高职院校内部质量保证体系中的内部控制研究

季学芳

（安徽商贸职业技术学院 财务金融系，安徽 芜湖 241002）

一、高校内部控制的内涵

（一）高校内部控制的概念

关于内部控制，财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）中的定义为：单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。

根据上述定义，《规范》中的内部控制只适用于行政事业单位的经济活动。严格地说，《规范》只能被称为“行政事业单位经济活动内部控制规范”。目前的内部控制理念已从简单的内部牵制发展到全面风险管理阶段。从理论上讲，内部控制的原理和方式不仅可以适用于单位的经济活动，还可以适用于非经济的业务活动。[1]而在高校提升办学质量的过程中，有不少关键性的活动都属于非经济活动。财政部在《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》中指出：行政事业单位应当全面建立、有效实施内部控制，确保内部控制覆盖单位经济和业务活动的全范围。因此，高校内部质量保证体系中的内部控制有别于一般意义上的经济活动内部控制，应当覆盖到学校的全部活动。

基于上述分析，本文将高校的内部控制定义为：高校为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动和业务活动的风险进行防范和管控。高校内部控制的目标主要包括：合理保证学校经济活动和业务活动合法合规、资产安全和使用有效、信息真实完整，有效防范错弊，提高办学效率和人才培养质量。

（二）现阶段高校内部控制的客体范围

根据前述分析，高校内部控制的客体范围应包括学校的经济活动和业务活动。从目前的内部控制实践来看，我国行政事业单位基本上都只是将内部控制的客体范围界定为经济活动。从全球范围来看，即使是内部控制走在前列的美国，其政府内部控制的主线也是财务报告的内部控制，着重于政府行为的合法合规和资产的安全完整。[2]35况且，过于宽泛的客体范围可能会使内部控制失去普遍适用性。[2]35

我国行政事业单位内部控制工作开展时间不长，理论研究和内控实践的成果都比较薄弱。因此，应循序渐进，逐步将控制对象从经济活动拓展到全部活动。现阶段，高校内部控制的客体范围应界定为学校的经济活动和部分重要的业务活动，具体如表1所示。

表1 现阶段高校内部控制的客体范围

二、内部控制与高职院校内部质量保证体系

（一）对现行内部质量保证体系构架的分析

“五纵五横一平台”是高职院校内部质量保证体系的基本架构。[3]该架构中包含了内部控制体系，但其内部控制并没有覆盖到学校的校级层面和决策指挥系统。这值得商榷。《规范》中规定行政事业单位内部控制包括单位层面内部控制和业务层面内部控制。其中，单位层面内部控制是从整体层面对行政事业单位内部控制加以规范，为内控运行构建良好环境，是整个内部控制体系的基础。[2]26因此，内部控制应该覆盖到高职院校内部质量保证体系中的校级层面和决策指挥系统。

另外，在“五纵五横一平台”中，内部控制与“五纵五横”的“五个系统”和“五个层面”相比，地位并不突出，似乎只起到辅助性的作用。但事实上，内部控制作为组织目标实现的长效保障机制是单位为履行职能、实现总体目标而建立的保障系统，起着基础性的保障作用。当高职院校的“五个系统”从“五个层面”借助“信息化平台”的强大力量为提升质量而开展各项活动时，不可避免地会面临行为不当、信息失真、效率低下、错弊等各种风险。内部控制将对这些风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正，以保证学校办学目标的实现。

（二）对内部质量保证体系构架的改进

内部控制在高职院校内部质量保证体系中起着基础性的保障作用，是必须构建的基础性平台之一。基于此，本文将高职院校内部质量保证体系构架改进为“五纵五横两平台”，具体如图1所示。

