特殊人群养老保险问题初探

张岚 杨童阳

[摘 要]刑满释放人员是社会的特殊人群，在返回社会之后也是相对弱势的人群。他们的社会保障问题是一个重要且无可回避的问题，理应得到高度重视。虽然现行社保制度已經对这类特殊人群实行了一系列的社会保障措施，但这种一般性的保障救助的保障水平、保障范围、保障精度无法完全满足现实需求。由于研究对象的敏感性和资料获得的难度，学术界对该领域的研究仍然较少。文章就该问题做出初步探究，借以抛砖引玉，引起学界的重视和思考。文章以南京市某地区为样本研究了特殊人群社保现状以及存在的问题，以养老保险为切入点，提出了政府主导、保险公司运营、社会广泛参与的新型特殊人群养老保险模式。希望对推进特殊人群社保问题的解决，为党和政府加强创新社会治理提供有益的参考。

[关键词]刑满释放人员;养老保险;治理现代化

[中图分类号]F812.45

1 研究对象及意义

1.1 特殊人群的范畴

所谓“特殊”，是和“主流”相对而言的。特殊人群是指排除于主流社会之外的人群。他们不具备主流人群所具有的相关特质，因而常常遭到主流人群的忽视甚至是歧视。特殊人群包含范围较广，文章所言的特殊人群仅指刑满释放人员，但是由于我国人口基数大的原因，刑满释放人员这一类特殊人群在我国的绝对数量依然较大。

1.2 特殊人群的特征

与主流人群相比，特殊人群在经济、政治、社会和心理等方面有明显不同，其主要特征主要包括以下几个方面：

（1）经济实力较弱。古人云，“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”。某些刑满释放人员此前之所以走上犯罪道路，贫穷是常见的诱因之一。贫穷意味着犯罪成本（如名誉、地位等）小，而犯罪收益高。此外，刑满释放人员长期处于监禁状态，与社会脱节严重，返回社会之后往往面临家庭破碎、就业歧视、缺少收入来源等一系列问题。因此贫穷是刑满释放人员的第一特征。

（2）政治地位较低。经济基础决定上层建筑，特殊人群在经济方面的落后导致他们较低的政治地位。他们政治参与度普遍较低，公民权利不能得到充分行使，政治利益诉求实现渠道较窄，远离社会政治权力中心，难以影响公共政策的制定和社会舆论的发展。特殊人群往往也是社会的弱势群体，他们为自己争取利益的能力很低，是政治权利上的“沉默者”，处于政治生态圈的边缘位置[1]。

（3）文化水平较低。特殊人群无论是在文化认同还是生活理念上都处于社会中下阶层，文化素质较低使得其收入水平偏低，法律观念的淡薄又使得其违法犯罪的可能性较高，文化水平较低也使得其风险防范意识较差。特殊人群在文化方面的特殊性使得其养老问题较之主流人群更为严重。

（4）抗压能力较差。刑满释放人员较其他特殊人群具有一定的特性，这一特性在于某些刑满释放人员重新违法犯罪对社会危害更大。长期的监狱生活使得一些刑满释放人员与社会严重脱节、生存能力较差，并且极易出现自卑、情绪不稳定等现象，容易产生偏激思想，不能很好地适应社会，多年来养成的监狱化人格更易诱发其重新犯罪，并且重新违法犯罪时的手段往往更加隐蔽、更加残忍、对社会的危害程度更大。

2 特殊人群生存现状调查分析

通过查阅相关资料，实地走访了南京市部分特殊人群家庭，笔者对我国特殊人群的整体情况有了较为全面的了解，特殊人群的真实生存状况有了较为直观的认识。本章就特殊人群的生存状况进行阐述分析。

2.1 特殊人群的基本现状

特殊人群的犯罪动机、涉及案件类型、服刑时间、文化水平、性别、年龄等各不相同，这些指标都会对特殊人群的社保问题研究产生一定影响，因此不应该将其笼统地归类为刑满释放人员这个统一的范畴，而需要通过不同的分类标准对其加以区分。

根据2018年《中国法律年鉴》有关数据显示，2017年全国公安机关立案侦查的刑事案件主要集中于盗窃和诈骗案件，相比之下，杀人、抢劫、伤害、强奸等恶性刑事案件占比很小。尽管我国犯罪率较低，但是由于人口基数大，地域辽阔的原因，每年被判处管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子人数依然庞大。

