国外军工贸易发展经验及其对我国的启示

田云华 王凌峰 冯 路

一、引 言

2018年，全球局势动荡进一步加剧，安全形势整体恶化，国际军贸市场呈现“两超多强”竞争格局，显现三大特征：第一，全球军贸主体多元化，市场竞争激烈；第二，产品技术含量增加，产品质量成为市场竞争的核心要素；第三，经济利益成为军工贸易的重要考量。进入21世纪以来，全球军贸呈现持续上升趋势，根据瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所(Stockholm International Peace Research Institute，简称SIPRI)统计，1950—2018年全球军贸总额呈现周期性波动，分为3个时期(见图1)：第一，冷战前期(1950—1982年)，美国和苏联大力开展军备竞赛，全球军贸总额迅速上涨；第二，冷战后期至21世纪初(1983—2002年)，中美苏对抗力度下降，全球局势逐渐缓和，全球军贸总额随之下降；第三，新上升期(2002年至今)，由于“9·11”恐怖袭击爆发，各国加大了反恐力度，同时中东、北非局势紧张，全球军贸总额逐渐恢复。截至2016年，全球军贸总额基本恢复至冷战末期水平。2018年全球军贸总额为275.87亿TIV①TIV(Trade Indicator Values)是因国际军贸价格不透明，SIPRI根据装备成本计算得到的军贸指数。，同比2017年下降13.3%。全球军贸出口国以欧美国家为主，其中美国和俄罗斯2014—2018年军贸出口总额分别为524.80亿TIV和300.64亿TIV(见图2)，且军贸出口集中度高，美俄英法中等五国近五年出口总额占全球出口总额的89%。此外，韩国、以色列等新兴军贸国家积极参与全球贸易，在第三世界国家展开激烈竞争。全球军贸进口国则主要集中在亚太地区和中东地区，亚太地区包含较多新兴市场国家，经济增长较快，对国防建设需求迫切而军工发展相对落后，中东各国由于地区形势紧张，通过购买先进装备来保障地缘政治利益。

2018年4月16日，美国商务部单方面激活美国企业禁止向中兴通讯销售元器件的七年禁令，直指“中国制造2025”。这与我国日益增长的安全通信需求密切相关，尤其在军用芯片对信息化装备作战效能的影响日益增加的背景下，此次制裁未尝不是对我国国防信息化作战能力发展的一次打击。根据“中国制造2025”发展纲领，信息技术、精密加工与航空航天等排名前三的领域均与国防工业相关。

图1 1950—2018年全球军工贸易总额

资料来源：SIPRI，由作者整理。

图2 2014—2018年全球主要军贸出口国出口总额

资料来源：SIPRI，由作者整理。

“形成军民融合深度发展格局，构建一体化的国家战略体系和能力。”党的十九大报告为新时代军工产业发展指明了方向。国防工业主要包括兵器工业、军用电子工业、军用船舶工业等，对一国国家安全、国际地位、经济发展和科技进步具有重大战略意义。深化国防和军队改革是实现中国梦、强军梦的时代要求，是强军兴军的必由之路，也是决定军队未来的关键一招。 当前我国进入由大转强发展的关键阶段，国防和军队建设处在新的历史起点上，主客观条件比较有利，面临难得的机遇这是习近平在中央军委改革工作会议的讲话要点。。当下和往后一个时期，是推进国防工业发展和实现飞跃进步的关键期，必须紧抓机遇，学习贯彻十九大精神，强化顶层设计，加强需求整合，统筹增量存量，形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合高质量发展新格局。

近年来，为推动军工企业进一步改革，国务院、中央军委以及地方各级政府或部门相继出台了一系列政策法规，不仅涵盖了军转民、民参军两大方向，而且着重强调了军工集团股份制改造、多元化投资主体格局等多方面顶层设计。这些政策法规促使我国军工企业形成了可喜的改革成果。不过，尚有一些现实问题仍待解决，如：军工领域市场化水平较低；军民融合体制机制不完善；军工行业对资本市场利用不充分，相关配套措施不完善，国际竞争力较低；军工科研体制不健全，不利于国防科技创新等。本文接下来通过梳理和总结国际军贸大国发展军工对外贸易的先进模式与经验，结合我国军工对外贸易发展现状与特征，针对促进我国先进装备制造业走出去和军工贸易高质量发展提出相关意见与建议。

