假货治理亟需顶层设计与制度合力

刘晓春

根据OECD（经济合作与发展组织）和EUIPO（欧盟知识产权办公室）发布的《假冒伪劣商品贸易：映射出的经济影响》的报告显示，在假冒伪劣商品的总价值方面，每年全球贸易中假冒伪劣商品的总价值接近5000亿美元，占到全球进口商品的2.5%左右。其中，2013年全球总进口商品的价值是179万亿美元，全球进口假冒商品总价值达到4610亿美元；在假冒伪劣商品出现的行业方面，从日常生活中常见的鞋、手提包、香水、机器部件到化学制品的众多行业当中，均有假货的出现。其中，鞋类商品一般是假货充斥的重灾区。一些假冒伪劣商品甚至会威胁到我们人类的生命安全，譬如假冒伪劣的药品会对治疗疾病无效，甚至会加重病人的病情，假冒伪劣的婴儿奶粉会对婴儿的健康产生负面影响。

在市场研究公司Research and Markets发布的《2018年全球品牌假货报告》显示，2017年全球假冒偽劣产品总价值达到1.2万亿美元，到2020年将会达到1.82万亿美元。其中线上销售的假货造成的总的损失就高达3230亿美元。该报告对包括化妆品、鞋类、手袋和服装等在内的高端消费品的型号、交易过程以及潜在的造假售假问题进入了比较深入的分析。涉及的品牌包括卡地亚、劳力士、宝格丽等众多的奢侈品牌。2017年假货对高端消费品行业造成的总损失就高达980亿美元，其中线上销售的假货对高端消费品行业造成的总损失达到了303亿美元，占比约为31%。根据报告中的分析，全球贸易和技术的增长对全球的许多市场产生了积极的影响，但是在另外一个方面也产生了一些重大的不利影响。拥有品牌的公司需要花费大量的时间、金钱和资源去保护自己的商标和品牌。但即使采用了所有的措施，假货市场仍然会迅速发展。

假货治理，并非一朝一夕之功，亦不能仅靠采取局部和短期的措施，假货治理是一个系统问题，需要从宏观的顶层设计，并形成全面的制度合力，方有可能治标治本。

假货的全球产业链

假货不是单个国家的问题，而是一个全球性的问题。假货所形成的产业链也遍及全球，并在全球形成了分工。现阶段，假货问题表现出较为明显的全球化特征。

一是假货制造环节的全球化。为规避海关检查，一些不法商家将商品的不同部分分别在不同国家完成生产，以普通商品身份完成合法入境后，再进行侵权的贴标操作，然后冒充真货进行售卖。此种假货问题具有较强的隐蔽性，即便是美国国防部也曾深受其害。比如，美国国防部和民用客户军用鞋类的主要制造商和供应商威尔普（Wellco）就曾被曝出使用“中国制造”冒充“美国制造”。据悉，该企业所产假冒军靴的靴面和鞋垫都是由中国厂商负责制造的，仅最后一道粘胶工序在美国威尔普田纳西州莫利斯顿厂房中完成。起初，威尔普要求中方厂商在鞋面上添加包含美国国旗和国名的商标，却不标明实际原产地。在两批包含假商标的军靴被海关扣留后，其告知中方厂商在鞋面缝上“中国制造”的标识，待完成进口后再将其撕去。自2006年至2012年间，该企业在4年间累计向美国国防部出售了价值810万美元的假“美国制造”军靴。

二是假货供需链的全球化。供给方面，表现为一个受害国可能面临来自多个国家的假货危害。比如，美国海关官网（CBP）数据显示，2017年，美国海关缴获的假冒商品数量为34143件，非法入境的假货来自中国内地、中国香港、印度、新加坡、土耳其、中国台湾、越南、韩国、加拿大、泰国等多个国家和地区。需求方面，表现为包括发达国家和地区在内的全球市场普遍存在对于假货的消费需求。相比其他国家而言，我国由于前一阶段经济发展呈粗放型，主要依靠人口红利而成为世界工厂，其间制造业得到快速发展，但配套的知识产权保护体系建设工作并未跟上，从而给“造假者”提供了一定的生存空间。

