生态治理：政府主导作用的逻辑理路、基本样态和多维转型

付秋梅，尹文嘉

（南宁师范大学 新型城镇化研究中心，广西 南宁 530299）

一、引言

改革开放四十载，中国的经济发展取得了举世瞩目的成就，中国社会的方方面面都发生了翻天覆地的变化。随着经济和社会的高速发展，各种生态和环境问题随之而来。我国在经济和社会高速发展的同时，也面临着非常严重的以生态破坏、环境退化和资源短缺为特征的生态危机。

党的十九大报告提出要践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，实行“最严格的生态环境保护制度”，推动形成“人与自然和谐共生”。[1]缘于生态治理的现实紧迫性与政治要求的高标准，学术界对于生态治理的研究也日益丰富。从治理主体上开展的研究有：张劲松认为政企合作共治是我国生态治理体制改革的一个重要举措[2]；朱新林认为多元小集体协同治理是提高城镇生态治理效率的重要推手[3]；董珍认为生态环境治理涉及多元化社会主体的利益，必须寻求多元主体的协同。[4]从治理模式上进行的研究有：周博文基于众创逻辑提出了众创生态的治理模式[5]；武小龙、郭永福从法治化视角建构了法治化生态治理路径模式[6-7]；蔺丰奇基于格兰杰因果检验对京津冀生态环境治理进行研究，提出“碎片化”的生态治理模式存在诸多弊端，应该向“整体性”治理模式转变。[8]

上述及类似文献贯穿了对生态治理本体的研究、对生态治理实践的研究和对生态治理模式的探索的过程，得出了许多有价值的理论成果，丰富了生态治理理论体系。但进一步分析发现，较少有从政府主导的视角研究生态治理，已有研究中也没有明确地阐述政府在生态治理中主导作用的逻辑理路。从政治要求上看，党的十九大报告提出了“构建政府为主导，社会共同参与的环境治理体系”，充分明确了政府在生态治理中的主导地位。鉴于此，研究政府在生态治理中的主导作用具有较强的现实意义与理论价值。本文拟对政府生态治理的逻辑以及形态进行梳理阐述，以期进一步丰富生态治理理论体系。

二、生态治理：政府主导作用的逻辑理路

（一）外因：弥补市场经济局限性的必然要求

市场经济这只“看不见的手”在环境资源配置过程中发挥着重要作用，而市场经济本身具有局限性，极大地制约着生态治理效用。

一是市场的自利性使生态治理主体参与消极。基于公共选择理论分析，市场主体都是理性的自利主义者，普遍具有经济学预设的“理性经济人”特征。在参与生态治理中，其行为取向是寻求成本最小化和利润最大化。生态产品与服务本质上属于公共产品，具有非竞争性和非排他性特征。其不具备私人物品的营利属性，很难让营利为目的的市场主体积极广泛参与其中。进一步来说，就算部分社会责任感较强的市场主体主动参与其中，但当生态产品的边际成本远大于边际效益时，往往最终会选择消极参与、知难而退。

二是市场经济的自发性使生态治理责任机制模糊。目前，我国生态治理的原则是“谁污染、谁治理”、“谁受益、谁付费”。这些原则设计具有倾斜性，一定程度上压制了高污染、高排放企业，保护了生态治理弱势群体，但在当前的市场运转规则中存在着机制不健全、执行力弱、监管困难等问题，导致市场主体自发地规避生态治理责任。

三是市场经济的盲目性使生态治理区域失衡。市场调节是建立在价格基础上的。价格越高，越有利可图。从生态治理角度来看，东部沿海地区经济发达，自然资源较为稀缺，而中西部地区经济欠发达，却拥有资源禀赋。东部地区为了满足巨大的市场需求而盲目地低成本地从中西部地区输入自然资源，将经济优势通过转换再次发展为经济优势。在转换过程中，过度地消费自然资源，导致中西部地区生态破坏严重，不得不以更大的资金投入来治理生态，经济弱势再次转化为经济弱势，拉大了东中西部地区的发展差距。

总的来说，市场经济的生态治理能力比较羸弱，“市场失灵”往往会带来生态治理领域的“公地悲剧”、“负外部性”等问题。只有让政府这只“看得见的手”通过宏观调控来主导生态治理、纠正市场经济的局限性，使得外部性问题内部化，才能更好地促进我国经济、社会和生态环境协调健康发展。

