亚网络安全中心（Australian Cyber Security Centre）于每年10月举办“保持智能在线”（Stay Smart Online）活动，为互联网用户和小型企业维护自身网络安全，躲避网络风险提供指导[16]。当前，澳大利亚电子安全专员办公室（Office of the eSafety Commissioner）在官网专门设立教育资源板块，通过推广计划（The Outreach Program）、网络安全保障计划（Find an Online Safety Program）和电子家长（iParent）等项目为学校、家庭和社区免费提供网络安全和网络素养教育资源。其中，服务于学校的教育资源形式多样，以音频、视频、游戏等形式呈现，寓教于乐，旨在引导青少年保护自身免受违法内容侵害，有效提升其健康上网能力和网络素养。同时，服务于家长的教育资源涵盖网络欺凌、网络淫秽内容、网络游戏、个人信息安全等多个领域，为家庭和社区引导未成年人养成健康用网习惯提供全方位指导。这种政府指导，学校、社区和家庭共同参与的网络素养教育模式取得了显著效果。

3 澳大利亚网络内容监管对我国的启示

2018年4月，习近平主席在全国网络安全和信息化工作会议上强调，“要提高网络综合治理能力，形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局”。网络内容监管作为网络治理的重要一环，其监管水平的高低直接影响着网络综合治理能力的强弱。学习澳大利亚网络内容监管经验，对我国网络内容监管效能的提升具有一定的借鉴意义。

3.1 推动多元监管主体协调，形成监督合力

当前，我国已形成以中央网络安全和信息化委员会办公室和国家互联网信息办公室为主体，以文化和旅游部、工业和信息化部、公安部、国家新闻出版署、国家广播电视总局、国家电影局、国家市场监督管理总局、国家版权局、教育部等为辅助的网络内容监管体系。同时，中国互联网协会、中国网络视听节目服务协会和中国网络空间安全协会等在推动互联网行业繁荣、促进网络视听行业健康发展、维护网络空间安全方面发挥一定作用。然而，我国网络内容监管仍存在多头管理和行业自律作用未能充分发挥等问题。一方面，参与网络内容监管的政府主体多达60多个，涉及网信部门、新闻出版行政部门、广播电视行政部门等多个部门;同时，各级部门对其下属部门采取“逐级代理制度”。这种分业式和竖井式的管理格局导致部门之间职能交叉，易分散监督力量，增加政府监管成本。另一方面，行业协会虽已脱钩，但受政府影响较深，缺乏自律独立性，在网络内容监管中话语权较弱[17]。由此，我国可借鉴澳大利亚多元主体协同治理经验，推动政府管理体制改革，凸显行业协会在网络内容监管中的作用。其一，推动政府管理体制改革，借鉴澳大利亚广播管理局和澳大利亚通信管理局的合并经验，合并职能相近或相同部门，明确政府职能边界，提升网络内容监管效能。其二，加强行业自律，将政府权力适当向行业协会转移。利用法律手段明确政府、行业协会职能边界，在法律层面明确行业协会网络监管的具体职责。这样一来，行业协会自律有法可依，法律的强制性能确保其监管职能的顺利开展。与此同时，激发公众的参与热情，推动网民和社会媒体参与网络内容监督，促进多元主体的协同发展，使之形成联动合力，更好发挥监督效能。