三是假货制造技术的全球化。随着新一轮科技革命与产业革命的孕育和兴起，智能制造正成为全球制造业变革的重要方向和各国竞相争夺的制高点，其在提高有关国家生产能力的同时，也可能在一定程度上导致国际假货制造成本的降低。比如，增材制造（Additive Manufacturing）是一种使用三维（3D）印刷和相关技术直接创造结构的技术，其通过某些可测量、可重复、系统性的构成，将原材料沉积或粘合为材料层来构建三维实体，为国际制造业转型升级带来新的契机。但是，随着3D打印机等3D技术应用的发展成熟，导致利用有关技术制假成本有所下降，国际上利用此技术进行假币制造、假冒商标制造，甚至是 3D手枪制造等行为时有发生，不仅会造成有关企业经济上的损失，还可能对公民人身安全造成较为严重的威胁。比如，自2018年8月1日起，3D打印枪支已在美国合法化，手枪的设计图也可在互联网上自由下载。

从国内情况来看，我国假货问题近来有所加剧。中国消费者协会受理的投诉统计数据显示，自2011年至2015年，我国“假冒问题”的投诉案件数量和在各类案件总数量中的占比曾一度持续压降，5年间实现数量降低3828件，占比下降约0.7百分点。但是，2016年“假冒问题”的投诉案件总数量和在各类案件总数量中的占比均出现陡升，假货问题明显有所反弹。此后，“假冒问题”的投诉案件每年均维持在万件以上。其中，2018年上半年，数量和占比分别达到了11774件和3.3%。主要原因在于远程购物投诉持续多发，随着我国电子商务的迅猛发展，移动商务的普及和推广，以网络购物、电视购物、广播购物等为代表的远程购物由于其独有的便捷性和直观性，已经被广大消费者认同和接受，但同时也成为消费者投诉的多发领域。在远程购物中，消费者投诉的对象主要涉及电商平台、以微商为代表的个人网络商家和电视购物等，其中商品服务、质量不合格和假冒产品问题较为严重。

假货的长远危害

对于假货所造成的危害，可以从微观、中观和宏观三个层次来予以分析。

微观层面

从微观层面来看，假货问题的存在主要会损害正品经营者以及消费者的利益，当然，假货经营者自身实际上也会因假货而受到损害。

首先，假货会损害正品经营者的利益，正品经营者是假货的直接受害方。正品经营者在品牌的建立、推广和营销方面要投入大量的人力、财力和物力，而且具有很大的风险。而假货经营者则可以“搭便车”，非但无需投入资源，还能够直接享受正品品牌所带来的品牌价值。假货的存在会造成“鱼龙混珠”的情况，挤占正品的市场份额，严重影响正品的销量，而且那些误认为是正品而购买假货的消费者，会将假货所存在的质量、安全等方面的问题归结为正品之上，从而损害正品的商誉和企业的声誉。可见，正品经营者无法完全享受到自身品牌所带来的价值，而且还要承担假货给其带来的损失。

其次，假货会损害消费者利益。依据假货的不同种类，其对消費者的损害程度也各异。食品、药品等领域中的假货，将很有可能直接威胁消费者的生命健康和财产安全，而箱包等领域中的假货，则对消费者的损害程度要小得多。事实上，上述不同种类假货对消费者所造成的损害，也与消费者是上当受骗买假还是知假买假有直接的关系。凡是可能威胁到消费者生命健康和财产安全的假货，所对应的一般都是上当受骗的消费者；而那些对消费者仅构成非常有限损害的假货，所对应的则往往是知假买假的消费者。虽然知假买假的消费者往往并不会直接因其购买的假货而遭受生命健康和财产安全，但是这些消费者往往会遭受到道德上的谴责，这也是其要承担的一种不利后果。

再次，假货也会损害假货经营者的利益。尽管制假售假者能够在短期内获得巨额的非法利益，但从长远来看，假货也将使得制假售假者沉湎于造假，从而丧失树立并推广自己品牌的机会，无法真正实现自身的价值，这对于假货经营者而言也是一种损失。当然，不可否认的是并不是所有的假货经营者都具有树立并推广自己品牌的宏远目标，因此对于这些假货经营者而言，丧失这种机会可能对其而言算不上是一种损失，但在客观上却并不能否认这种损失的存在。

