民间资本参与PPP项目意愿性差的成因与对策研究

李雨营 田瑶下

摘要：改革开放四十年来，中国经济飞速发展，城镇化建设不断加快，城市公共项目的需求与日俱增，政府面临着巨大的财政压力。目前来看，政府与社会资本合作的PPP模式，主要是政府和国有企业合作在“搭台唱戏”，民间资本参与PPP项目的意愿并不强烈。文章首先简要阐述PPP模式的相关理论，随后深入分析了PPP模式在福建泉州刺桐大桥项目应用中取得的成效和存在的问题，进而以案例项目运营实况为基础和支撑，深入挖掘民间资本不愿意参与PPP项目的真实原因，并提出相应解决对策。

关键词：PPP;民间资本;参与意愿;泉州刺桐大桥

协调推进城镇化是我国实现现代化的重大战略选择。十八届三中全会提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，其后，财政部、发改委连续发布多项法律法规和措施大力推广政府和社会资本合作（PPP）。最近，财政部又正式发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，可见引入社会力量参与公共服务供给，以“物有所值”为导向在我国公共服务领域推广政府和社会资本合作（PPP）模式，提升供给质量和效率，是补齐基础设施短板、推进城镇化建设、推动经济高质量发展的必由之路。

一、 PPP模式概述

1. PPP模式的发展历程。PPP模式最早起源于英国，总体来看，我国PPP模式经历了探索、试点、推广、反复、普及五个阶段（颜喜霜，2017）。20世纪80年代至90年代，我国开始探索PPP模式，当时PPP模式的主要形式為外资参与的BOT模式;1994年至2001年为试点阶段，该阶段的特点就是理论研究与PPP试点齐头并进，众多失败案例也给后续PPP发展积累了经验和教训;2003年至2008年，PPP模式进入推广阶段，一系列政策文件的支持以及社会主义市场经济的背景，大力促进了PPP项目的蓬勃发展，此时的PPP项目中出现了民企、国企、外企共同竞争市场;2009年至2012年，4万亿元经济刺激计划的推出为地方政府进行基础设施建设提供了便利，在一定程度上降低了PPP项目的热度;2013年至今，PPP模式处于普及阶段，出于解决政府债务危机，加快经济增长方式转变的需求，PPP模式开始被大规模的推广，国务院及相关部委给与的政策支持极大地推动了地方政府开展PPP项目的积极性（张惠，2016）。2017年，财政部进一步规范了政企合作关系下的PPP项目库存管理，使得大批不规范PPP项目被清理出库，许多项目陷入了资金链旋涡（吴彬彬，2017;王立国等，2018;田伟，2018）。根据目前形势，在未来很长一段时期内，PPP模式将主导我国的公共基础设施建设和公共服务供给等领域。

2. PPP模式的特点。基于当前相关理论，PPP模式特点可归纳为三个方面：一是伙伴关系。PPP模式下政府与社会资本方都是秉承着用最少的资源，提供最优的服务，实现最大的收益的理念来建设项目。二是资源共享。政府看重的不仅仅是民营企业的融资能力，更重要的是充分利用私营部门的技能和经验等，最大化提升公共项目的经济和时间效率。三是收益分享与风险共担。在PPP模式下，合作双方处于同等的市场地位，对于项目实现的利润流入，双方共同分享，对于项目经营的风险，合作双方共同承担。

二、 泉州刺桐大桥项目建设案例简介

泉州刺桐大桥是国内首次采用PPP模式的建设项目，被人民日报称为“探索与改革之桥”。以此为始，中国的PPP模式项目不断涌现，在政策上得到了的大力扶持，成为政府供给侧改革中的重要举措。然而在2016年，本应在2025年移交政府的刺桐大桥项目中的民营资本提前退出项目，政企关系也一度陷入僵化，给当前蓬勃发展的PPP模式蒙上了一层阴影。

1994年以前，从泉州到晋江只有一座跨江大桥——泉州大桥，为了缓解交通压力，1994年初，泉州市有关部门决定再建一座跨江大桥——刺桐大桥。泉州市名流实业股份有限公司（以下简称“名流公司”）作为刺桐大桥项目的主要出资人，是15 家有经济实力和社会影响力的大型企业共同发起成立的股份制企业。刺桐大桥的融资方式采用股份制和业主责任制，由名流公司与政府授权投资的福建省交通建设投资有限公司、福建省公路开发总公司、泉州市路桥开发总公司按 60∶15∶15∶10的出资比例成立了“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”。泉州刺桐大桥项目运营情况如图1所示。

1995年5月18日，大桥工程开工建设;1996年 12月29日正式投入运营，比原计划3年工期节省了接近二分之一的时间，工程质量也接近全优。刺桐大桥正式投入运营之日，大桥转入运营管理阶段。刺桐大桥在通车之后的一段时间，不仅获得良好的社会效应，经济效益也稳步提升（宋金波等，2009）。

