上市企业政府补贴中立的法治化研究——以浙江省台州市50家上市企业为例

潘 颖

（华东政法大学 经济法学院，上海 200333）

一、引言

竞争中立政策起源于澳大利亚，最初是用于规制国内的国有企业与非国有企业之间的平等竞争关系的制度。在其国际化的过程中被联合国经济合作与发展组织（OECD）、美国主导的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）所吸纳，逐渐发展成为国际经济法律体系中的重要内容之一，对各个国家尤其是发展中国家的国有企业发展提出了挑战。竞争中立要求国有企业不能因其与政府的关系而在市场中获得特别的优待，其逻辑内核就是要求“国有企业以纯市场的方式经营”[1]，“保证市场竞争的公平性”[2]，从而激发市场竞争的活力，提高资源分配的效率，促进市场经济的健康运行。我国目前尚未正式将“竞争中立”的概念引入法律规范中。但在《反不正当竞争法》和一些政策性文件中，均强调“不同所有制经济公开公平公正参与市场竞争”，与竞争中立的内核是一致的。在上海自贸区的建设过程中，也直接在《中国上海自由贸易试验区总体方案》中体现了竞争中立的要求。竞争中立必然成为市场经济逐步发展完善的趋势。竞争中立内涵丰富。国有企业税收豁免、低于市场利率的贷款以及政府补贴均是竞争中立的规制对象。

政府补贴是政府基于一定动因无偿给予企业的补助。尽管多数补贴都是通过财政部门发布专项计划、专项资金的形式向社会公开，由企业自主申请。但从结果来看，国有企业更易于获得政府补贴。国有企业在经营状况不佳的情况下仍能够获得高额的政府补贴。在台州市的五十家上市企业中，共有三家国有企业。其中，两家国有企业的经营状况不佳，如无政府补贴则连续两年亏损。即便有政府补贴，也无法连续三年盈利。根据《亏损公司暂停上市和终止上市实施办法》的规定，上市企业连续两年亏损的应当做出风险提示公告；连续三年亏损的应当暂停上市。因此，政府补贴使得该两家国有企业免于发布风险提示公告。这事实上背离了“以纯市场的方式经营”的要求，给予了国有企业竞争优势。尽管台州市的民营企业亦获得一定的政府补贴，但其补贴的金额、政府补贴占净利润的比例往往低于国有企业。政府对国有企业的补贴在一定程度上是背离了竞争中立的。因此，需要对地方政府给予企业政府补贴进行法治化规制。

二、台州市50家上市企业政府补贴情况分析

（一）数据来源

在企业的财务年报中，涉及政府补贴的包括当期收到政府补贴的金额以及当期计入损益的政府补贴金额，两者并不相同。在研究政府补贴对企业的净利润产生的影响时，必须明确对于企业的净利润产生影响的应当是当期发生的计入损益的政府补贴，而非当期增加的政府补贴。因此，本文在分析企业三个年度的政府补贴时，采用的是各个年度当期发生的政府补贴金额。

企业的净利润是指利润总额交纳所得税之后的利润留存，在年度财报中体现为归属于上市企业股东的净利润。在评价政府补贴在企业净利润中所占比重时，本文选取了归属于上市企业股东的净利润这一数据而非归属于上市企业股东的扣除非经常性损益的净利润。原因是当采用政府补贴占企业净利润的比重来分析获得政府补贴的程度时，企业的非经常性损益中可能包括部分计入当期损益的政府补贴、非流动性资产处置损益等项目的金额。净利润扣除非经常性损益后即是扣除了部分政府补贴的金额。再计算政府补贴占其比重的数据则无意义。

