WTO争端解决机制危机：原因、进展及前景

于 鹏

争端解决、贸易谈判和贸易政策审议是WTO多边贸易体系的三大功能，而争端解决机制又是WTO制度中最核心、最独特的，其保证着WTO的权威性和正常、有效地运转，因此被誉为“皇冠上的明珠”。当然，WTO争端解决机制并不完美，关于如何对其改进的讨论一直在进行。而近期美国质疑争端解决机制并恶意阻挠上诉机构人员遴选，引发了WTO争端解决机制乃至整个多边贸易体系的危机。WTO争端解决机制的演化和发展是一个动态的过程，了解其运行模式和发展轨迹有利于更深刻地理解当前危机。

一、WTO争端解决机制的前世今生

(一)拥有一套完整的运行体系

DSU(Dispute Settlement Understanding)协议全称为《关于争端解决规则与程序的谅解》(Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes)，是WTO关于争端解决的主要法律文件。争端解决机构DSB(Dispute Settlement Baby)由WTO总理事会组成，负责监督争端解决机制的顺利运行。常规的争端解决程序包括磋商、专家组程序、上诉机构程序、执行程序等。WTO争端解决机制的一个创新是设立了常设的上诉机构(Appellate Body)，类似于国内的二审法院，可以维持、修改或撤销专家组结论。

(二)由GATT争端解决机制演变而来

在GATT时代，争端解决机制已经存在并发挥作用。GATT时代的争端解决机制更接近于外交论坛程序，倾向于通过磋商解决争议。由于实行“正向协商一致”，任何成员都可以否决专家组报告，裁决可能遭到被申诉方的拖延或阻挠，争端解决的权威性无法得到保障。到了20世纪90年代，这一问题变得棘手，超过一半的报告被否决。

正是美国的强力推动，促成了WTO争端解决机制的建立。美国力主增强争端解决机制的司法性和强制性，提出“反向一致”通过报告原则，除非全体成员一致反对该报告，则报告视为通过。美国协调欧共体和日本等的立场，最终使争端解决机制实现了“势力导向型”向“规则导向型”的转变，提升了WTO的公信力和权威性。争端解决机制的效率提升，体现在争端解决和执行程序的各个环节均有明确的时间限定，例如，磋商需在收到请求后30天内进行，专家组应在9个月内做出裁定，上诉机构应在90天内做出裁定等。同时，WTO争端解决机制扩大了管辖范围，不仅包括货物贸易，还包括服务贸易、与贸易有关的投资措施和知识产权。

(三)是世界上最为繁忙的国际司法机制之一

WTO争端解决机制在成员中赢得信任，高效而繁重的工作有效确保了多边贸易体系的正常运作。1948—1995年，GATT运行期间共发生贸易争端316起。而根据WTO统计，1995—2017年，WTO争端解决机制共受理争端案件535件，平均每年23起，其中有308起案件成立了专家组，对其中235起提交了专家组报告(并非所有设立专家组的案件都产生专家组报告，即使成立专家组也可由当事方解决，有些被诉事项相同的争端只通过一份报告)，随后156起案件进入到上诉程序；共分发了400多份专家组报告、上诉机构报告和仲裁裁决或决定；DSB共举行了400多次会议。2018年，随着美国单边贸易措施的实施，诉至WTO的争端陡然增加，立案数达38起。从历年的立案情况看，在经历了1997年以来的一个小高峰后，21世纪以来案件数有所回落且较为平稳，但仅从立案数可能无法全面观察争端解决机构的工作强度和状态。