三、 泉州刺桐大桥项目建设和运行中存在的问题

作为PPP模式试点先锋的“探索与改革之桥”，泉州刺桐大桥承载着我国公共基础设施建设改革示范重任的同时，也暴露出若干积重难返的问题。

1. 政府主导过度。1997年泉厦高速公路建成通车，作为间距最近的桥梁，刺桐大桥和泉厦高速公路间距仅300米，刺桐大桥在建设之初就投入700万元建设接口，希望能在高速公路建成后向政府提交申请，但这个申请被政府搁置。同期政府投资建设牛山连接线，将泉州大桥和泉厦高速公路进行连接，并要求社会投资方追加投资建设刺桐大桥与牛山连接线连接的324国道复线，而这接口，距离刺桐大桥6.3公里。

2. 社会资本方投资回报不足。在刺桐大桥建成之后，周围相继建立起6座大桥，刺桐大桥的车流量受到了很大的冲击。2003年起，泉州刺桐大桥周边的所有桥梁都停止收费，后续建设的桥梁也都直接免费投入使用，但是由于刺桐大桥的性质属于经营性桥梁，其收费权可以延迟至2025年。在这一政策的冲击之下，刺桐大桥的流量持续降低，严重损害了社会资本方的利益流入。

3. 社会资本方承担的风险过高。在刺桐大桥建设后的17年，当初的投资成本仍旧没能收回，带来的收益还不足以弥补大桥日常运营的成本，多次不必要的追加投资，社会舆论的不满，政府承诺提前收回大桥项目却资金不足等问题，都使得社会资本方承担了过高的项目风险（宋金波等，2009）。

泉州刺桐大桥PPP项目暴露出来的若干问题，对于当前本就“剃头挑子一头热”的PPP模式如雪上加霜。深入分析其背后的成因，并思考有效改善对策正是本文的动机所在。

四、 民间资本参与PPP项目意愿差的成因分析

通过深入分析泉州刺桐大桥PPP项目的实施过程和结果，本文发现导致民间资本参与PPP项目意愿性较差的原因主要来自于以下几个方面：

1. 项目公益性和盈利性的冲突。PPP模式下的公共基础设施项目，本质特点就是盈利性和公益性并存。公益性使得整个项目以政府为主导，盈利性则提高了社会资本参与项目的积极性。如果盈利性占据主导，政府投入大量资源，却最终因为社会资本的过分驱利而造成公共资源的极大浪费，引起公众不满。如果项目公益性过强，则违背了社会资本趋利性的要求，进而影响社会资本进入PPP项目的积极性。

2. 合同签订不规范，管理机制不健全。机制完善跟不上项目发展是如今PPP项目运行中存在的一个严峻问题。我国在PPP项目方面审批手续繁琐，立项和运营监管不到位，加之PPP项目运作周期较长，政府在签订合同时不够规范，对于许多条款约定不明，导致后期出现的很多可变因素无法可依，严重损害了社会资本方的利益，因此，即使对于好的投资项目，民间资本也是望而却步。

3. 缺乏有效的收益共享、风险共担的治理机制。我国很多PPP项目仍然由政府主导，却将项目运行中存在的风险全部转移给民营企业，社会资本自己控制项目风险和收益的能力太小。决策上“越位”和监管上“缺位”并存的现状也导致社会资本很难根据市场的变化调整投资方向和资本运作。

4. 缺乏公正合理的第三方约束调解机构和机制。所有涉及多变关系的人类行为中都不可避免的会出现矛盾，在PPP项目的推进过程中，这个问题也在所难免。如果缺乏公正的第三方机构进行调停，在合作的过程中一旦出现违约或其他的矛盾，项目双方的利益，特别是对于社会资本方来说难以得到保证，项目也难以为继。

五、 提升民间资本参与PPP项目意愿和积极性的对策建议

1. 提高参与方认识，营造良好的合作氛围。要想提高社会资本参与PPP项目的积极性，首先政府要从本质上提高对PPP合作模式的认识，营造和谐的合作氛围。第一，政府不应以任意形式限制民营企业参与法律许可范围之内的PPP项目。第二，鼓励在项目前期工作中开展“绿色通道”，减少审批流程，并将流程公开透明地予以公示，不断规范并完善开放的市场环境。第三，可以通过向社会资本方统一征询的方式解决项目建设中的问题，既保证了各方社会资本的知情权和参与权，也鼓励了社会各方民间资本集思广益、不断创新。第四、要不断提高政府诚信，践行契约精神。对于合同约定的条款，即便在政府换届后也要严格履行，坚决杜绝“新官不理旧账”的现象。（段雅森，2017）。