（二）数据描述

1.国有企业的政府补贴

截至2017年12月31日，浙江省台州市共有50家上市企业，其中符合“主要从事商业活动”及符合股权标准即“一缔约方在其中直接拥有 50%以上的股份资本”、表决权标准“一缔约方通过所有者权益控制超过 50% 表决权的行使”、任命权标准即“一缔约方在其中拥有对大多数董事会或其他同等管理机构成员的任命权”中的任一条的国有企业有三家。[3]分别为仙琚制药（控股股东仙居县国有资产投资集团有限公司为国有法人，持股21.55%）、海正药业（控股股东浙江海正集团有限公司为国有法人，持股33.22%）、三变科技（控股股东浙江三变集团有限公司为地方国有控股企业，持股14.77% ）（如表1所示）。其余47家企业均为民营企业。表1为三家国有企业2015-2017年政府补贴金额及归属于股东所有的净利润额。其中，三变科技在 2015年度政府补贴金额占到净利润额的近50%，2016年度的政府补贴金额也远远高于净利润。如无政府补贴，其在 2016年将处于亏损状态，到了 2017年度尽管有政府补贴其仍处于亏损状态。也即如无政府补贴，三变科技应属连续两年亏损，应当进行风险预警。海正药业 2015年的政府补贴金额远高于其净利润，2016年即使有高额的政府补贴仍然亏损，到 2017年尽管净利润为正，但其政府补贴也远高于净利润。也即海正药业自2015年起如无政府补贴，已经连续三年亏损，该经营状况将会直接影响到其上市企业的地位。仙琚制药是三家国企中经营状况最好的企业，其三年来政府补贴始终只占到企业净利润的10%左右，从整个行业来看也处于比较正常的水平。

表1 台州市部分国有企业政府补贴及净利润全额

2.民营企业的政府补贴

台州市共有 47家民营上市企业，所有企业每年均不等额地获得各类政府补贴。其中，中捷资源2015年和 2017年净利润均为负数（分别为-428,028,337.44元、-93,208,019.80元），即2015年和 2017年中捷资源在有政府补贴的情况下仍然亏损。2016年中捷资源的净利润为正，从净利润来看实现了扭亏为盈。从年报中可以发现，2016年中捷资源的盈利主要来自于非流动性资产的处置，即通过变卖非流动性资产使得净利润由负变为正。如果扣除了非经常性损益，其在 2016年的净利润亦为负。从经营状况来看，该企业 2015年起的三年内经营状况并不良好，但其收到的政府补贴三年间平均每年的数额都相差无多。从其盈利的 2016年来看，政府补贴也仅占企业净利润的10%不到。

表2罗列了2015-2017年台州市47家民企中政府补贴占净利润百分比最高的六家企业。其中，星星科技排第一位，主要原因是在 2017年度其政府补贴占净利润比重畸高。星星科技 2017年的年报显示，由于2017年更新了政府补贴的会计准则，其在 2017年度受到会计准则变动的影响，导致政府补贴计入其他收益金额达到 2956万元，除去受会计准则调整影响的金额，2017年度其政府补贴占净收益比例为25%。利欧股份排第二位，主要原因是其在2017年度政府补贴占净利润比重高达52%，从利欧股份2017年的年报来看，其在2017年度一次性将国有土地使用权及对应的厂房账面价值等累计14118万元转入递延收益并计入其他收益。排名第三的是爱仕达，其政府补贴占到企业净利润的比例在三年中均占到前十位。爱仕达在 2016年之后开始涉足机器人及智能制造领域。浙江永强三年的平均比重排到第四位。从其2017年的年报来看，其在 2017年政府补贴数额很大一部分来自于“临海市创新驱动加快推进工业经济转型升级政策的兑现”，达到总的政府补贴额的近50%。前述五家民营企业均是台州市本土较为出色、规模较大、创新性较强的民营企业代表。

联化科技在2016年度政府补贴额占净利润最高，但2017年及2015年度政府补贴占净利润比重均未到前十位。从其2016年的年报中可以发现其在2016年度获得了政府的拆迁补偿款7120万，均计入当年的政府补贴金额。因此，该年度的政府补贴额占净利润的比重尤其高。事实上，该企业往年的政府补贴额占净利润的比重始终控制在 11%以下，属于民营企业获得政府补贴的正常比例。圣达生物在2016年政府补贴占净利润比例排到第二位。其在2017年度的政府补贴占净利润比重约为 15.5%，三年平均值约为13.15%，在台州市47家民营上市企业中排到第六位。如果排除星星科技、利欧股份以及联化科技在某一特定年度的畸高，其排名可能更加靠前。