（二）内因：政府基本职能的价值指向

政府恪守以人为中心的生态治理价值取向。党的十九大报告把“坚持以人民为中心”列入发展中国特色社会主义的基本方略之中。政府的基本职能体现着公共属性。政府职能的设置、根本目的和价值取向要为社会所有群体提供普遍的、公平的基本公共服务。在生态治理过程中，无论是政治职能上制定环境保护法律体系、经济职能上提高资金保障，还是社会职能上加强生态环境监督控制，政府都要以人民的健康、安全需求为出发点，恪守以人民为中心的生态治理价值取向。而这一公共特征是与市场主体自利性最大的区别。

政府遵循绿色可持续发展的生态治理路径。坚持可持续的绿色发展是党中央坚持的基本国策。习近平总书记提出了生动的“两山论”：“绿水青山就是金山银山。”[9]“两山论”破除了发展与保护之间的二元对立，追寻发展与保护二者的平衡。政府在生态治理过程中的拒绝“先发展后治理”传统路径、革除粗放型的发展方式、规范生态补偿机制等都是遵循绿色可持续发展的生态治理路径表现。

政府倡导规范有序的生态治理价值取向。经济社会发展过程中，人对自然的保护与开发存在着一定的冲突，带来无序的状态。这促使政府倡导规范有序的生态治理价值取向。政府通过理性和逻辑的思考，既发扬民主，通过对生态治理这一媒介将特定的人或不特定的人联系起来，科学构建规范有序的人为秩序，又遵循自然秩序，尊重人与自然和谐的规律。[10]

综上逻辑理路，在生态治理体系建构过程中，依据市场经济具有自利性、自发性和盲目性的局限，必须坚持政府的主导作用；根据政府基本职能的价值取向分析，政府能够且理应在生态治理中起主导作用。因此，在生态治理体系建构中，政府要发挥龙头作用。

表1 2018年中央财政支持生态治理政策一览表

表2 2018年财政投入生态治理工程明细表

三、生态治理：政府主导作用的基本样态

（一）提供体制支撑，多渠道整合资金投入

1.财政体制支撑。财政体制是资金整合的基础性制度安排，在生态治理中发挥积极的调节和引导作用。近年来，政府部门充分认识到生态环境保护的紧迫性与重要性，将全方位生态治理作为切入点，强化生态环保因素，在财政体制上出台了各项支持政策，积极调整了财政支出结构，增加了对生态环境建设的资金投入。

由表2可以看出，2018年，中央财政对生态治理资金高达15187亿元。财政投入之多足以体现生态治理决心之强。从投入的项目可以看出，政府一是大力支持生态保护与修复，着力解决群众最关心的突出环境问题。二是促进工业产业结构转型升级，大力发展绿色低碳产业。三是推进长远发展战略，支持循环经济和清洁生产。

2.税收体制支撑。税收是财政收入的重要来源，具有调节生态治理与保护的作用。近年来，政府着力完善生态环境税收政策。一是扩展消费税调征范围，把过度消耗自然资源、严重破坏生态环境的消费品纳入消费税征税范围。二是发挥增值税引导作用，对开发利用可再生能源实施增值税优惠政策。三是推进资源税改革，全面实行资源税从量计征改为从价计征。2018年征收资源税高达 1529亿元，同比增长了22.5%。这一举措有效淘汰高能耗、低技术企业，提高资源利用率。四是落实开征环境保护税，对企业排放的污水、废气、噪音和废弃物等显性污染强制征收环境保护税。2018年环境保护税收150亿元。可见，税收体制的落实与支撑是生态治理的重要推手。

3.金融体制支撑。金融体制的支撑作用主要体现在政策性金融的专项贷款。这是生态治理资金投入的主要方式之一。政策性银行是政府干预市场、弥补市场机制局限性在金融领域的具体体现[11]，体现了政府对资源配置的宏观调控能力和对人、自然和社会三者之间利益平衡的综合考虑。近年来，政府加大了政策性金融在生态治理工程中的支持投入力度。一是设置了生态治理与保护项目的专项优惠贷款；二是引导资本市场参与，实施资本市场倾斜政策，通过股票、债券等融资形式支持高效循环和绿色清洁产业发展，为生态建设拓展资金投资渠道。