在实践中，许多争端处于解决过程中的不同阶段。因此，争端解决活动的总体水平取决于某个特定时点处于“活跃”阶段的争端数量。图2显示了1995年以来，基于每个月正在进行的专家组、上诉机构和仲裁程序的平均数量，得出争端解决活动水平的变化。当不同的成员以不同的DS编号就同一事项提出不同申诉，且诉讼程序在专家组、上诉或仲裁阶段结合在一起时，统计时认为是单一“活跃诉讼”，以更客观准确地反映出WTO争端解决机构的任务和工作量。可以看出，2014年以来，争端解决机构人员的工作强度与日俱增。同时，随着案件复杂性的提升，当事方对争端解决诉求的增多，更多要求上诉机构审查关于案件的事实问题，提交给上诉机构的证据数量成倍增加，专家组报告和上诉机构的报告也越来越长，时间逐渐拖后。WTO的秘书组、技术支持人员和专家、上诉机构成员等争端解决资源不足的情况愈加突出。

图1 1995—2018年WTO争端解决机制立案数

资料来源：WTO网站。

图2 1995—2018年WTO争端解决机制月度活跃诉讼次数资料来源：WTO网站。

二、争端解决机制改革谈判工作进展缓慢

(一)改革谈判总体进展

1.多哈回合之前的改革情况

任何事物都不是完美的，在实践中，WTO成员早就意识到争端解决机制存在问题和缺陷，需要加以改革完善。DSU作为解决WTO成员间贸易争端的“规则手册”，自20世纪90年代以来就受到审议。1994年，成员方在摩洛哥马拉喀什举行的部长级会议上通过一项决定，将在WTO生效后四年内，完成对新WTO争端解决规则和程序的全面审议，并就是否继续、修改或终止此类争端解决规则和程序做出决定。DSB于1997年年底开始审议争端解决机制，但由于成员方意见分歧过大难以达成一致，审议并未如期完成，1999年西雅图部长级会议之后也没有取得进展。

2.多哈回合之后的改革情况

在2001年多哈部长级会议上，成员国同意就改进和澄清争端解决机制继续进行谈判。该问题不与多哈回合谈判其他问题挂钩，不属于其“单一”承诺的一部分。2002年2月，贸易谈判委员会决定成立争端解决机构特别会议，专门负责DSU修改事宜。会议开始取得了较多进展，但在2003年5月多哈规定的最后期限到来之前未能达成一致。此后，谈判步伐放缓，谈判期限一延再延。2003年7月，WTO总理事会将期限延至2004年5月，并于2004年8月同意继续延长，但未规定新的期限。迄今为止，改革谈判取得的主要成果就是2003年7月和2008年7月形成的两份主席案文，作为之前讨论的总结和下一步工作的基础。

2002年至今，DSB共召开了40次正式特别会议。从会议召开情况看，大规模的讨论集中在2002—2006年，各年召开会议的次数分别为7次、8次、9次、8次和5次，之后进展非常缓慢甚至停滞，已经错过了达成谈判的最佳时机。

(二)改革事项和美欧观点

对争端解决机制的改进和澄清涉及事项纷繁复杂。根据WTO网站统计，2002年3月至2008年3月，WTO成员共提交了54份提案，几乎所有的DSU条款都被提出过这样那样的意见。其中，美国单独或与智利联合向DSB提交了9份提案，是WTO成员中提案最多的国家。WTO网站显示，审议在12个专项问题框架内进行，包括双方商定的解决办法、第三方权利、机密信息、程序之间的适用顺序、后报复阶段、透明度和法庭之友、时间跨度、发回重审、专家组构成、灵活性和成员控制、有效执行和发展中国家利益(包括特殊和差别待遇)等。2008年3月直至2018年11月，WTO成员未再提出正式的相关提案。

对于改革意见，各方众说纷纭，这是争端解决机制改革谈判进展不畅的主要原因。除了在一些技术性问题或程序上达成一致以外，各方在具体问题尤其是实质性的制度问题上分歧严重，反映出立场的差异甚至对立。以欧盟前身欧共体为代表的发达国家欲将争端解决机制的司法性特征发扬光大；美国的宗旨则是加强成员对争端解决程序的控制，增强对裁决机构的监督，意在将争端解决向外交方向撤回；墨西哥、韩国、澳大利亚等国提出了一些各具特色的建议；发展中国家则更加强调特殊和差别待遇问题。

