面向乡村振兴的农村土地整治转型与创新思考

孔雪松，王 静，金志丰，，佴玲莉

（1.武汉大学资源与环境科学学院，湖北 武汉 430079；2.江苏省国土资源研究中心，江苏 南京 210017）

1 引言

中国正处于快速城镇化发展阶段，2017年中国城镇化率达到59.58%，预计2020年和2030年城镇化率将分别达到60%和70%。快速城镇化加速了城乡要素流动，造就了城市的繁荣，也导致了中国农村耕地撂荒、宅基地闲置和生态环境恶化等系列问题[1-4]。农业、农村与农民问题是关系国计民生的根本性问题，党的十九大明确乡村振兴战略为国家战略，并提上党和政府工作的重要议事日程。乡村振兴战略的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，人口、土地与产业是保障农村社会经济发展的最基本要素，如何统筹并协调好农村人、地、业关系是实现乡村振兴的关键[5-6]。

农村土地整治是优化土地资源配置、促进城乡统筹发展和服务“三农”的有效途径，是实施乡村振兴战略的重要抓手[7-8]。近20年来，随着中国农村土地整治工作的持续推进，土地整治内涵不断丰富、整治方式日趋多元化，农村土地整治的相关研究也逐渐引起学术界关注。已有研究大致可分为两大类，一类为策略性研究，重点从政策层面定性探讨农村土地整治的成效[9]、问题[10-11]与路径模式[12-13]等；另一类为实证性研究，主要从实施层面定量分析不同类型农村土地整治潜力[14-15]、农户整治意愿[16-17]与绩效评价[18-20]等。这两类研究整体上互为补充，遵循定性指导、定量检验研究思路，有效促进了农村土地整治研究体系的系统化和科学化。乡村振兴战略的实施对农村土地整治提出了新任务和新要求，同时为农村土地整治转型升级创造了新条件[21]。新时期农村土地整治需要重塑其社会功能和生态服务价值，以保障粮食安全与生态安全为底线，以协调城乡人地关系和改善人居环境为重心，优化乡村地域功能与结构，为实现农村可持续发展提供国土资源保障[7，22]。然而，乡村振兴究竟如何驱动农村土地整治转型与创新，仍是当前理论研究者和政策实施者较为困惑的问题，亟需进一步从源头理清乡村振兴与农村土地整治在目标体系和实施路径上的内在关联。基于此，本文面向乡村振兴的战略需求，分析当前农村土地整治存在的主要问题，提出农村土地整治转型和创新的思考，为盘活乡村土地资源、激发乡村发展活力和提升乡村地域功能指明方向。

2 传统农村土地整治的主要问题

自20世纪90年代以来，中国农村土地整治在保障耕地总量动态平衡、促进建设用地集约利用与生态环境保护等方面发挥了积极的作用[23]，一定程度上促进了农业规模化经营与农村人口适度集中居住，这与当前乡村振兴战略的核心目标是基本一致的。然而，传统意义上的农村土地整治聚焦于两个目标，一是耕地数量和质量的双提升，以保障粮食安全[24]；二是建设用地空间和结构的双优化，以保障经济建设。其目标本质上是“以地为纲”，局限于土地利用层面的结构优化与功能提升，忽略了农村土地整治的社会功能和生态服务价值，对于乡村振兴战略下的土地利用、人口发展和产业升级之间的联动效应考虑不足[8，13，25]。主要存在如下问题。

2.1 理论研究不足，整治模式固化

农村土地整治是一个复杂的系统工程，同时也是一项重要的民生工程，农村土地整治的顶层设计需要扎实的人地关系理论、可持续发展理论和景观生态理论等作为坚实基础[26-28]。然而，当前农村土地整治的基础理论研究相对薄弱，对城乡转型发展格局及其土地配置规律等基础理论缺乏规范性、系统性集成研究。部分政策制定者和规划设计者用零散的时间学习和掌握“碎片化”的整治理论知识，进而指导整治规划编制与实施，这不可避免导致农村土地整治缺乏系统性和可操作性。理论基础不足，带来的直接问题是整治模式缺乏创新，过多地追求整治效果的“短、平、快”，忽略农村自然条件和地方需求的差异性，带来整治模式的趋同化。如过度依赖未利用地开发补充耕地，追求短期耕地数量的动态平衡，忽略中低产田改造的质量提升，导致耕地质量不断降低[29]。这不利于乡村农业的可持续发展，更难以有效支撑乡村振兴战略的实施。