2. 完善制度建设，规范合同条款。在制度建设上，应该从以下方面加以完善。首先，在资本方的选择上，要严格通过公开招标等竞争性方式进行选择，同时要多方考量民间资本的综合实力，将各社会资本方的竞争优势与不同基础设施项目的特点进行比较，做到社会资本方公平合理参与PPP项目。其次在财政支出上，要加强政府的财政管理能力。在项目准入上，政府要尽可能对每个PPP项目开展物有所值评价和财政承受能力论证，在项目运作过程中，要加强财政资金的监管。每一笔资金的动用都应该有详细的记录，全程动态监督，使得财政支出规范透明化。

在合同的签订上，政府应该与民营企业充分进行协商，尽可能将项目未来可能出现的问题进行细化。合同中要明晰定价机制，各方的权利和责任、产生争议时的解决方式，设立排他性条款，保证在出现一些难以预料的政治风险时，社会资本方能够得到合理补偿，甚至在项目难以继续时能够保证他们的合法退出。

3. 构建合理的收益共享、风险共担机制。孙慧等（2011）运用博弈论的模型和方法，研究PPP模式下政府与私营财团合作建造和运营高速公路时，新建高速公路的定价与项目最优股权结构问题。提出对于风险规避的政府，通过PPP模式进行公共项目建设，可以根据项目风险大小，动态选择最优的持股比例，从而优化其投资结构，提高其抵御项目风险的能力。构建合理的收益共享、风险分担机制是激励社会资本踊跃参与PPP项目的必要保障。

（1）明晰产权。很多PPP项目失败，是因为政府和社会资本方一开始对于资产的所有权和控制权就约定不明。对于经营良好，盈利能力强的PPP项目，政府和社会资本方都想争取项目的产权，这就导致利益无法共享。而对于后期运营出现问题乃至无法持续经营的项目，双方均不愿接手，从而导致风险无法共担。因此，在合同中明晰资产的产权，是构建合理的收益共享、风险共担机制的基础。

（2）合理规范定价机制。合理的定价机制，可以在一定程度上解决合作双方对项目盈利性和公益性要求的冲突，从而有助于实现收益共享，风险共担。但是这种投资回报又不能过高，否则政府和社会公众就会承担过高的成本，也就违背了PPP项目公益性的本质。

以基础设施建设类的项目为例，其与民生密切相关，政府在定价时一定要做到合理亲民，可以采取阶梯收费制，同时结合经济发展状况和社会情况进行动态调整。

（3）增加更多柔性补偿条款。在风险难以识别和控制的情况下，政府的承诺或担保成为了社会资本控制基础设施风险的唯一办法。为了有效分担风险，应该设置调整条款，合理确定风险分担主体，以求达到风险分担机制的公平合理（郭健，2013）。因此，政府应该在合同中增加更多柔性的补偿条款，给予合理的财政补贴，让社会资本在政府违约的情况下也能得到补偿，让民营企业进出PPP项目更加自由。

刺桐大桥项目案例中，车流量的变动是影响收益的最大因素。因此，通过设置保障级和最高车流量分成机制，可有效减少社会资本方的风险和暴利。对于提前取消刺桐大桥收费的风险，可通过在合同中增加对资本方的补偿条款得以解决。

4. 成立独立的专业中介协调机构。从刺桐大桥项目中可见，社会资本方在冲突问题的调解上处于劣势地位。而独立第三方调解机构的成立可以打破政府传统“大包大揽”的管理方式。政府可以适当分权给独立的专业社会机构，在项目推进的过程中，该机构严格以绩效管理作为结果导向代替政府进行监督。当项目产生争端时，该机构作为独立的第三方，按照合同规定和相关法律法规做出中立的判断，在社会资本方和政府之间进行商谈，既保证了社会资本的发言权，也提高了民营企业参与PPP项目建设的热情。

此外，充分给予私营部门各种激励措施，如税收减免、融资协助、政府投资赞助等，从激励措施的可及性、有效性等各方面加以综合考虑（柯永建等，2009），适当解除政府承诺不能兑现、潜在融资问题等后顾之忧，也会使民间资本更有信心、有能力去积极参与PPP项目建设。

参考文献：

[1] 张惠.民间资本参与PPP项目面临的障碍与对策[J].南方金融，2016，（10）：79-83.

[2] 段雅森.政府信用風险对BOT项目的影响——以泉州刺桐大桥为例[J].内蒙古科技与经济，2017，（10）：44-45.

[3] 宋金波，宋丹荣，王东波.泉州刺桐大桥BOT项目的运营风险[J].管理案例研究与评论，2009，（3）：196-204.

[4] 冯锋，张瑞青.公用事业项目融资及其路径选择——基于BOT、TOT、PPP模式之比较分析[J].软科学，2005，（6）：52-55.

[5] 孙慧，范志清，石烨.PPP模式下高速公路项目最优股权结构研究[J].管理工程学报，2011，（1）：154-157.

[6] 李楠楠，王儒靓.论公司合作制（PPP）下公私利益合作与协调[J].现代管理科学，2016，（2）：81-83.