欧共体认为，争端解决程序的目的是友好、迅速、及时和有效地解决争端，提升贸易解决方案的一致性和可预测性，任何改进都应围绕这一目标实施。欧共体提出设立常设专家组替代临时专家组，以实用主义方法灵活对待透明度和法庭之友问题，使贸易补偿成为中止减让或其他义务的现实替代方案等。

美国认为，争端解决机制的主要问题在于不透明和越权，对美国造成裁决不公的后果。因此，诉求也主要在提升透明度和加强过程控制两个方面。美国表示，争端解决程序应更加开放和透明，建议对公众开放专家组、上诉机构和仲裁阶段的实质性会议(涉及商业机密信息的除外)，及时向公众提供争端方提交文件和口头陈述的书面版本，专家组最终报告在发送给当事方的同时应及时向社会发布，对法庭之友的陈述制定程序性指南等。同时，美国指出，争端解决报告的推理和调查结果有时超出解决争议所必需的范围。例如，裁决机构的某些解释擅自“填补”了DSU规定的空白，从而增加或减少而不是澄清了协定项下的权利和义务，同时适用协定之外的一些国际公法被应用在WTO争端解决程序中。美国认为，当事方应加强对纠纷解决过程的控制，限制争端解决机构的权力，采取更具灵活性的程序。美国建议，上诉机构额外提供中期报告并供各方审查，DSB可以“部分采纳”上诉机构报告，当事方有权中止专家组和上诉机构程序，要求专家组成员具备与纠纷所涉问题相关的专业知识，WTO成员向裁决机构提供某种形式的附加指导等。

美国的诉求未得到广泛支持和回应。首先，多数成员反对在争端解决机制中深入推行透明度原则。多数国家普遍认为，目前专家组报告和上诉机构报告的公开已经基本满足了透明度的要求，进一步公开听证会将干扰对案件的审理，不利于成员方纠纷的快速解决。欧共体的观点则是在继续保持专家组和上诉机构程序机密性的同时，提供充分的灵活机制，令当事方可决定是否将特定程序向社会公开。其次，关于加强过程控制，成员方有不同意见。欧共体对于增加上诉机构中期审议表示反对，认为上诉机构主要审查法律问题，增加中期审议程序没有必要，该做法不利于上诉机构保持独立性，且会加大上诉机构的工作负担。由于观点分歧导致争端解决机制改革趋于沉寂，美国的关切没有得到解决，难怪特朗普会发出“WTO再不改进，美国将退出WTO”的论调。

三、美国挑起WTO争端解决机制危机始末

(一)绕开争端解决机制，针对他国采取单边主义措施

DSU第23.1条规定，当一成员遇到其他成员违反义务或自身利益遭受损失的情形时，应援引DSU的规则和程序。这也从法律上界定了单边主义措施的违法性。但特朗普上台以来，频繁发起对他国的单边主义措施。2017年4月，特朗普授权商务部发起涉及钢铁和铝制品的232调查。8月，特朗普授权美国贸易代表针对“中国不公平贸易行为”发起301调查。之后，美国对多国提升钢铝关税，引发中美贸易关税摩擦。

实际上，针对美国的“301条款”，他国曾诉诸争端解决机制。在1998年欧共体诉美国的DS152案中，美国政府以“明确、正式、再次及无条件”方式做出承诺，即美国贸易代表办公室(USTR)将仅依据DSB裁决做出认定。但是，美国近期的实践与其承诺不符，给争端解决机制的权威性带来极大挑战。

(二)恶意阻挠上诉机构法官遴选，阻碍争端解决机制正常运行

常设上诉机构包括7名成员，任期为4年，可以连任一届，某一案件由3名法官进行审议。在以往的实践中，某一成员在任期届满之前，即开始继任上诉法官的遴选工作，上诉机构工作得以正常运行。2016 年 10 月 28 日，中国籍赵宏博士被任命为上诉机构成员。