（二）提供机制保障，全方位护航生态文明

1.科学决策机制保障。在当代中国，政府作为政策制定和决策功能主体通过行政决策管理公共事务。政府决策机制的正确性、科学性是生态治理政策得到有效落实的重要前提。随着生态文明上升为国家战略，政府对生态治理日趋重视，在制定相关决策时，通过程序化的决策信息系统收集真实数据资料、专业化的决策咨询系统修正与完善、科学化的决策中枢系统指挥与协调三个自下而上的透视者途径，保障了行政决策的工具理性和价值理性，从而确保了生态治理政策科学性和可行性。

2.法律约束机制保障。法律约束机制是以法律法规政策的强制性来约束社会主体以达到生态治理的目的。它是一种保障生态环境底线的有效举措。政府拥有合法的公共权力，是环境政策和环境法律、规章的重要提供者，同时也是环境质量标准、安全标准和价格标准的制定者。近年来，中央政府修订和完善了环境保护法，各级地方政府也针对生态治理工程出台了一系列地方法规条例。其外延广泛而又具体，如污水处理条例、养殖污染防治条例、节约能源条例等，涵盖了公众生活的方方面面。

3.激励机制保障。生态治理激励机制是政府通过一系列的行政管理举措，调动广大干部、企业、社会群众积极参与生态治理的过程。目前，政府在生态治理过程中提供了较为完备的激励机制，体现了政府在生态治理中的主导作用。对于社会公众群体而言，政府实施了一系列优惠补偿政策来调动其参与生态治理的积极性。如通过粮食补贴、提供种苗等方法激励农民参与退耕还林、还草、植树造林等工程。对于企业而言，通过制定税收优惠政策和奖补政策鼓励企业发展循环清洁产业来参与环境建设。对于自身而言，通过制定生态责任考核制，在干部政绩考核指标中增设了生态环境状况指标来提高各级干部参与环境保护的积极性。

4.监管机制保障。监管机制就是通过一定监督与管理上的手段和措施使生态治理日趋实现生态文明的目标。从2015年颁布的《中华人民共和国环境保护法》第10条规定来看，国务院环境保护部门对全国的环境保护工作进行统一监管，县级以上地方政府对本行政区域资源保护和污染防治等工作实施监管。这意味着政府收回了更多的环境监督管理权，也论证了生态治理监管机制是政府主导作用的主要样态。政府部门作为权力主体，在法律、法规等条件的规制下实施权责职能和社会行为以求对市场主体和公众实施有效监管。一是行政手段监管，对于严重污染生态的主体进行行政处罚、直接干预以达到震慑作用。二是经济手段监管，通过税收政策和较高的经济罚款维系生态保护。三是技术手段监管，通过建立定位生态监测站和利用高新技术对区域生态系统实施定期监测，以掌握整体变化趋势。四是教育手段监管，对处于生态破坏边缘的企业、公众主要以教育宣传手段来管理。

5.补偿机制保障。生态保护补偿机制是以保护环境为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展计划成本，运用行政手段调控生态建设相关各方之间利益关系的一种制度安排。[12]我国生态资源的分布在地理位置划分上明显呈现区域差异，具体表现在中西部经济欠发达地区拥有资源禀赋优势、东部发达地区生态资源缺乏。东部地区以经济输出方式从中西部地区输入资源。中西部地区在发展过程中不能完全依靠自然禀赋。其为落实生态治理而放弃资源优势，势必会遭受一定的经济损失。这需要政府层面给予相应的补偿或是协调享受生态经济溢出效应的地区给予相应补偿。自2005年我国首次提出生态补偿机制以来，政府部门一直在不断地完善其制度框架，以统筹区域协调发展为主线，以“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”为原则[13]，逐步建构法治化、规范化的生态补偿机制。

四、生态治理：政府主导作用的多维转变

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。[1]在新时代背景下，人们对绿色、健康、安全等的要求也日益增长。与此同时，生态治理不是静态的，而是动态的，必须追求生态治理现代化，随着时代的发展而发展。鉴于此，政府作为生态治理的主导力量必须转变生态治理的思维和行动，推进生态治理的科学化、现代化和系统化，更好地促进经济社会和生态环境协调健康发展。