3.2 优化网络内容立法，完善法律体系

目前，我国初步形成了以《网络安全法》《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》和《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》等法律为主体，以《互联网信息服务管理办法》《信息网络传播权保护条例》等行政法规为辅助，以《互联网文化管理暂行规定》《网络游戏管理暂行办法》《互联网直播服务管理规定》等部门规章和规范性文件为补充的网络内容法律体系，涵盖网站、应用程序、微博、即时通信工具等多种载体，为规范我国网络内容生产、传播和消费行为提供了法律保障。尽管如此，我国网络内容政策法规科学性仍有待提升。以“违法内容”界定为例，相关规定多以“八不准”“九不准”“十不准”形式散见于不同法规文件中，具体条款并非完全一致，且用词模糊、抽象，缺乏具体执行标准。再者，我国网络内容立法并未明确界定网络服务提供者类别，也未对不同网络内容服务提供者的特定义务和责任予以规定，导致刑事责任的追究范围不确定、责任主体不明确[18]。同时，值得注意的是，与澳大利亚网络内容立法相比，我国在网络版权保护、未成年人健康上网保护、个人信息保护等方面仍缺乏及时回应。鉴于此，我国可借鉴澳大利亚《广播服务法》的“在线服务”“内容服务”和“在线内容服务”相关条款，制定我国网络内容监管基本法，在法律层面明确“网络内容”的内涵和外延，明晰“违法内容”的界定，确保其他行政法规、部门规章有关“违法内容”的界定与其保持一致。同時，根据网络服务提供者在网络内容生产、传播和消费中的不同作用予以分类，明确其权利和义务。之后，在网络内容基本法和《网络安全法》的指导下，加快修订《著作权法》，推动《未成年人网络保护条例》和《个人信息保护法》的出台，完善我国网络内容法律体系，为网络内容监管提供全方位、多角度的法律指导。

3.3 凸显技术作用，丰富监管手段

网络空间不同于现实世界，由代码构成，且网络上的所有信息都是“0”和“1”的排列组合，以二进制形式存在，具有显著技术性。由此，在网络内容监管中，技术手段必不可少。正如劳伦斯·莱斯格（Lawrence Lessig）所说，“代码就是法律，我们须明白如何运用那些造就网络空间的软件和硬件来规制该空间”[19]。当前，我国网络内容监管的技术手段主要运用在删除和屏蔽信息上。例如，教育部、财政部、工业和信息化部等联合发文要求各地中小学将“绿坝-花季护航”绿色上网过滤软件的运行维护纳入学校的日常管理中，对不良信息予以过滤。然而，技术手段仍不成体系，无法发挥较大作用。在网络内容监管中，法律手段、经济手段和行政手段无法穷尽所有角落，技术手段作为网络内容监管手段的重要一环，不可忽视。由此，在开展网络内容监管时，我国应在顶层设计上明确技术手段的重要地位，给予其足够的重视。一方面，加大对互联网内容过滤系统、互联网内容分级系统、互联网安全防御系统等互联网内容监管技术学术研究和技术研发的支持，鼓励高校和企业研制出适合我国发展需要的互联网内容监管技术;另一方面，根据我国国情选取科学、合理的互联网内容监管系统在全国范围内推广，明确互联网服务提供者和网民在技术监管中的地位和作用[20]，丰富监管手段，形成法律、行政、经济、技术多元手段的监管模式。

3.4 加强网络安全和网络素养教育

辩证唯物主义认为，物质决定意识，意识反作用于物质。互联网企业和用户参与网络内容活动时，其网络素养、价值观念、知识体系和情感倾向直接影响其生产、流通和消费行为[21]。在网络内容监管过程中，不论是法律制约，还是行政监管，或是技术过滤，都只能在表面删除网络空间中的不良信息。只有加强网络素养教育，推动用户将“合理、安全、健康用网”的思想内化于心，使之形成健康用网、主动参与网络内容监督的思维范式，才能从根本上净化网络空间生态。目前，我国开展了“全国大学生网络安全知识竞赛”和“争做中国好网民”等系列活动，以引导网民健康、合理用网。进一步加强网络安全和网络素养教育仍必不可少。我国可借鉴澳大利亚电子安全专员办公室经验，在顶层设计上肯定网络安全和网络素养教育的战略地位，并建立专门的网络素养教育平台，向家庭、学校和社会提供免费的网络素养教育资源的同时，为未成年人健康上网提供指导。此外，在全国范围内推行网络素养教育，并将其纳入德育课程，督促全国中小学和高等教育机构科学、合理制定网络素养教育计划，注重理论教育和实践操作的统一。与此同时，充分发挥行业协会和社交媒体的作用，利用其宣传优势推广网络安全和网络素养教育活动，向全社会普及网络安全和网络素养知识，形成点、线、面全方位发展的网络安全和网络素养教育体系。