但2017年以来，上诉机构法官遴选遭遇困境。2017年6月30日，墨西哥籍法官拉米雷兹-埃尔南德斯任期届满；7月30日，韩国籍法官金铉宗离任；12月11日，比利时籍法官凡登鲍雪任期届满；2018年9月30日，毛里求斯籍法官瑟凡辛第一任期届满。根据争端解决机制，DSB事项应经协商一致做出决定，应任命在上诉机构任职的人员，空额一经出现即应补足。美国却以种种理由和托词阻碍开启遴选程序，并否决了瑟凡辛的连任。目前，上诉机构正式法官仅余三席，勉强维持运行，实际上还要考虑到法律传统或回避的状况。更为糟糕的是，印度籍法官巴提亚和美国籍法官格拉汉姆的任期将在2019年12月到期，届时上诉机构将仅剩一名法官，上诉机制将面临瘫痪。

四、美国为何要对上诉机构发难

(一)提出对上诉机构不满的理由

美国最开始以政治领导层过渡为理由反对上诉机构任命，后在DSB会议上陆续抛出各种理由，尽量为自己的行为辩护。理由既有程序层面的，也有制度层面的，最主要还是制度层面的，某些不满已经由来已久。

1.上诉机构违反90天期限规定

美国指出，DSU第17.5条规定，上诉诉讼程序绝不能超过90天，且没有例外。起初上诉机构较好地遵守了这一时限，1996—2011年，101起上诉中有87起在90天期限内发布了报告，在超时案例中与当事方协商并获得了延期的同意。但自2011年“美国-轮胎(中国)”案开始，上诉机构开始忽视90天的要求，并不再获得当事方同意。2011年以来，上诉机构平均处理上诉时间达149天，而2014年5月以来，平均时间达到163天(不包括空客和波音案件)。美国建议，对超过90天发布的上诉机构报告，DSB应不予认可。

2.上诉机构法官任期届满后继续参与案件审理

《上诉审查工作程序》第15条规定，允许专家组成员继续处理其任期届满之前所负责的上诉案件。美国对该规定提出质疑，认为这与DSU规定不符。美国认为，应当由WTO成员决定如何处理任期已届满上诉机构成员的工作。

3.上诉机构许多做法构成越权

DSU第17.6条规定，上诉应限于专家组报告涉及的法律问题和专家组所作的法律解释。美国认为，上诉机构越权审查甚至推翻专家组的事实调查结果，增加了WTO争端程序的复杂性、重复性和延迟性。上诉机构声称可以审查专家组对国内法含义的裁定，更是错上加错。同时，上诉机构无视WTO规则，在反倾销和补贴规则、标准、技术性贸易壁垒和保障措施等领域过度扩张。另外，专家组和上诉机构发布“咨询意见”的做法与WTO规则不符，多余的陈述和解释增加了诉讼时间和裁决的复杂性，有“造法”之嫌。

4.美国不希望WTO的判决具有先例价值

美国表示，争端解决机制目前遵循先前的判例，上诉机构要求专家组在随后案件中以同样的方式解决相同的法律问题。美国认为，这一做法有缺陷，与DSU和《WTO协定》的文本不符，且夺走了成员对WTO规则的权威解释权。

(二)对于上诉机构裁决结果不满

从争端数量来看，争端解决机制对美国的影响较大。美国是在WTO中最频繁运用争端解决机制进行起诉的成员，同时被起诉的次数也最多。1995—2018年，美国共对其他成员提出了123项磋商请求，占全球近1/4,其中，对中国和欧盟分别发起23项和20项；收到152起关于美国措施的投诉，占全球的28%，其中来自欧盟、加拿大、韩国和中国的投诉分别为34起、20起、15起和14起；作为第三方参与了147起案件。从2002年起，美国被诉的次数开始增多，让其感受到了压力。