2.2 空间逻辑不强，复合功能弱化

农村土地整治的空间逻辑包括两个层次：一是城镇村体系的空间层次，即需要用区域系统观统筹安排土地整治项目；二是整治项目的地块层次，整治项目涉及不同的区域、不同的整治类型，相互之间在空间上是否存在重叠？时序上是否存在冲突？这两个层次的空间逻辑关系是实施农村土地整治项目的基础。然而，当前农村土地整治在空间层次对城乡统筹关系考虑不足，往往局限于单个项目的分散整治，忽略整治项目之间的空间关联性与功能互补性；在地块层次存在整治项目空间重叠与时序安排不合理的现象，带来了事倍功半的整治效果。此外，土地的复合功能在整治中往往以单一化的主导功能来衡量，如农用地整治中聚焦于补充耕地面积，对土地生态功能的考核目标不够突出且缺乏量化标准[13]；农村建设用地整治中强调节约集约利用水平，忽略农户整治搬迁的满意度和幸福感，对土地保障功能关注不够，这大大降低了农村土地整治的综合效益，不利于乡村振兴目标的实现。

2.3 规划论证不力，人地关系泛化

农村土地整治规划编制的科学性从源头上决定了实施效果的好坏，需要坚实的理论研究、基础合理的顶层设计和务实的公众参与。然而，当前农村土地整治规划存在顶层设计不落地、专家论证不充分、公众参与流于形式的问题，在一定程度上降低了规划的科学性与可执行性[30-31]。如很多地区在农村居民点整治项目安排中，缺乏对农村人口流动与非农化可能性的详细调查分析，没有充分考虑农村发展现状和未来发展情景，往往规划大规模的农村居民点整治范围，但实际仅实施了小规模的农村居民点整治项目，大大降低了规划的指导性[32]。这种规划缺乏科学的论证分析，脱离了乡村地域具体的人地关系，将其泛化为一种“以地论地”的潜力挖掘，很可能导致农村人地关系失衡和整治目标无法实现，也不符合乡村振兴战略主导的人地关系协调观。

3 乡村振兴驱动农村土地整治转型

土地整治在要素方面反映了农村人口、土地与产业的内在关系，在功能方面体现了农户对于生产、生活和生态的现实需求，在结构方面呈现了要素数量、质量和空间的多维特征。这与乡村振兴战略的二十字方针直接关联，产业兴旺是盘活人地关系的关键，是农村生活富裕、生态宜居的基础，这需要以农村土地整治为抓手，通过空间治理实现乡风文明的社会治理。以二十字方针为框架可以构建双层嵌套的农村土地整治三角形体系（图1），外层三角形由要素、结构与功能构成，要素兼具结构与功能特征，而结构与功能分别反映要素的协调度和合理度，结构决定功能，功能影响结构，三者形成互动反馈关系。内层三角形是对要素、结构与功能的再分解，其中，人口、土地与产业构成基本生产要素的子三角，而这些要素具有数量、质量和空间结构特征，体现了基本的生产、生活与生态功能。通过农村土地整治可有效集聚人口、土地和产业要素，优化不同基本要素的数量、质量和空间结构，提升农村生产、生活与生态功能，为实现乡村振兴提供了助推力。

图1 基于乡村振兴的农村土地整治框架Fig.1 Framework of rural land consolidation based on rural vitalization

乡村振兴背景下，城乡人口、土地与产业的流动方向、作用强度和内在关系必将发生新的变化，农村土地整治需要适应这种变化需求，通过空间统筹治理实现内层三要素——人、地、业的统筹发展，以外层乡村振兴目标为导向促进农村土地整治可持续发展，通过以人为本的土地整治促进要素集聚、结构优化和功能升级。具体来说，面向乡村振兴发展战略需求，需实现三个方面的转型。