值得注意的是，尽管上述企业均属于民营企业，但利欧股份、圣达生物仍然有一定的国资背景。圣达生物的控股股东、实际控制人圣达集团的股东包括天台县赤城街道经济建设服务中心。利欧股份2017年持股数量前十的股东中有华润深国投信托有限公司以及中国水利局牵头的中国水务投资有限公司的身影。

表2 台州市政府补贴占净利润比重三年平均值前六位企业

三、政府补贴影响竞争中立的路径

（一）政府补贴影响竞争中立的路径

OECD认为国有企业的竞争优势来源于直接补贴、融资担保、其他优惠待遇等几个方面。“这些基于国家赋予的特权取得的优势地位，会促使国有企业以掠夺性定价和低价倾销的手段获得垄断地位，对私有企业产生‘挤出效应’”。[4]

国内的大部分学者都是通过实证分析，认为“政府补贴对于陷入财务困境的上市企业的每股收益率的影响力是显著的”[5]，政府补贴对于企业特定会计要素如营业收入、净资产收益率等会产生正向影响，政府补贴赋予了该上市企业相对于未获得政府补贴而言的经营优势。这种经营优势可能转化为其在市场竞争中的优势地位，如以更低的价格提供商品或服务，从而挤占竞争市场或是扭亏为盈，使其能够保持上市企业的优势和地位。无论是转化为何种优势，对于竞争市场而言都是一种影响。

在完全竞争的市场环境中，企业获得收入均是来源于其自身对资源的配置和再创造，所有的收入都有其对应的成本、费用以及风险。政府补贴打破了企业获得收入的路径，无须成本费用亦无须承担风险即可获得一定数量的收入。从这一角度来看，政府补贴天然地影响竞争中立。获得补贴的企业即使降低营业收入，成本保持不变，依然能够维持原有的利润。降低营业收入意味着企业能够以更低的价格销售产品。低价即是市场上最为强大的竞争力之一。企业凭借价格优势能够扩大市场份额，挤占其余市场竞争者的生存空间，破坏交易市场竞争秩序，获得竞争的优势地位。从会计角度看，企业获得的政府补贴计入当期损益影响企业的利润使得企业的业绩表现得比其实际情况更具有竞争力，进而会使投资者产生错误的认识，认为企业的经营状况良好。即使投资者仔细阅读企业年报发现了企业的盈利来自于政府的补贴，但亏损的情况下仍能够获得政府补贴，更能使投资者认为无须考虑企业的经营状况，只要确保其是一家能够长期获得巨额政府补贴的企业即能保持盈利。这进一步破坏了投融资市场的竞争中立。三条路径的任一条均能论证政府补贴背离竞争中立。要确认并未违反竞争中立则需同时打破三条路径。

当企业获得政府补贴并非无须承担成本费用和风险，而是由于其将在某一特定的领域进行研究开发需要付出更高的成本、承担更大的风险时，第一条路径即被打破。当企业获得政府补贴后并未低价倾销来破坏原有的市场格局，其“定价能够反映其真实成本”并且能够保证一定的“商业回报率”，第二条路径也被打破。当所有的企业均能够根据其生产经营以及技术创新的实际情况申请公开的财政补贴，并且平等地享有获得补贴的结合和结果，则即使财政补贴影响了企业的财务报表，该影响结果也是企业发展方向和实力的体现，第三条路径也会被打破。

（二）台州市国有上市企业获得的补贴影响竞争中立

尽管台州市只有3家国有上市企业，但三家企业中即有两家企业连续两年、三年亏损，政府补贴计入了企业当期损益，直接使得企业扭亏为盈，免于风险预警和暂停上市，破坏了市场竞争下的优胜劣汰规则，给予了国有企业不合理的市场竞争优势。这使投资者认为无须考虑企业的经营状况。只要确保其能够长期获得巨额政府补贴即能保持盈利。从实质上来看，其更像是为企业保牌而发放的补贴。尤其是当国有企业和民营企业进行对比时，这种实质就越发体现出来。

三变科技在 2017年并无新增的政府补贴，但其 2016年单项政府补贴——土地收储事项资产处置净值高达5000多万元，其当年营业收入仅4.8亿元，净利润仅500多万元。