美国在90%的申诉案件中获胜，但在被诉案件中败诉率也很高。美国在一些重要案件中败诉，判决的先例价值意味着美国很难在后续的相似案件中翻盘。从被诉领域来看，除GATT1994中的一般原则外，在具体领域中，美国的贸易救济措施引发的争端数量最多，其次为知识产权、技术性贸易壁垒、动植物卫生检疫措施和投资措施等方面。从美国对外国销售公司税收待遇造成补贴，到《伯德修正案》将反倾销、反补贴税款分配给提起诉讼的企业而非全部上缴美国财政部,从反倾销“归零”做法，到“公共机构”认定和双重救济做法，再到羊肉、钢管等诸多保障措施，美国尤其在贸易救济领域的许多做法被判不符合WTO规则，由此导致对上诉机构的判决不满，认为上诉机构对美国贸易救济制度存在偏见。美国举例表示，上诉机构对补贴协议中“公共机构”概念的解释、TBT协议第2.1条非歧视义务的解释、保障措施“可预见发展”的解释等增加或减少了WTO成员的权利和义务。根据美国的观点，要保证所谓的“公平”和“公正”，最好的办法就是其他成员履行WTO义务，而美国可以置身事外而不受WTO规则约束，这是一种强盗逻辑。

(三)对争端解决机制的不满和担忧长期存在

美国对争端解决机制的担忧自加入WTO以来就一直存在，这并不是一个新趋势，但在近期加速强化。美国担心WTO争端解决机制侵蚀国家经济主权。实际上，早在1994年美国国会审查批准《WTO协定》时，美国国内就发生了空前的“主权大辩论”。赞成派最终战胜反对派，但赞成派也认为，美国在某些情况下有权违背自己承担的义务，从而形成对WTO权力的抑制，极端情况下可以在通知WTO六个月后退出这一组织。

图3 1995—2018年按争端领域分美国被诉案件数量

注：由于成员方提起的许多争议往往涉及多个WTO适用协议，所以根据争端领域分类的案件数量总数大于被诉争端数量。

资料来源：WTO网站。

针对WTO特别是争端解决机制对美国可能的潜在损害，入世之后，美国设立了动态评估机制，并保留国内法(尽管较少使用)保护自身权益。美国制定了《乌拉圭回合协议法案》(URAA)，这一法案坚持美国国内法优于WTO规则，确保美国主权和法律不被侵害。URAA规定，贸易代表要与国会、州政府之间建立广泛的咨询协商机制，确保美国有效参与WTO相关规则的决策过程。美国贸易代表和总统要对WTO尤其是争端解决机制的表现进行评估，贸易代表每年要向国会提交报告。美国每五年要对WTO的影响进行一次全面评价，并由国会决定是否继续留在WTO。同时，美国继续保留《对外贸易法》“301条款”，可授权贸易代表采取单边强制措施。

美国需要一个有效体系保障自身权益，但争端解决机制逐渐偏离了美国的理想模式。WTO前总干事拉米曾说：“美国人总是在后悔向这个超主权机制让步。”如前所述，在小布什时期，美国和智利向DSB特别会议提交的争端解决机制审议提案中充满了对上诉机构的担忧，例如滥用权力和“填补空白”问题，多年以来未得到回应。而在奥巴马时期，美国政府曾由于对断案不满而阻止了上诉机构成员美国法官希尔曼和韩国法官张胜和的连任。

美国鹰派人物是破坏上诉机构的幕后推手。现任商务部长罗斯对他国贸易持强硬态度，不仅指责中国和欧盟进行贸易保护，设置非关税壁垒，还为自身的贸易救济措施滥用辩护。现任贸易代表莱特希泽曾长期工作在贸易救济第一线，具有丰富的处理贸易纠纷的经验。他一直是WTO的批评者，早在2010年就呼吁美国结束对WTO规则所谓“缺乏思考、简单化及奴性的贡献”，如今又称争端解决机制超越并侵犯美国主权，而WTO成员对其越来越依赖。他建议美国挑战WTO的底线，并启动了“301调查”。