3.1 由土地分散整治向空间统筹治理转型

长期以来，农村土地整治主要秉承“开源”和“挖潜”的理念，如通过未利用地开发增加耕地面积、通过城乡增减挂钩盘活农村建设用地等，对国土空间的生态功能以及“三生空间”的复合功能等因素考虑不足，这种问题的产生与农村土地分散式治理直接相关。这种分散式治理主要有两种表现形式：一是整治对象（地块）的空间分散性，这与地域分异的自然性和分田到户的制度性直接相关；二是整治主体的分散性，农村土地整治存在政府主导下的多元主体，如市场引导型和农户自发型等模式，在一定程度上，不同主体的参与有利于促进土地整治创新，但这种分散性治理往往缺乏顶层设计，从而很容易出现治理不足或治理过度的现象，带来土地整治的负外部性。

农村土地整治需要重点围绕产业兴旺优化乡村产业用地布局，围绕生态宜居改善农村人居环境。使农村土地整治成为空间治理的重要手段，由分散整治向统筹治理转型[33]。农村产业兴旺的基础仍然是农业，实现耕地数量、质量与空间三位一体的保护和提升，依然是农村土地整治的核心[34]。随着农村土地制度改革的深化和农业规模化经营的推进，大部分农村以户为单位的家庭农业生产模式将逐渐被现代化规模农业取代，生产方式的转型必然带来农村土地整治的集中。同时，政府机构改革对农村土地整治体系优化与部门协作提出了新的要求，农村土地整治任务与内容分化到不同部门，农业农村部主导农用地与基本农田整治，自然资源部主导农村建设用地整治，生态环境部主导农业面源污染治理，各部门分工明确，相互协作，将推进农村土地整治顶层设计的科学化和系统化，实现整个区域生态、生产和生活空间统筹治理。

3.2 由问题导向向目标导向转型

问题导向式发展是当前农村土地整治的主要思路，在城镇化主导发展的背景下，常见的问题是耕地保护与城镇用地发展之间的矛盾，农村土地整治通过农地整理、废弃地复垦以及未利用地开发来补充耕地，为城镇发展保增量，维持耕地总量的动态平衡；通过农村建设用地整治为城镇发展保流量，维持城乡建设用地总量不突破，表面上很好地解决了耕地保护与城镇发展的矛盾，但实际带来的是城乡资源的单向流动和城乡发展的不充分、不均衡。问题导向式土地整治的典型特征是“头痛医头、脚痛医脚”，忽视了土地整治的要素关联性、城乡协调性和时空动态性，不可避免带来土地整治的盲目性和短期性。

城市是不可能脱离乡村而独立存在，城乡关系不是单向的要素从乡向城流动的关系，应是一种双向的互利互惠关系[35]。就农村土地整治而言，其目标不应仅局限于以乡养城的土地供给，更应关注城乡融合的发展目标，尤其应该关注农村人口、土地和产业的振兴目标。兴人的核心目标是通过土地整治改善农村人居环境，完善村庄道路、水电等基础设施，配套教育、医疗等公共服务设施，吸引村庄人口回流；兴地的核心目标通过土地整治盘活各类用地，实现农村土地空间集约化和功能多元化；兴业的核心目标是通过土地整治优化各类产业用地布局，构建现代农业与特色农业、乡村旅游与田园风光交相辉映的美丽乡村[8]。因此，目标导向式农村土地整治具有更好的系统性和前瞻性，为实现乡村振兴战略目标提供有力支撑。

3.3 由以地为本向以人为本转型

农村土地整治的核心对象是土地，从这一点而言，以地为本的农村土地整治思路是基本可行的，指引着当前大多农村土地整治项目实施的方向。然而，乡村地域系统是自然与人文交互的复合系统，具有用地关联性和时空动态性特征，以地为本的农村土地整治带来的问题如同“一叶蔽目”，忽略了农村土地的共生关系，如整治地块与相邻地块或更大范围内人地之间的生产、生活或生态关系，大大降低了土地整治项目的预期效益。土地整治的本质是对人地关系的优化调整，土地整治的功能包括但不局限于增加耕地或新增城市建设用地指标，其目标包括但不局限于保障粮食生产和土地财政收益。实现农村土地整治的综合效益最大化，需要从土地整治的对象转移到土地整治服务的主体。