注 释

[1]Poushter J，Bishop C，Chwe H Y. Social Media Use Continues to Rise in Developing Countries but Plateaus Across Developed Ones[EB/OL]. [2018-06-19]. http：//www.pewglobal.org/2018/06/19/social-media-use-continues-to-rise-in-developing-countries-but-plateaus-across-developed-ones/

[2]Internet Activity， Australia， June 2018[EB/OL]. [2018-10-02]. http：//www.abs.gov.au/ausstats/abs@.nsf/0/00FD2E732C939C06CA257E19000FB410？Opendocument

[3]Daly A，Thomas J. Australian Internet Policy[J]. Internet Policy Review，2017，6（1）. DOI： 10.14763/2017.1.457

[4]Broadcasting Services Act 1992[EB/OL]. [2019-01-21]. https：//www.legislation.gov.au/Details/C2018C00375

[5]Office of the eSafety Commissioner[EB/OL]. [2019-01-21]. https：//www.esafety.gov.au/about-the-office/role-of-the-office

[6]Classification Board[EB/OL]. [2019-01-21]. http：//www.classification.gov.au/About/Pages/Classification-Board.aspx

[7]Internet Services Provider Industry[EB/OL]. [2019-01-21].http：//www.commsalliance.com.au/Activities/ispi

[8]Broadcasting Services Act 1992[EB/OL]. [2019-01-22]. https：//www.legislation.gov.au/Details/C2018C00375

[9]Mu Ualy J. An Overview of Internet Content Regulation in Australia[J]. Media Asia，2000，27（2）：101

[10]北京市互聯网信息办公室.互联网信息安全与监管技术研究[M].北京：中国社会科学出版社，2014：84

[11]NetAlert Protecting Australian Familie Online. [EB/OL]. [2019-01-25]. https：//parlinfo.aph.gov.au/parlInfo/download/media/pressrel/46XN6/upload_binary/46xn61.pdf;fileType=application%2Fpdf#search=%22media/pressrel/46XN6%22

[12]Lumby C，Green L，Hartley J. Untangling the Net： The Scope of Content Caught By Mandatory Internet Filtering[EB/OL]. [2019-01-26]. https：//eprints.qut.edu.au/39549/1/c39549.pdf

[13]北京大学法学院互联网法律中心.努力构筑互联网健康运行的法律屏障（续）：国外互联网立法综述[J].中国工商管理研究，2012（5）：28

[14]Conroy abandons mandatory ISP filtering[EB/OL]. [2012-11-08]. https：//www.itnews.com.au/news/conroy-abandons-mandatory-isp-filtering-322333

[15]Family Friendly Filters[EB/OL]. [2018-10-17]. http：//www.commsalliance.com.au/Activities/ispi/fff

[16]Stay Smart Online[EB/OL]. [2019-01-25]. https：//www.staysmartonline.gov.au/about-us

[17]邓小兵，刘晓思.中英网络治理的行业自律比较研究[J].甘肃行政学院学报，2017（5）：114-125+128

[18]涂龙科.网络内容管理义务与网络服务提供者的刑事责任[J].法学评论，2016（3）：69

[19][美]劳伦斯·莱斯格;李旭，沈伟伟译.代码2.0：网络空间中的法律[M].北京：清华大学出版社，2009：6

[20]王静静.从美国政府的互联网管理看其对中国的借鉴[D].武汉：华中科技大学，2006：38

[21]唐建英.博弈与平衡：网络音视频服务的规制研究[M].北京：中国广播电视出版社，2011：202-203

（收稿日期：2019-03-19）