基于混合所有制改革的资源性公用事业企业利益相关者治理研究综述

陈帅

摘 要：资源性公用事业企业发展离不开各种利益相关者的投入或参与，追求利益相关者的整体利益，不仅是某个主体的利益。综述有关研究后发现，不同于股东利益至上理论，资源性公用事业企业核心利益相关者参与其治理是提高治理效率的关键。不同类型的资源性公用事业企业的发展环境、盈利模式等存在差异，其核心利益相关者的诉求也有所不同，应建立平衡多元目标的核心利益相关者参与治理范式。激励机制是改善利益相关者参与企业治理绩效的深化措施，契约边界内、外利益相关者对企业效用影响的机制不同，应在厘清资源性公用事业企业物质资本、非物质资本，企业财产所有权、企业所有权、剩余索取权、企业控制权关系的基础上，兼顾契约边界内外利益相关者利益，按照其对企业创造效益（经济效益与社会效益）的贡献大小合理配置资源、构建激励机制。企业产权边界内的利益相关者关系实际上是一种委托—代理关系，企业对产权边界内的利益相关者的管理宜采用激励而非监督。

关键词：资源性公用事业企业;利益相关者治理;研究综述

中图分类号：F294.1        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）12-0013-02

引言

党的十八届三中全会精神、《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发[2010]13号）和住建部《关于进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见的通知》（建城[2012]89号）要求，要将资源性公用事业企业的治理改革提上重要议事日程。但在实践领域，一些地方政府对资源性公用事业企业改革相配套的措施还未到位（李孜孜等，2018），或者仍以经济扩展为主，特别是城市公用事业普遍存在业绩不佳、亏损严重、对市场反映迟钝等问题（陈冬，2006），认为大力推进该类企业改革还不现实。在理论层面，关于资源性公用事业企业治理的内涵，利益相关者参与资源性公用事业企业治理的绩效评价方法、制度建设和激励机制等方面的研究还处于起步阶段，尤其是一些已开始建立利益相关者参与资源性公用事业企业治理的城市如何进一步推进市场化改革，并充分发挥其引领示范作用，成为理论和应用层面都需要予以科学解答的迫切问题。

因此，以城市公用事业为研究样本，探讨资源性公用事业企业治理的评价办法、激励机制，以及依托利益相关者理论推进资源性公用事业企业治理的路径模式，对于客观衡量城市公用事业部门治理状况与水平，切实提高资源性公用事业企业进一步推进市场化改革的积极性，构建起共性和特色并存的城市公用事业治理典型范式，为政府及相关利益主体提供有效的资源性公用事业企业治理方案参考和决策支持，都具有重要的理论和现实意义。

一、资源性公用事业企业治理内涵

公益性企业作为提供公用物品的重要部门，兼具社会服务和企业盈利双重目标，具有公用性、自然垄断性、不可替代性等特征，其治理模式与一般竞争性企业有较大差异（Campbell，2007;Bitektine，2011）。由于公益性和目标的多元性，使其不同于一般竞争性企业，长期缺乏有效的管理方式和激励机制，效益低下与目标偏颇已严重制约其发展。我们认为，任何一个企业的发展都离不开各种利益相关者的投入或参与，资源性公用事业企业更是如此，追求的应是利益相关者的整体利益，而不仅仅是某个主体的利益。对于资源性公用事业企业，虽然利益相关者在总体利益上是一致的，但在具体利益上的矛盾和博弈有时又是十分激烈的。因此，在资源性公用事业企业治理中，协调利益相关者的利益诉求，平衡其利益目标，构建好利益相关者参与其治理的激勵机制是提高其治理水平迫切需要研究的重要课题。

国外公益性企业多为私人部门或由公私混合经营，相关专门性治理研究较少，多与市场化改革紧密相联（Neubaum & Zahra，2006）。依据自然垄断理论的观点，产业中的自然垄断企业做出价格和产量决策时要受到一系列约束条件的制约，如果新企业认为有利可图，则可自由进入市场（Baumol & Willig，1981;Berg & Tschirhart，1988）。Viscusi & Vermon & Harrington（2000）研究了市场需求弹性对自然垄断部门界定的影响，发现技术变化和需求变动的共同作用能够引起自然垄断产业边界发生变化。从激励性规制（Loeb & Magat，1979）视角出发，当规制机构（政府）与被规制机构（公益性企业）之间存在着信息不对称时，应允许被规制机构利用其信息优势，通过赋予其更多利润支配权的方式使其在一定程度上得到信息租金，以换得提高生产效率的激励（Laffont &Tirole，1996）。很多研究表明，在激励性规制中，资源性公用事业企业提供产品的定价机制是其市场化改革成败与否的关键（Freeman&Evan，1990;Sharma&Vredenburg，1998;Michele等，2010;Guerriero，2013）。