坚持以人为本的农村土地整治，就是要坚持以农民利益为中心，从农户的需求和发展出发，通过农村土地整治的实效来满足农户对幸福生活的追求[12]。新形势下农村土地制度越来越灵活，“三权分置”的农村土地流转制度释放了土地内在的价值[36-37]，如部分经济发达地区在农村土地确权中的“确权确股不确地”，是一个有意义的尝试，突破了农村以家庭为单位的农用地产权界限，这种模式很好地考虑了以人为本的用地关系，不固守人地一一匹配的传统思路，有利于推进农村土地集中连片整治，实现农业适度规模经营。坚持以人为本的农村土地整治，还需在制度层面提供公众参与的机会和平台，在社会层面需突出体现乡风文明和治理有效，全面提升土地整治的公众满意度。

4 面向乡村振兴的农村土地整治创新思考

4.1 倡导城乡统筹型土地整治

传统农村土地整治秉承以单个项目为载体的整治思路，局限于整治地块范围，缺乏全域规划和顶层设计，割裂了城乡人口、土地和产业的内在关联。新时期农村土地整治需要具有全局视角，需要聚焦农村土地整治在村镇、地块和农户不同层次的尺度效应，根据城乡的区域差异和人地关系，统筹各区域土地整治，防止重复建设，促进城乡人口、土地与产业协调发展，亟需倡导城乡统筹型土地整治[38]。

该模式的基本思路是将“自上而下”的顶层设计和“自下而上”的整治需求相结合。“自上而下”的顶层设计是指基于对城乡发展的全局认知，把握农村土地整治方向，对整治项目进行精准布局，做到科学选址（定点）、合理布局（定量）；“自下而上”的整治需求是指以农户生产、生活与生态的现实需求为指引，有序安排各类土地整治项目建设。如图2所示，在村镇层次，采用“鸟瞰式”视角，根据不同村镇的聚落规模、人居密度和经济条件等发展现状，评价村镇的区位特色与功能定位，统筹布局不同类型农村土地整治项目；在农户层次，采用“虫观式”视角，基于大量农村入户调查数据，分析评价不同类型农户对土地空间与功能的需求，将这种需求与村镇层次的发展定位相结合，统筹到地块层次，突出不同层次的空间与功能的关联作用，提高农村土地整治的科学性与可操作性。

图2 城乡统筹型农村土地整治层次Fig.2 Levels of rural-urban integration of rural land consolidation

4.2 探索多功能导向型生产空间整治

农业是农村的产业支撑，农村土地整治的核心目标之一是保障农业生产的可持续性，通过土地整治提升农地生产力，优化农业空间布局。然而，农地兼具生产、生态和景观的复合功能，多功能导向型生产空间整治是指以实现农地的生产、生态和景观等多重功能为导向的整治模式，整治过程中注重农田景观的塑造以及生态化整治技术的应用。在把握其主导生产功能的基础上，根据农地自然资源禀赋和区位条件，科学定位农地功能和价值导向，评价农地功能定位与资源支撑力之间的匹配程度，找准耕地复合价值实现的限制因子，通过农村土地整治实施农地复合价值提升工程。

坚持主导功能为本，提升农地生产功能，集中推进农田水利、土地整治、中低产田改造和高标准农田建设。不断显化生态功能，农地生态功能是生产功能的前提和基础，没有健康的生态功能，生产功能就不可能得以维持，土地整治需从守耕地红线向建生态良田转变。以土地整治为抓手，发展特色农业、生态农业和休闲农业等环境友好型农业，发挥农地生态涵养和休闲体验等生态功能。提升土地保障功能，挖掘土地整治在农民就业、医疗养老等方面的社会保障功能。打造生态景观，与退耕还林和退耕还湖等项目结合，通过土地整治形成林道、林网和生态缓冲系统，与毗邻城市发展区有效分离，发挥农地空间识别和景观空间隔离的功能[13]。