二、国外军工贸易发展经验与模式

各国国防工业发展状况差异导致国际主要军贸强国推动其军工贸易发展路径和对策不同。本部分从国内军工市场结构、军工企业改革和军贸出口战略等方面总结美国、俄罗斯和英国等老牌军贸强国及日韩等新兴军贸大国的发展模式与经验。

(一)美国：以军贸养军工

美国信奉“以军贸养军工”，通过加强国际军工贸易实现强大和可持续的国防工业基础。作为全球军贸“龙头”，军工贸易在美国对外贸易中占据重要地位。根据SIPRI统计，美国军贸出口额常年占据世界军贸市场份额的30%以上，2014—2018年美国实现军贸出口额524.80亿TIV，较2009—2013年增长29.1%。美国军品出口优先服从国家战略和外交需要，军品出口国须为美国盟国或关系较好的国家，一旦关系破裂，美国即停止出口与配件供应。

第一，顶层设计上，美国积极完善法律法规体系，落实企业监督管理职能，促进军工企业发展。历届美国总统将军贸作为国家战略的重要组成部分。政府设立军品转让管理小组，成员涵盖多个政府关键职能部门。国家安全委员会内设专员制定和完善军贸政策。通过国会、总统、国防部等多个职能部门对国防工业企业进行监管，保障国家利益，并通过制定法规、条令和税收政策对企业进行宏观调控。此外，美国还积极向同盟国推销武器装备并提供各类售后服务，维持并发展国内军工企业产能。第二，市场管理上，美国政府通过采用分级管理制度将市场竞争引入垄断市场。美国国防工业分为主承包商、系统承包商和组件承包商。主承包商由少数几家超大型军工企业垄断，负责整体系统设计。系统承包商则负责子系统的组装和生产。大量零部件承包商向系统承包商提供各类零部件。通过从上至下的全产业链合作，美国国防工业生产体系形成了以防务承包商牵动的全球性大协作局面，实现了企业间剩余通用资源共享的规模效应，降低了产品研发成本和生产成本。第三，技术研发上，美国军费开支居世界首位，2018年国防投入6490亿美元，占据全球国防投入的35.7%，是紧随其后的八国投入之和。通过巨大的国防科研投入，美国军工企业有充分的资金保障进行技术开发，保持在技术上的绝对领先地位。据统计，美国有1/3的科学家和工程师为军事部门服务，3/4的科研机构从事军事项目相关的研究工作。直接从事军事科研的人员超过35万人，国防军工研究经费占政府科研费的90%以上。

(二)俄罗斯：以军贸促研发

目前，俄罗斯军贸出口额稳居世界第二，占据全球军贸市场份额的15%。苏联解体后，为挽救濒临崩溃的军工体系，俄罗斯借鉴西方国家军转民改革经验，推进国防工业体竞争力全面提升。在转型过程中，俄罗斯高度重视武器和军工技术出口，形成了以国防出口公司和八大生产出口商为主体的军品对外贸易结构，其军品和技术的出口为俄罗斯经济增长和高新技术产业发展提供了重要动力。首先，产业政策上，俄罗斯将高新技术产业确立为军工产业发展方向，并不断加大国防采购与国防支出。通过推动部队装备与新式装备升级，极大地推动了国防工业企业发展，进而为俄罗斯经济带来了倍增效应。其次，对外出口战略上，俄罗斯积极利用本国军事领域积累的高技术条件，发展具有国际竞争力的军事用品与民用产品，在军工领域实施全球化战略，全方位开展军工产品和技术出口。目前，俄罗斯军贸伙伴已超过90个国家，不仅覆盖亚太地区，更积极开拓拉丁美洲地区和欧洲市场。俄罗斯出口武器性能并不因出口伙伴的国际立场而降低，一些遭遇制裁的国家，如利比亚、叙利亚和伊拉克等，均是俄罗斯极力争取的出口国，甚至在美国拒绝向委内瑞拉提供F-16配件后，俄罗斯协助其更换俄产“苏-30”战机。

(三)英国：军贸“商业实用主义”

作为全球首个工业化国家，英国具有完备的工业体系，国防工业水平居世界前列。根据SIPRI统计，2010—2018年英国的军贸出口额相对稳定，年均出口额在10亿TIV左右，占据全球市场份额的4%。目前，英国国防工业形成了以私营企业为主体，实行董事会领导体制的股份制，而英国国防部对国防科研单位进行直接管理。对外出口上，英国奉行以军火出口开拓军贸市场从而带动国内军工产业生产。通过出口带动国防产业发展是英国政治、军事、外交政策的重要组成部分，把加强武器出口作为本国扩大政治影响、平衡贸易逆差、增加经济收入和减少财政赤字的重要手段。为了实现军品出口，英国政府首脑亲自动员各政府机构、外交部门进行推销，严抓一切军火出口机会。同时，英国采用灵活多样的贸易方式，既可以通过易货交易和信用贷款，也可以采用补偿贸易或对等贸易等形式，必要时甚至可以为企业提供优惠贷款。此外，英国提供完善的武器装备售后服务，广泛开展各种形式的技术指导和培训，并提供良好的维修服务。