作为民营企业的中捷资源，其体量与三变科技相类似，年营业收入均在1-10亿元这一数量级内，但其收到的政府补贴额则远远小于三变科技。

作为民营企业的中捷资源与海正药业类似，经营状况相对不佳。海正药业如无政府补贴则属于连续三年亏损，中捷资源如无变卖无形资产亦会连续三年亏损。在此情况下，作为国企的海正药业获得了几倍于其利润的政府补贴，而中捷资源的政府补贴始终较低。此处有一解释是海正药业的体量庞大。从体量来看海正药业十倍于中捷资源，然而其获得的政府补贴则是百倍于中捷资源。这样不平衡的政府补贴分配，很难否认国有企业会获得更多的政府补贴。

四、政府补贴中立的法治化路径

台州市上市企业获得的政府补贴尤其是国有企业获得的政府补贴在一定程度上是背离竞争中立的。究其缘由，无非是地方政府的补贴动机、补贴方式、补贴标准偏离中立的要求。“‘发挥市场在资源配置中的决定性作用’的内在需求决定了我国应当引人竞争中立政策”。[6]政府补贴中立则要求政府补贴必须遵循一定的标准和规范。以澳大利亚模式为例，其要求政府给予国有企业的商业贷款需使用商业利率或是“缴纳债务中立费用”。[7]这一规则在实践中的落实则借助于专门的竞争中立投诉办公室。OECD规则下，“大部分经合组织经济体不允许对国有企业的商业性活动提供直接补贴/国家援助或其他任何形式的财政帮助”。[8]建立我国市场的竞争中立制度，需要遵循竞争中立的逻辑内核，既要将“竞争机制的作用最大化”，又要“实施必要的中立性干预，维护公平竞争”。[9]

（一）补贴对象中立

从台州市的 50家上市企业的年报来看，补贴主体主要是地方政府财政部门，少部分是中央部门。这是政府补贴在对象选择上容易背离中立原则的一个重要缘由。地方政府往往更倾向于保护对于地方经济发展、地方财政收入、地方政府业绩更有利的企业，从而导致不同地方之间的政府补贴差异较大，区域之间难以实现平衡。同时，地方政府与地方国企之间也更容易形成特定的博弈结果，使得地方政府以各种名目补贴地方国企，使得“国有企业整体上比民营企业获得更高的政府补贴”[10]，从而加剧国企与民企之间的差异。地方政府对于对地方经济贡献较大且时效性较强的税收补贴和出口补贴方式表现出较大的偏好，而对具有高风险性、经济贡献时效性差等特征的研发补贴不偏好。由此表明，地方政府官员在政绩考核压力下对不同补贴方式带有选择性，借以实现自身政绩目的。

丁茂中在对政府补贴对象中立进行论述时提出了对于中央层面的补贴要遵守普惠性的要求。普惠性允许中央财政统一进行补贴，但仅限于行业补贴，禁止地区补贴和个别补贴。地方财政的补贴则是原则上禁止的。[11]但实践中，地方政府的补贴仍然是普遍的现象且难以禁止。在普惠性的发展过程中，地方政府应当规范自身的补贴行为。行业补贴需遵循交易机会中立行为准则，即政府在向企业提供补贴时需确保每个企业有公平的机会获得补贴，而非倾向于向特定的企业发放补贴。战略性新兴产业规模成为地方政府竞相追捧的政绩目标时，产业补贴的区域竞争不可避免。相较于对个别企业生产进行补贴的政策而言，致力于培养新兴产业成长的土壤更为重要。[12]行业补贴不仅仅是将补贴直接发放给相关企业，更应致力于建设行业发展的共同平台，使得所有的企业都能够因政府对行业的补贴而获利。这也更有利于使政府补贴落入豁免的范畴。