4.3 推广人居环境改善型公共空间治理

改善农村人居环境、建设美丽宜居乡村是实施乡村振兴战略的一项重要任务。开展农村人居环境整治已不是单一的用地整治问题，而是以农村人地关系协调和人居满意度提升为目标的综合整治。在解决农村建设用地“散、乱、空”等问题的基础上，应大力推进农村基础设施建设和城乡基本公共服务均等化，引导财政资金和社会资金投入农村，促进城乡土地资源、资产、资本有序合理流动，全面改善村庄面貌和农民生活环境。

随着美丽乡村建设的深入，很多村庄面貌已焕然一新，然而，村民生活方式的转变与文化理念的提升却不是一蹴而就的。村庄存在大量的公共空间，外在的新居环境并不能立刻改观农民对公共空间潜在的占有欲，这易造成每一个人都倾向于过度使用公共空间，从而造成资源枯竭或环境恶化的“公地悲剧”，随着时间的推移将会出现一系列农村社会治理难题。社会治理创新是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，农村社会治理需要关注公共空间的治理，公共空间的合理利用彰显了乡村文明之风，体现了农民综合素质的提高。推广人居环境改善型公共空间治理是实现人居环境持续改善的重要路径，将有效促进农村社会治理方式的形成，塑造乡风文明。

4.4 聚焦绿色发展型生态空间治理

绿色发展是当今世界关注的热点问题，并且日益成为全球发展的共识[39-40]。绿色发展是建立在生态环境容量和资源承载力的双重约束条件下，具有低碳、节约、循环、均衡、可持续特征的新型发展模式。绿色发展型生态空间治理是以景观生态质量提升和生态空间管控为导向，通过土地整治对那些在自然突变和人类活动影响下受到破坏的自然生态系统进行恢复与重建[41-42]。

在生态空间治理上，重点破解城乡绿色空间萎缩、环境污染以及生态景观破碎化等问题，以绿色基础设施建设为抓手，提升生态景观连通性和可达性。根据不同农村生态环境和地域特色，积极探索土地景观整治的新模式和新思路，充分发挥地区优势，提升区域生态环境品质与文化景观特质。充分考虑土地资源的适宜性和对生态环境的影响，加强林业重点工程建设，加大生物多样性保护力度，避免盲目开垦、毁林造地等破坏土地生态系统的行为。按照全面推进绿色发展、加快建设“两型”社会发展的要求，深入实施“生态河湖”治理与修复行动，构建稳固的生态安全屏障，通过农村土地整治全面提升农村生态系统服务功能。

5 结论与讨论

乡村振兴战略背景下，传统农村土地整治在理论、方法与组织形式上存在的问题日益凸显，带来了整治目标的短期性和整治模式的单一化，亟需围绕以人为本的农村土地整治，重塑农村土地整治的目标与空间治理体系。农村土地整治的本质在于优化乡村地域人地关系，实现乡村振兴的“兴人、兴地、兴业”的核心目标。乡村振兴为农村土地整治转型与创新提供了驱动力，农村土地整治为实现乡村振兴提供了着力点，两者具有很好的目标一致性和内容衔接性。农村土地整治需兼具规划视角的城乡统筹性和设计视角的空间联动性，在重视土地生产功能提升的基础上，挖掘土地整治蕴含的社会功能与生态服务价值，实现乡村地域要素聚集、结构优化与功能提升。

当前，农村土地整治正处于政府机构改革与社会经济转型期的交叉口，这为推进农村土地整治内涵式改革提供了契机。然而，乡村振兴战略实施的驱动力并不必然会形成农村土地整治转型升级的理想效果，既有的农村土地整治内容和模式已形成一定的惯性，打破这种惯性更需要农村土地整治过程中相关利益主体的深入思考和积极参与。此外，乡村振兴战略该以何种方式、路径和政策真正落地尚处于探讨之中，这在一定程度上加大了乡村振兴与土地整治关系的模糊性，还需要通过大量不同地域乡村土地整治的深化实施进一步明晰。对于农村土地整治实施主体而言，全面认知与理解农村土地整治的要素关联性、功能复合性及发展前瞻性，将形成农村土地整治内涵式改革的内在驱动力，是当前农村土地整治转型与创新的关键。