（一）价值理念：从利益驱动到生态正义

政府在生态治理中主导作用的发挥依赖于政策制度的设计、运转，而政策制度的设计、执行与政府官员的整体素质、价值观念有着十分密切的联系。长期以来，中国经济高速增长的支撑力来源于以经济利益为首要目标的发展逻辑，形成了“高污染、高排放、不循环、低效率”的缺点，从而带来各种严重的生态环境问题。透过经济现象解读，各级政府及其官员也普遍具有经济学预设的“理性经济人”的特征。这些“经济人”特征无一例外地体现在生态环境治理过程中。因此，生态治理过程可透析为政府的行政权力博弈过程。基于各地区资源禀赋和可获利益的差异，各级政府部门之间相互博弈的结果即为生态治理的成效与进度。

新时代的生态治理应该革除这种以经济利益为驱动力的价值理念，将生态公平正义作为追求的核心价值，更多地聚焦生态治理行为是否合乎公正。一是从时间维度着力，维系代际之间的公正。政府应当加强对市场主体的监督管理，推进绿色可持续发展，保障子孙后代共享生态文明权利。二是从空间维度着力，明确东中西部地区之间、城乡之间生态治理职责，采取差异化的梯级管理，逐步完善生态补偿机制。三是从权力维度着力，兼顾生态治理中的弱势群体。

（二）思维方式：从碎片化思维到整体性思维

在生态治理过程中，各地、各级政府和部门普遍存在着碎片化、部落式化的管理思维。对于可获利益而言，往往以本地区的实际空间为硬性边界，以本部门利益为出发点，不顾其他部门的生态利益；对于管理职责则边界模糊，一些地区和部门往往选择在其他地区或其他部门进行生态治理时“搭便车”。最为典型的例子就是河流生态治理，上游地区投入大量人财物力推进生态治理，下游地区在未支付任何治理费用的情况下，享受着生态治理带来的溢出效应，存在“搭便车”行为。这极易造成治理区域主体的矛盾升级，降低其参与积极性，最终使得生态治理处于“真空”状态。

促进生态治理长效化需要起主导作用的政府树立整体性思维，以“生命共同体”的生态治理思想贯穿始终，处理好要素与系统之间以及系统与系统之间的关系。在纵向体系上将行政基本职能与行政运行职能紧密联系。横向体系上需要各地区之间、各部门之间加强协调合作，形成纵横交错的整体性联动机制。只有这样，才能够提升生态治理的效率，促进生态治理现代化。

（三）行动逻辑：从被动参与到主动参与

在生态治理过程中，起着主导作用的政府有时是被动参与的。从参与动力上分析，应付上级检查的政治压力和谋取职位升迁的个人利益是被动参与的驱动力；从参与过程上分析，政府部门的被动参与常常停留在运动式、表面式的治理；从参与结果上分析，政府部门的被动参与会将不良后果贯穿始末，致使生态治理无效且失序。

实现生态治理的现代化有赖于政府行政人员的内在驱动力和伦理主动性。因此，政府应该积极主动作为。一是重构参与动力。主动坚持从历史使命和社会职责出发主导生态治理。二是主动利用基本职能力量，发挥行政权力优势。在政治职能上，强化环境保护的法律政策的制定与落实，明确各方治理责任体系；在经济职能上，运用财政税收政策设置专项治理资金加速生态恢复；在社会职能上，严格执行监管机制，建立政府、媒体、群众三位一体的监督网络，严厉打击破坏生态的违法违规行为。

五、总结

生态治理是一项长期、复杂的工程。基于市场经济的自利性、自发性、盲目性局限和政府基本职能的以人民为中心、遵循绿色可持续发展、倡导规范有序的价值取向，我们必须肯定和坚持政府在生态治理中的主导作用。经济社会不断向前发展，生态环境问题日趋复杂，生态治理也逐步进入攻坚期。政府不仅要转变思维方式与行动逻辑，也要优化生态治理体制机制，更要提升自身组织效能，促进治理能力现代化，以便助力实现国家治理现代化。