图1 “五纵五横两平台”内部质量保证体系构架示意图

在“两平台”中，智能校园管理信息平台提供的是技术保障，是“硬”平台；内部控制提供的是机制保障，是“软”平台。软硬结合、相得益彰才能起到全方位的支持保障作用。

三、高职院校内部控制的建设

我国的《规范》是从 2014年开始施行的，各行政事业单位也是近两年才开始正式开展经济活动内部控制工作，更遑论涵盖经济活动和业务活动的内部控制。对于高职院校来说，首先是要建立内部控制组织保障体系，由相关部门或人员组织或牵头开展工作，然后再建立内部控制并组织实施。

（一）建立内部控制组织保障体系

《规范》指出单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。因此，内部控制领导组应当由校长担任组长。《规范》又规定单位建立与实施内部控制应当遵循全面性原则。因此，其他各分管校领导应担任副组长，前述现阶段高校内部控制的客体范围所涉及部门的负责人应担任领导组成员。

《规范》规定单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门负责组织协调内部控制工作。在目前行政事业单位经济活动内部控制建设工作中，单位一般都没有单独设立职能部门，并且基本上将财务部门确定为内部控制牵头部门。高职院校质量保证体系中的内部控制不仅涵盖学校的经济活动，还涵盖部分重要的业务活动。因此，财务部门不适宜作为该项工作的牵头部门。内部质量保证体系诊断与改进是高等职业院校的一项重要工作。各校一般都设立了质量管理办公室负责该项工作。内部控制是内部质量保证体系的重要组成部分。可以将质量管理办公室确定为内部控制建设工作组的负责部门。

《规范》指出单位开展风险评估应当成立风险评估工作组，单位领导担任组长。同时，风险评估工作涉及单位的各项经济活动与业务活动。风险评估工作组组长应由校长担任，其他各分管校领导担任副组长，前述现阶段高校内部控制的客体范围所涉及部门的负责人担任组员。风险评估是内部控制建设的重要环节之一。该项工作牵头部门应该确定为质量管理办公室。

《规范》要求单位应当建立健全内部监督制度，对内部控制建立与实施情况进行内部监督检查和自我评价。内部监督应当与内部控制的建立、实施保持相对独立。鉴于学校监察审计部门的工作独立性，可以将其确定为评价监督工作组的负责部门。

（二）内部控制的建立与实施

1.内部控制的建立

第一，开展现状评价与风险评估。遵循全面性的原则，对学校内部控制现状进行调研与分析，发现不足之处和薄弱环节，明确单位内部控制的基本要求和重点内容，围绕重点工作开展内部控制体系建设。在全面分析的基础上，遵循重要性原则，梳理单位重要的经济活动和业务活动，评估其风险，形成风险数据库或风险评估报告作为完善内部控制的依据。

第二，建立内部控制体系。在单位层面建立集体议事决策制度、关键岗位管理制度、重要机构管理制度等制度。按照内控规范要求建立主要经济活动和业务活动的管理结构，包括明确管理部门、岗位设置、不相容岗位等。在业务层面梳理单位经济活动和重要业务活动的工作流程，明确工作环节，找出风险点、采取控制措施，进行内控设计。

第三，编制内部控制手册。内部控制手册作为单位构建内部控制体系并保障运行的基本制度和实施规范，是单位建立健全内部控制体系的核心。在编制过程中要符合《规范》要求，要素完整、框架科学、内容系统、符合实际。

2.内部控制的实施

第一，执行内部控制手册。高职院校应严格按照内部控制手册的要求在各项经济活动和业务活动中实施内部控制。

第二，开展内部监督、内控评价与风险评估。内部控制评价监督工作组应当定期或不定期检查单位内部控制实施情况，搜集各部门的反馈意见，及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议。每年年初，内部控制评价监督工作组还应组织开展内控评价工作，对上年度内部控制的有效性进行评价并出具评价报告。每年上半年，内部控制建设工作组应当牵头组织本年度的经济活动与重要业务活动风险评估工作并出具书面报告。

第三，优化执行内部控制手册。高职院校应根据国家相关规定、内外部环境变化、组织结构变更，结合内部监督情况、内控自我评价报告和风险评估报告，组织修订内部控制手册，按程序批准、发布、执行。