(四)其他新兴主要军贸大国

随着各国经济复苏和国防工业体系完善，越来越多的国家进入国际军贸市场，加剧了军贸市场的国际竞争。其中，以日本、韩国和以色列等新兴军贸国家表现尤为突出。

日本军工企业的技术水平和生产能力处于国际领先地位，尤其是在通讯、微电子等方面具有较大优势。《和平宪法》等历史原因导致其武器出口遭遇限制，国防工业主要由民营企业构成，产品生产用于满足防卫省需求。在武器出口逐渐解禁后，日本由国际主要买家转变为国际主要卖家。为了拓展贸易规模，日本政府通过立法鼓励科研院所进行基础科学研究，利用高新技术进行先进装备的研制和开发。防卫省专门组建防卫装备局负责武器出口业务。

韩国成立国防工业委员会，重组国防采办，出台提高国防工业出口竞争力的政策，工作重心从军工技术引进转变为与国外军工企业开展跨国合作以提升本土军工制造水平，从而促进本国武器出口。扩大国防供应贸易支持中心职权，出台减免税政策，激活军工企业活力。

以色列将国防工业作为国家经济支柱，采用多种手段助力军工企业的产品出口。一方面，以色列每年投入军事国防资金占当年国内生产总值的25%以上，通过高额的国防投入促进武器装备国际竞争力的提升；另一方面，积极完善国防工业创新体制，吸纳大量犹太移民和本地大学生进入国防工业从事技术研发和国防装备生产。

三、我国军工贸易发展现状与特征

受益于企业的成本优势和技术优势的发展，我国军工对外出口模式已逐渐由传统单一产品出口向“产品—技术—服务”系统化输出升级和转变。此外，我国军民融合体制机制的初步确定，完成了多种受国际市场欢迎的军民两用产品的研发与推广。而且，国防科研院所改革的逐步推进有效提升了我国军贸产品的技术水平，增强了产品的国际竞争力。

(一)“产品—技术—服务”一体化出口新模式

我国航天、船舶、电子科技企业的部分产品已经具备较强的成本优势和技术优势，企业的国际化水平日益提高，国际业务比重逐渐上升，海外营销机构、售后服务体系日益完善。部分企业已在境外设立专门的投资、工程和贸易平台，形成了以产品出口为牵引，带动培训和维修服务市场发展的新格局，“产品—技术—服务”一体化出口模式逐渐成形。例如，我国企业在出口飞机的同时，也包含飞行员培训、飞机配件与维修等多种业务。

(二)军民融合两用产品成为对外贸易新增长极

1978年，“军民结合”的思想开启了我国国防科技工业的军民融合之路。十二届全国人大三次会议上，习近平主席首次提出将军民融合发展战略提升为国家战略。这不仅是国家长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果，也是从国家安全和发展战略全局出发的重大决策。从十九大到2018年全国两会，军民融合发展战略稳步推进。作为当今强国推进国防力量建设、创新国际经济发展的重要内容，军民融合发展战略是新时代我国探索经济建设和国防建设协调发展的又一重要成果。目前各军工集团民品产值占总产值比重基本稳定在70%至80%之间，国防科技工业内部初步实现军民融合。

(三)股份制改革化国内竞争为国际竞争

股份制是公有制的主要实现形式，我国国有企业改革的重要内容之一是对国有企业实施股份制改造。军工行业的特殊属性使得我国军工企业股份制改革一直落后于其他行业。股份制改革有助于进一步整合国防工业公共资源，缓解国内市场同行竞争，国内竞争转化为国际竞争，提高军工企业在国际市场的竞争力。目前，各军工集团证券化水平不一，航天科技、航天科工、电子科技、兵器工业集团的资产证券化率在20%左右，相对较低，而中航工业、航发集团、中船重工、中船工业集团等的资产证券化率较高，已经达到40%至65%(见图3)。