国内学者一般将公益性企业称为公用企业或公用事业，一直以来多由政府出面管理，由资源性企业进行经营，主要包括城市供水排水和污水处理、供气、集中供热、城市道路和公用交通、环境卫生、垃圾处理和园林绿化等城市公用事业，以及铁路、电力、民航、通信和广播电影电视等全国性公用事业（张莉，2004;廖成林等，2005）。近年来，资源性公用事业企业市场化步伐加快，但行政性垄断惯性仍旧延续（武文莉，2012）。公益性企业较大的投资活动一般由政府安排，政府既是政策制定者和监督者，同时也是市政服务的生产者，企业没有真正的经营决策权，投资支出及填补经常开支等方面更多地依赖政府财政，导致企业整体经营和管理效率不高（周知民，2011），这与企业治理结构的固化是分不开的。长期以来，我国资源性公用事业企业从确保资源性资产保值增值角度构建治理结构，资源性股东处于超强控股地位，评价治理结构的效率标准为股东利益最大化（贾红光，2008）。然而，公益性企业的特殊经济属性，建立在私有产权基础上的“股东利益最大化”目标的传统公司治理模式，不能简单地照搬于公益性企业（李旭晨，2009）。一些学者从资源性公用事业企业根本的公用属性出发，认为应当选择基于广泛公众利益考虑的利益相关者共同治理模式（宋晓玲等，2007;张玲丽，2008;李志强等，2012），同时为了保证治理效率，企业的治理主体应当是与企业有着最为密切利害关系的核心利益相关者，而并非全部（孙文博等，2007）。基于兼顾公用性和市场化的资源性公用事业企业改革布局，从多学科交叉视角分析资源性公用事业企业治理内涵与特征，将股东、经营者、职工、政府和银行债权人界定为与资源性公用事业企业最密切相关的核心利益相关者，在此基础上明确资源性公用事业企业治理的系统边界和任务结构。而核心利益相关者对资源性公用事业企业绩效的影响是评价该治理结构效率的关键，据此初步提出了一些利益相关者参与资源性公用事业企业治理的理论范式（张立君，2002;卢东斌等，2008;严继超等，2010;钱瑜，2013）。

二、资源性公用事业企业治理目标和评价

综合现有文献，关于资源性公用事业企业治理的理论研究主要是比较股东中心理论（Shareholder primacy theory）和利益相关者理论（Stakeholder theory）对企业治理的适用性，多从利益相关者角度探讨企业治理应从哪些方面着手，提出了一些治理结构，但针对资源性公用事业企业的专门研究还很少。已有相关文献对利益相关者的分类主要集中在多维细分法和Mitchell评分法，涉及股东、雇员、顾客、分销商、供应商、贷款人等契约型利益相关者，以及消费者、监管者、政府部门、压力集团、媒体、社区等公众型利益相关者（Charkham，1992）。公益性企业公用性和市场化的双重特点，决定其治理机制既要充分满足公用需求，又要与市场化改革紧密相连，究竟哪种分类方法更适合该种制度安排，及在此基础上构建相应企业治理模式是資源性公用事业企业市场化改革重大问题。

实证研究方面，利益相关者参与竞争性企业治理的绩效评价研究较多（贾生华等，2003;辛杰，2010），资源性公用事业企业治理绩效评价较少有人涉及。因为这类企业具有明显的政府干预特征，在当前产权制度改革进程中，核心利益相关者参与资源性公用事业企业治理是提高公司治理效率的关键。股东、经营者、职工、政府、银行债权人等核心利益相关者内生化博弈导致治理效率差异，可以利用典型企业案例对治理效率进行评价。由于不同行业公用企业发展环境、盈利模式等存在差异，其核心利益相关者利益诉求也有所不同，但提高企业盈利能力，改进企业治理绩效，是各行业当前面临的共性问题。

三、资源性公用事业企业利益相关者治理结构

1.探讨“核心利益相关者”参与资源性公用事业企业治理过程，提出基于“行业公用性，运营市场化”为导向的“核心利益相关者”参与的资源性公用事业企业治理目标体系，建立由“自上而下”的强制性制度和“自下而上”的诱致性制度相结合的资源性公用事业企业治理绩效评价体系。

2.提出兼顾契约边界内、外利益相关者利益的理论标准，以及在各利益相关者之间合理配置资源的理论标准，并论证对代理人的激励约束机制，可有效降低代理人的在职消费和约束代理人的“内部人控制”。

3.研究“核心利益相关者”的利益内生化博弈过程，集成目标、期望、强化等相关理论与方法，构建多主体、全过程参与的资源性公用事业企业治理综合激励模型和绩效内生化协同建设机制。

4.总结和优化资源性公用事业企业治理的路径模式，构建利益相关者参与不同类型资源性公用事业企业治理的典型范式，并提出保障其有效推广的综合措施。党的十九大以来，在混合所有制改革背景下，地方政府在推进公用事业企业完善治理结构上，应当尽快建立综合激励、奖惩并举、充分释放地方政府制度创新活力的有效机制，有利于从基础层面切实推进我国资源性公用事业企业机制与制度再创新。

参考文献：

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