从表1可以看出，刑满释放人员的学历水平主要集中于高中、初中及小学水平。相较于普通居民，刑满释放人员的受教育水平偏低。由于居民的风险意识与受教育程度存在正相关关系，所以刑满释放人员较低的受教育水平使得其对保险的接受程度较低，不利于政府或商业保险公司推出一款适合特殊人群的社会保险或商业保险。

（1）“青壮年型”特殊人群是指年龄在16～45周岁的特殊人群。这类特殊人群约占特殊人群的85%，其文化水平普遍较低，并且服刑前多从事一些体力劳动，所涉案件以酒驾、偷窃、强奸、诈骗、伤害为主，服刑时间较短，与主流社会脱节的情况较少。此外，由于其具有年龄优势，因此，即使不具备一些专业技能，若存在工作的意愿，也能在刑满释放后找到一份工作以维持基本的生活。

（2）“中老年型”特殊人群是指年龄在46周岁及以上的特殊人群，这类特殊人群约占特殊人群总数的15%。“中老年型”特殊人群的文化水平普遍低于“青壮年型”特殊人群，所涉案件比较重大，服刑时间较长。他们由于长期处于监禁状态，与外界接触很少，因而与主流社会脱节较为严重，刑满释放之后可能会出现无法适应现代生活的情况。此外，由于其服刑时间普遍较长，劳动技能相对缺乏，部分特殊人群则身患重病，丧失了劳动能力，加上他们相较于“青壮年型”特殊人群不具有年龄优势，因此“中老年型”特殊人群的失业率较高，这使得其融入社会的难度更大，这一弱势群体将是研究的重点。

2.2 特殊人群社保工作成效和难点

以下将综合相关资料和调研结果对我国特殊人群社会保障工作的成效和缺陷展开介绍和分析。

2.2.1 特殊人群社保工作成效

（1）党和国家重视特殊人群帮扶救助工作的制度化创新。2015年10月16日，习近平总书记在减贫与发展高层论坛上强调，中国扶贫攻坚工作实施精准扶贫方略，增加扶贫投入，出台优惠政策措施，坚持中国制度优势，注重六个精准，坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批，广泛动员全社会力量参与扶贫[2]。特殊人群作为贫困人口的一部分，既有“贫困”这一共性，又具有自身的特性，国家在注重刑满释放人员劳动技能培训工作的同时，也注重以低保等社会救助制度保障刑满释放人员的基本生存权利。

（2）“党政社”三位一体的帮扶救助格局基本构建完成。南京市某地区区政府经过多年实践探索，已经形成了“党委领导、政府负责、社会参与”三位一体的帮扶救助格局。某地区司法局中途之家、社保部门、公安机关、社区党群服务中心实现了自上而下，多部门协同的全方位社保新格局。例如，2017年该区某社区党群建设中心为辖区内8名刑满释放人员提供了就业渠道，其中王某、詹某等5人找到了合适的工作，这些重新走上就业岗位的刑满释放人员凭借自己的勤劳，能够享受正常员工的平等待遇，回归社会，收到了良好的效果。该区注重利用行政手段和经济手段规范和统筹政府力量和公众力量在实现特殊人群就业和社保制度化创新方面形成合力，在很大程度上弥补了政府在该领域资源配置不足的缺陷。

（3）针对特殊人群的帮扶救助工作初见成效。在就业政策方面，政府加大对特殊人群的扶持力度，出台了一揽子的帮扶政策。2010年，财政部、国家税务总局联合下发《关于支持和促进就业有关税收政策的通知》（财税〔2010〕84号），国家税务总局、财政部、人力资源和社保部、教育部联合下发《关于支持和促进就业有关税收政策具体实施問题的公告》（国家税务总局第25号），对刑满释放人员为主的特殊人群和积极配合政府安置刑满释放人员为主的特殊人群的企业在增值税、城建税、教育税附加、个人所得税和企业所得税等税种上给予了很大税收优惠，帮助其实现再就业和重新融入社会[3]。这些政策在该区得到了较好的贯彻落实。在就业渠道方面，如政策性安置、过渡性安置、企业安置、职业技能培训安置、原单位安置、创业安置等多元化渠道并存。该区政府通过不同渠道孤立刑满释放人员实现再就业或创业，社区党群建设中心为刑满释放人员提供了季节性、临时性工作，并逐步实现安置就业的社会化、市场化。在社区建设工作中，鼓励刑满释放人员在社区服务的岗位工作，例如，在政府开发的面向社区居民生活服务、企事业单位后勤保障和社区公共管理就业岗位以及清洁、绿化、公共实施养护等公益性岗位实现就业。