(四)科研院所体制结构优化

2011年国务院发布的《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》首次将军工科研院所纳入事业单位分类改革范围。2013年，改革分类试点工作正式启动，在对军工科研院所“摸家底”基础上，深入各军工集团和若干典型院所调研，分析转制影响，测算转制成本，制定配套政策。

图3 截至2016年年底我国十二大军工集团资产证券化率

资料来源：根据公开数据整理。

2014年，国家提出军工科研院所企业化改革配套政策建议，提出改革分类原则和标准，正式启动分类改革。2015年，国家提出以体制创新为基础的分类改革建议，转变传统经营管理理念，积极推动军工科研院所改革，使其与我国经济发展和科技创新需求相适应，提升军工院所的国际竞争力。2017年7月7日，首批41家军工科研院所转制工作正式启动。预计在2020年前，70%的军工科研院所实现企业化改革。

四、推动我国军工贸易发展的相关建议

国防工业有望在新一轮产业革命中扮演重要角色。美国的出口禁令等逆全球化和反全球化主义将加大我国对高科技行业的投资和重视，倒逼国内军工企业加快军民融合，注重自主创新，加强技术积累，实现跨越发展，对我国国防工业的长远健康发展利大于弊。

(一)政府层面

1.消除军民融合体制障碍

由于我国在军民融合领域起步较晚，从技术研发到制造生产的制约和束缚未完全打破，军转民的壁垒未能消除。加强体制转型的顶层设计，将军民融合上升为国家重大发展战略。细化、深化和优化军民融合政策，进一步实现军民资源高质量融合和创新发展。第一，完善军民融合有关法律法规制定，修订采购、保密、市场准入等领域的专门性法规，形成多层次的军民融合法律体系。第二，建立健全决策协调机制，成立统一、高层次的协调机构。建立部级联席会议，将涉及军民融合的各个职能部门纳入联合协同机制，理顺部门之间、中央和地方之间的权责，成立专门办事机构，负责相关的规划设计和政策执行。第三，借鉴发达国家国防标准制定经验，调整现行军用标准，改变军用和民用两套标准不兼容现状，推进军民两用产品标准的制定，鼓励采用军民两用工业标准，使民用企业参与军用产品的研发生产。

2.建立信息化服务平台

由于缺乏有效的军民融合信息共享平台，我国军民资源间的信息共享程度不足。建立及时、开放与高效的信息服务平台，根据事项涉密程度不同建立分类、分级信息发布渠道。在符合保密规定的情况下，保证企业及时获得军品市场需求信息和武器装备科研生产信息，缓解各类企业参与军品科研生产竞争时面临的信息不对称问题。同时，消除在军工投资招标、税收优惠等方面对不同所有制企业的歧视，为军工产业发展创造公平竞争的环境。

3.推动军民两用技术融合发展

尽管目前民品生产在军工企业中已占据重要地位，但我国军工体制相对封闭、自成体系的状况没有根本改观，军民融合水平还比较低，军民结合产业规模不大，相比美国等发达国家还有较大差距。鼓励军工企业积极发展军民两用技术，增强军民技术相互转化能力。加强政策引导，完善相关评价评估机制。促进科研设施和人才培训等资源军民共享，向民口单位适度开放国防科技重点实验室、国防科技创新中心等军工科研设施。通过专利转化、技术入股和知识产权托管等方式，加快军工科技成果转化。

4.加强军工领域对外开放和市场竞争

我国有13万家民营高科技企业，其中大部分为中小企业，部分企业技术水平高于十大军工集团。然而，行业门槛过高导致市场竞争不足，仅有550家民营企业进入军工行业，国有军工企业处于垄断地位，缺乏活力，阻碍了行业发展和技术创新。应推动军工行业开放，引导社会资源进入武器装备科研生产领域，增强军民技术相互转化能力，扫除民用企业进入障碍。第一，改革军工行业许可证制度，完善准入退出机制，降低民用企业进入承接军工科研生产任务准入门槛。第二，建立及时、高效、开放的信息服务平台，建立分类、分级信息发布管道，在符合保密规定的情况下，保证各类企业及时获得军品市场需求信息和武器装备科研生产状况。第三，借鉴发达国家国防采办标准，修正现行军用标准，兼容军用和民用两套标准。第四，促进科研设备、频谱资源等资源的军民共享。第五，消除存在于军工投资招标、税收优惠等方面对民营企业的歧视，创造公平的竞争环境。