(四)国际背景和实力发生转变

20世纪90年代，经济全球化兴起，多边主义盛行，美国拥有全球范围内最强的竞争力，希望打开他国大门却无法使用GATT争端解决机制有效约束他国尤其是部分欧洲国家，在美国的力主下，更有约束力的WTO争端解决机制应运而生。而当前，反全球化逆流急转而上，WTO自身面临改革难题，多边主义陷入空前困境，双边和区域贸易协定层出不穷。美国在全球的影响力逐步削弱，由于争端解决程序的相对公正高效，越来越多的国家利用争端解决尤其是上诉机制疏通美国市场渠道、纠正美国贸易做法，而上诉机构在许多重大事项上没有偏向美国，使美国产生了争端解决机制“不公正和不合法”的感觉。

(五)破坏上诉机构的简单逻辑

美国对WTO争端解决机制不满，认为其无法充分保障自身利益。而一个简单的逻辑是，美国要动用国内法保护自身权益，就必须破坏WTO争端解决机制。美国认为，当前的WTO规则对“中国经济模式”缺少约束力，对欧盟、日本等也有不满，使用WTO争端解决机制不起作用，转而使用国内法实行贸易惩罚，反映出其单边主义、强权主义思潮回归。实际上，美国使用国内法和阻碍上诉机构两方面的举动是相辅相成的，美国只有让上诉机构停摆，才能顺利地实施其单边主义措施。否则，美国会在争端解决框架下遭受严厉的惩罚。

五、危机进展及各方反应

针对WTO争端解决机制危机，以欧盟为首的各方积极行动起来，为解决危机出谋划策，希望能够促使美国回心转意。

(一)外围行动

欧盟发布《WTO现代化法案》概念文件。欧盟在2018年9月提出WTO改革意见，主要涵盖规则重构、日常工作和透明度以及争端解决机制三个方面。欧盟认为，美国提出的上诉机构报告延期问题恰恰是由于上诉机构资源不足造成的。欧盟提出要建立一个“更有效、更透明的争端解决机制，包括上诉机构”，提高程序效率，加强上诉机构与WTO成员互动，增强上诉机构的独立性等。对美国关切的判例等问题也只是建议进行柔性处理，例如上诉机构与WTO成员定期交换意见等。总之，欧盟建议进一步加强上诉机构的司法性，而不是削弱，与美国的想法并不一致。美国常驻WTO大使谢伊公开反对欧盟改革倡议。

加拿大邀请12个WTO成员在渥太华开会。2018年10月24日会议举行，会议只是一个小范围的初步讨论，尽可能涵盖各发展阶段成员，但不包括中美，主题围绕提高WTO透明度、维系争端解决机制和制定21世纪贸易规则进行。会后公报十分简短，认为应着手解决争端解决机制运行的关切，同时保留该制度及上诉机构的基本特征。

中国提出WTO改革的三个原则和五点主张。关于争端解决机制，中国认为，WTO改革应优先处理危及WTO生存的关键问题，尽快解决上诉机构成员明显受阻问题。

(二)在WTO层面的行动

截至2018年年底，共有71个WTO成员签署了要求美国允许任命的请愿书。大部分WTO成员认为，美国对于上诉机构越权、过于积极、填补空白等实质性指控值得讨论，但最佳方式是对规则的修订提出具体意见，然后全体通过。

2018年11月，欧盟、中国和其他国家联合发布了两份提案。第一份提案由欧盟、中国、加拿大等14个WTO成员提交，实际上是对美国关切的逐一回应。关于上诉机构离任成员的过渡性规则，提案建议修改DSU，即将离任的上诉机构成员应完成任期内已进行听证的未决上诉案件审理。关于上诉判决90天期限问题，提案认为上诉机构应加强磋商和透明度，如上诉机构预计报告将超过90天发布，应在早期与各方进行协商；如各方未就超期达成一致，则应调整上诉机构程序或工作安排以确保90天时限。关于事实认定国内法含义问题，提案认为应进一步明确，DSU第17.6条中专家组报告中的法律问题和专家组所作的法律解释不包括国内法含义。关于解决争议不必要的裁决问题，提案建议修改DSU第17.12条，加入解决争议所必需这一前提条件。关于判例问题，提案建议与欧盟建议相似，即举行年度会议增加额外沟通渠道。