（二）补贴依据公开

从台州市上市企业获得政府补贴的项目类型来看，上市企业获得政府补贴大致可以分为三类：其一是与科研创新和新产品开发有关的内容；其二为与行业特征相关的内容；其三是与土地资源相关的政府补贴。企业大部分的政府补贴都是来自地方政府。企业的年报也详细记录了企业获得政府补贴的缘由。从政府的角度来看，却并不能找到官方发布的可查询的申请政府补贴的项目公告，仅有《台州日报》总结过台州市民营经济补助的依据，包括“孵化+创投”等孵化模式、营业额达到一定程度的制造类“三名”民企等。这些补贴依据本身是否符合竞争中立的要求就是存在质疑的。但依据公开的优势在于所有的企业都能够根据政府补贴项目的要求评估自身的实力，申请一定的政府补贴，同时这类依据也能够对企业的行为形成一定的引导，发挥政府“看不见的手”对于市场的宏观调控作用，最后即使是补贴的依据出现了背离竞争中立的要求，也能够接受到相应的监督从而及时调整，回归到中立的位置上。

（三）补贴机会均等

补贴机会均等指的是所有的企业获得政府补贴的机会是均等的。这要求政府在设置补贴项目时不应当以某些特定企业为对象，为其特制补贴项目。所有的政府补贴项目均应当是基于国民经济发展、产业转型升级、技术研发创造、基础设施建设方面的目的进行设置。在政府公开补贴的通告后，应当平等地对待所有的补贴申请人。企业申请政府补贴不因其地理位置、股东身份、规模体量而具有差异。只要企业符合财政部门公告的给予补贴的条件，即应当根据补贴公告所公示的补贴金额或者计算方式获得政府补贴。

（四）合理豁免

各个国家都存在着政府给予企业补贴的情形，并非所有的政府补贴都是破坏竞争、影响竞争中立的行为。基于公共利益的目的和产业发展的需要而进行的补贴通常是竞争中立的豁免因素之一。在澳大利亚规则及在OECD规则下，为实现整体利益、改善特定地区的经济状况、推动特定产业升级、实现救济贫困的需要及推动文化的发展，在不影响整体贸易公平的情况下，提供政府补贴均不被认定为违背竞争中立。在国内经济转型升级的背景下，通过政府补贴等措施鼓励特定产业如制造业转型升级属于竞争中立的豁免范围。对特定产业的投资以及为基础设施建设等公共利益需要提供的政府补贴也都属于豁免的范围。但仍然需要注意，即使是为上述需要，仍然要确保不对贸易造成负面影响。以产业投资为例，对于同一类型的产业转型升级，政府给予补助应当一视同仁，按照统一的标准提供补助。

结语

从台州市 50家上市企业近三年获得的政府补贴可以发现，整体上来看政府补贴的金额和企业的营业收入的数量级呈现出正相关状态。从比例上来说政府补贴占企业净利润的比重整体上比较接近。对民营企业和对国有企业的政府补贴存在较大差异。地方政府对于国有企业进行的补贴更偏好于补贴“弱者”，而对民营企业进行的补贴则偏好于补贴“强者”。这种偏好使得政府补贴更容易背离竞争中立的要求。尤其是对于亏损国有企业的补贴，从短期来看或许能够使其避免终止上市。但从长远来看，企业无论是否盈利都有政府来做最后的背书，不利于企业在竞争环境中不断进行产业升级、提高技术改善工艺，从而赢得竞争的胜利。地方政府要避免背离竞争中立的要求，必须将其补贴制度法治化，按照中立的标准确定补贴的对象和补贴的方式，并且向所有的企业公开补贴的标准，也即公开所有政府提供补助的项目清单，并在企业根据项目清单要求提出补贴申请时，仅按照清单公布的要求进行评定，对于符合标准的企业提供相对应的补助，对不符合标准的企业说明情况驳回申请。在制定补贴的标准时，应当考虑经济发展的长远利益以

及国家产业政策的发展方向，制定合理的标准并接受监督。政府补贴存在着一定的豁免情形，尤其是国有企业从事基础设施建设等公共利益项目时，其商业活动的属性会降低。此时，根据该公共利益项目给予政府补贴并不背离竞争中立的要求。地方政府在对企业进行补贴时若能够遵守中立的要求，不仅能更高效率地利用政府补贴，更能推动地区产业升级和经济的平稳发展。当然，从全国经济均衡发展的角度和竞争中立制度更长远的发展来看，地方政府的补贴应当不断减少直至最终政府补贴都来自于中央的统一调配。