（4）信息化管理手段的不断强化。当前的特殊人群帮扶工作注重借助信息化手段，提高帮扶工作水平。江西、河南、山东、吉林等部分地区已取得先进技术创新成果，2010年，江西省和河南省率先建立了全省刑释解教人员安置帮教数据库。吉林省增设了二次分发、照片录入、社区矫正人员补录、未衔接人员上报，建立了省市两级刑释解教人员详细信息数据库，为衔接帮教机构和公安机关重点人口管理提供资料，促进了信息的互联互通，提高了信息利用的水平，在一定程度上提高了帮扶救助工作的效率。南京市该区在特殊人群管理方面也做出了相应的尝试，开设12348司法行政公共服务公众号，实时发布社区矫正信息公告、就业岗位信息，使刑满释放人员足不出户就能享受高效便捷的帮教服务，促进了其就业和重新融入社会。

2.2.2 特殊人群社保工作的难点

尽管特殊人群的社会保障工作取得较好的进步，但是仍然存在一些难点，主要体现在以下几个方面。

（1）传统观念构成阻碍。受传统落后观念的影响，我国对特殊人群存在重管控、轻服务的误区。一些管理部门更多地从维护社会稳定角度着手，习惯于控制、防范某些特殊人群，而公民权利观念不强。另外，社会对特殊人群的偏见也使得他们在求职、择偶等方面处于弱势地位，这些都对特殊人群返回社会构成了阻碍。

（2）高效协作机制尚未建成。各部门之间配合不够密切、社会组织发展缓慢阻碍社会协同解决特殊人群的社保问题。特殊人群的社保工作是一项需要政府各部门、各相关社会组织协同作用才能完成的系统性工程。虽然“三位一体”的管理格局已经初步构建，并且国家先后下发文件明确各相关部门在特殊人群社保工作中的相关职责，但在特殊人群社保工作中，缺乏科学合理的责任考核机制，因此，在实践中，一些职能部门形同虚设，没有形成有效的合力，出现了司法行政机关单兵作战的局面。

（3）法律体系尚不完善。现有的相关法律体系尚不完善，特殊人群的社保工作缺乏科学性和规范性。现阶段，特殊人群的社保工作制度保障基本停留于行政命令的阶段，而且各地区各行其是，没有一个统一的、全国性的法律来专门规范特殊人群社保工作秩序。

（4）支持力度不够。人力、物力、财力投入力度过小，特殊人群的社保工作缺乏保障。从帮教服务机构设置上看，缺乏专门性的服务机构，对特殊人群的帮扶救助功能受到制约;从帮扶救助工作人员配置上看，主管部门缺乏相应的专职人员负责特殊人群的帮扶救助工作，而且很多主管人员的专业化水平较低，帮扶救助工作的质量和效率都难以保障;从管理经费上看，特殊人群的帮扶救助缺乏专门性的政府性基金加以支持，仅靠财政拨款维持其基本运行，很多应该履行的职能难以有效履行。

3 特殊人群社会保障存在的供需矛盾

犯罪问题是经济发展所付出的代价，是社会矛盾的集中反映，由于刑满释放人员这类特殊人群的特殊性，他们的基本生存权利能否得到保障，关系到社会主义基本矛盾是否能够得到解决，关系到经济发展质量的高低。由于特殊人群社保体制的缺陷，特殊人群的社保供需矛盾十分突出。特殊人群的社保供需矛盾主要集中在以下三个方面。

3.1 特殊人群社保需求层次众多与社会社保供给层次单一之间的矛盾

刑满释放人员的年龄状况、就业状况、家庭经济状况和身体状况均存在明显差异，对政府帮扶救助的需求程度也有高有低，需求种类也有所不同。但是在现实生活中，政府并没有将特殊人群的需求层次加以区分，只是简单地将他们归集为刑满释放人员这一宽泛的范畴加以帮扶救助，这样会使得帮扶救助的效率大大降低，不利于缓解特殊人群的社保供需矛盾。

3.2 特殊人群社保需求精度要求高与社会社保供给精度低之间的矛盾

在当前社会保障体制下，政府还未专门出台针对特殊人群的社会救助保险或制度，对于特殊人群的救助仅仅依附于其他种类的社会保险、社会福利制度。这就使得特殊人群的诉求无法得到真正实现，特殊人群特有的社会救助需求也无法得到满足。