第二份提案由欧盟与中国、印度、黑山共和国四方联合提交，旨在为打破上诉机构僵局提出具体方案，与之前欧盟概念文件有诸多相似之处。为提升上诉机构成员独立性，建议为成员提供单独但更长(6～8年)的任期。为提高上诉机构效率，建议将上诉机构成员数量从7个增加到9个，将上诉机构成员岗位从兼职转为专职，并考虑增加上诉机构秘书处资源。为确保成员有序过渡，规定离任上诉机构成员继续履行职责，直至职位被填补，但不得超过任期届满后两年。为启动上诉机构成员遴选，规定DSB应在即将离任成员任期届满前X个月(例如6个月)自动启动遴选程序。

然而，针对这些建议，美国一味否定。在2018年12月12日的WTO总理事会会议上，谢伊表示，两份联合提案无法有效解决美国提出的问题，也没有回应美国的担忧，WTO成员有必要对问题进行更深层次的讨论。根据美国的说法，上诉机构的问题已经不是小修小补能够解决的了。美国仅仅否定，却未提出具体建议或解决方案。美国这种消极态度引发了许多成员的反驳和质疑，也使争端解决机制和WTO的不确定性增加。

六、WTO争端解决机制前景展望

从目前形势来看，上诉机构存在一段时间内瘫痪的风险。上诉机构是多边主义和贸易争端约束力的有力象征。上诉机构无法处理纠纷，当事方只能通过外交磋商，凭借国家实力解决贸易纠纷。法官巴提亚指出，这种情况将导致“任何败诉方都可以通过将专家小组报告提交给瘫痪的上诉机构来阻止报告的通过”，将“让我们回到GATT时代”。欧盟概念文件中指出，如WTO争端解决机制瘫痪，相当于全球经济治理倒退20年，意味着规则只在方便的环境下有用，而实力取代规则成为贸易关系的基础。而加拿大公报指出，有效的争端解决机制确保了规则的可执行性，上诉机构的持续空缺对整个WTO体系构成了风险。

许多人士提出了进一步行动的建议。有人提出，让上诉机构系统停止运行，让美国尝到痛苦。如果世界贸易秩序陷入混乱，美国也损失了通过规则修正别国不正确贸易做法的机会。又有人提出，如果美国态度拒不改变，其他成员可以绕开美国启动遴选。但这种做法也是很危险的，根据争端解决机制规定，DSB应该一致同意做出决定，没有美国的WTO必将引发世界贸易秩序的混乱。

美国是想利用上诉机构改善世界贸易体系，还是废弃上诉机制？从特朗普的举动观察这一点是有困难的，因为其行动通常自相矛盾。悲观人士认为，美国迄今为止的讨论并未真正涉及如何改进这一体系，这就让人怀疑美国的动机是想废弃上诉机制，回到外交斡旋年代，从而为实施单边主义措施保驾护航。乐观人士则认为，美国仍在继续使用争端解决机制，就在2018年仍向DSB提起8项磋商申请，表明美国并没有废弃不用。美国并非想真正废弃上诉机制，而是希望构建一个对自己有利的上诉机制。也有人将当前争端解决机制危机与中美和更广泛的WTO改革联系起来，认为美国不仅是因为对上诉机构的不满，而是对整个多边贸易体制不满。那么，有可能的是，美国希望将上诉机构作为把柄和筹码，纳入整体的WTO改革范畴，达到美国想要的改革结果。事态如何发展，还有待于进一步观察。

对我国而言，在上诉机构问题上，一方面，我国应继续与欧盟等其他WTO成员合作，对美国施压，在WTO内加强各方探讨，利用重大国际场合如二十国集团、亚太经合组织等在重启上诉机构成员遴选问题上做最大的努力。另一方面，我国也应做好最坏的打算，做好争端解决机制停摆的应对策略。在整体的WTO改革问题上，做好谈判预案，应避免将上诉机构问题与针对我国的补贴、国企等问题挂钩，避免削弱我国的谈判筹码。