5.加快军工科研院所的企业化改革

加快军工科研院所的企业化改革，鼓励院所资产注入上市公司，促进军工行业与资本市场的结合。在企业化改制过程中，第一，做好国有资产核算和产权登记，防止国有资产流失；第二，与原有主管部门脱钩，政企分开，建立现代企业制度；第三，签订劳动合同，改革社保体系，修订工资薪酬制度，按照“新人新办法，老人老办法”原则，妥善处理在职职工待遇问题；第四，设定过渡期，期间适当保留原有税收等优惠政策和原有的财政费用拨付；第五，完善国防知识产权制度，研究制定军工科研成果所有权归属和收益分配制度的实施细则，协调国家安全利益和科研院所经济利益的关系。

6.完善金融市场体系，加快军工资产股份制改造

借鉴欧美大型军工集团资本运作经验，充分利用资本市场，通过兼并、收购等手段，整合内外部资源。鼓励银行、券商、基金等组建军工产业基金，作为机构战略投资者参与军工企业改制和军工资产运营决策，改善军工企业治理效率。在信息披露方面，协调军工行业保密要求，在保障国家安全的前提下，维护投资者的知情权、监督权。同时确保国家对重点军工产业的有效控制。

(二)企业层面

1.积极发展军民两用技术

军工企业应充分把握军民融合发展历史机遇，立足自身比较优势，结合国家发展战略与相关规章制度，系统制定发展战略规划，统筹军品和民品研发与生产，促进军民融合，大力发展军民两用技术，促进自身转型升级。企业在制定项目计划、投资基础设施和规划业务布局时，应考虑军民融合潮流及产品通用性，力求实现军品和民品的一体化生产经营。注重培养军民融合人才队伍，提高自主创新和技术研发能力，着力发展高技术含量、高附加值、拥有核心竞争力的军民两用和民用产品。

2.创新管理模式，提升运作效能

我国军工企业普遍存在大而不强、生产散乱的问题，军工企业内部专业化协作水平低，众多具有独立经济利益和自主经营能力的部门分散在产业链的各个环节，各生产单位间缺乏有效的横向联系。生产单位与研发单位之间缺乏有效沟通，导致生产能力的重复构建及技术的重复开发，造成资源浪费和内部无序竞争，缺乏产业深度整合。要借鉴国际知名军工企业管理模式，依据自身实际情况，构建集团公司管理体系。建立明晰的总部—业务板块—专业化的子公司体系。总部统筹资源业务布局，各业务板块和子公司负责相应领域的生产，加快各层级、各板块、各部门的管理制度的建设、完善和协同。此外，我国军工集团证券化水平还不够高，要继续大力推进军工资产证券化进程，依靠资本市场进行多元化改造，实现整体上市。

3.完善人才战略，吸引优秀人才进入国防工业

落实习近平总书记“人才是第一资源”的重要指示，形成“重视人才，尊重人才”的企业文化，充分认识人才成长与企业发展的高度一致性。秉承我国军工“独立自主，自力更生”的历史传统，发挥优秀人才的主观能动性。此外，完善人才培养机制，推动军工人才全方位发展，培养一批既掌握尖端理论又具有大量实践经验的复合型人才，实现企业人力资源的充分利用。完善高端人才、高素质人才报酬激励机制，吸引更多优秀人才进入国防行业。

4.积极开展企业“走出去”国际化战略

“一带一路”沿线将是全球最大的军贸潜在市场，其规模将占全球军贸总规模的一半以上。中国军工企业应抓住机遇，积极响应“走出去”战略，开拓海外市场，加强军品贸易。早期布局、合理部署参与国际军品贸易市场，有助于增强军工企业经济实力，反哺国防科工，促进我国军工集团在国际市场做大做强。军品贸易不仅具有一般国际贸易特征，同时与政治、经济和军事因素密切相关，需警惕各类安全问题。在避免可能出现的争端和风险下，拓展贸易国别范围，增进国际合作，通过许可证转让、补偿贸易等方式，提高军品贸易在世界军品贸易的份额。必要时我国政府可为军工企业贸易出口提供政治和财力支持。

5.加强国防经济领域跨国并购

经济全球化促进了国防经济运行的跨国化，加快了军工生产的全球化分工协作。欧美老牌军工企业通过国际合作实现了规模效应和技术转移。此外，由于军事技术传播加速，发展中国家可以通过购买或合作开发加快军事科研进程，实现国防工业跨越式发展。因此，我国军工集团亦可同国外军工集团、高校和科研院所等机构展开合作，在符合双方政策法规与国家利益等前提下，在空间技术、生命科学、人工智能等军民通用领域进行交流与合作。