中观层面

从中观层面来看，假货将会损害健康的市场秩序，破坏良好的营商环境，浪费大量的行政、司法资源。

首先，假货将会损害健康的市场秩序。制假售假是“市场失灵”的一种表现，是健康市场躯体之上的蛀虫，如果无法得到有效遏制，将最终使得市场机制病变而无法发挥其价值。制假售假也是一种不正当竞争的表现，假货会不断压缩正品经营者的生存空间，使得正品经营者无法从自身的诚信经营中获益，相反还要遭受巨大的损失。长以此往，市场上将充斥越来越多的假货，而正品的数量将越来越少，这是一种“劣币驱逐良币”的表现，违背了市场健康发展的规律。健康市场秩序遭到了损害，建立在该基础之上的经济发展目标都将归于幻灭。

其次，假货会破坏良好的营商环境。制假售假是一种投机行为，是制假售假者浮躁的一种表现。这种投机之风具有很强的传染性，如果无法得到有效控制，很容易在整个市场中扩散开来。事实上，某些地方已经被称之为“造假之都”，这些地方的市场完全是围绕造假而发展起来的，相关的产业也是附属于造假。这些地方已经无法为诚信经营提供配套的服务和市场，而在这些地方展开的诚信经营，也会受累于这些地方整体的恶性环境，而无法为这些地方以外的市场所接受。最终导致的结果就是，这些地方的造假产业会不断得以强化，并且随着时间的推移，扭转这些地方制假趋势的难度越来越大。另外，这些地方的制假产业还会不断向外地进行输出，在地理范围上不断扩展，损害诚信、公平经营的商业环境。

再次，假货问题也会浪费大量的行政、司法资源。查处假货需要相关的行政执法机关投入大量的人力、物力和财力，审理涉及假货的案件也需要消耗大量的司法资源。可见，假货一方面造成了市场的混乱，引发了直接的经济损失，这是假货造成的直接成本，另一方面，假货的治理还需要动用大量有限的行政资源和司法资源，这是假货造成的一种间接成本。

宏观层面

从宏观层面来看，假货会损害国家的国际形象，也会侵蚀国家的核心竞争力。

首先，假货会损害国家的国际形象。目前国际上有些国家或区域性组织已经将中国称之为全球假货的集散地、假货的“天堂”等。不可否认，我国目前的假货问题仍然十分严重，但将全球的假货问题都主要归结于中国也是有失公允的。我国目前所存在的假货问题，使得我国被某些国家或区域性组织贴上了某些带有极强贬义色彩的标签，这损害了我国在国际上的形象。而且，这些标签一旦被贴上，就会不断被强化。贴上这种标签容易，而要祛除这种标签则十分困难。假货问题的存在已经对我国的国家形象造成了一定的损害，如果不加以有效治理，这种损害很有可能呈现出不可控的态势。

其次，假货也会侵蚀国家的核心竞争力。国与国之间的竞争，归根结底还是核心竞争力的较量，这种核心竞争力主要体现在科学技术、制造业水平等方面。假货的存在，在精神方面不断弥散投机之风，在实体上破坏了健康的市场秩序，这都不利于代表国家核心竞争力的企业的成长和发展。国家的核心竞争力绝不可能建立于假货产业之上，但假货却对真正构成国家核心竞争力的产业造成了巨大的损害。

假货治理的难点与架构

目前中国的假货问题，已经形成了一个完整的“生态系统”。在该系统内部所涉及的所有相关主体的乱作为或不作为，共同导致了假货问题。

首先，从假货的供给端来看，存在大量以制假售假为业的企业和个人，他们为了获得短期的利益而选择制假售假这种“捷径”。相比于自主创立品牌并进行推广，假冒知名商品是一种经济成本很低的一种方式，并且获利颇丰，而违法成本却很低，这吸引了更多的人参与制假售假。从制假方来看，往往都呈现出家庭式、小作坊的生产模式，这样具有隐秘性、灵活性，目标不至于过大，即便被查获，“损失”也不至于过大。这些制假行为在特定的地方产生了集聚效应，形成了较高的“知名度”，从而为外界所熟知。

其次，从假货的需求方来看，存在大量的知假买假的消费者。这些消费者并不是因为无法甄别假货而购买，而是主动故意选择购买。正是因为有这种需求，才为制假售假者提供了广大的市场。可以说，这些知假买假的消费者纵容、助长了假货的蔓延。从目前的情况来看，从需求端来解决假货问题仍然不容乐观，不仅国内存在很大的假货需求，而且国外也存在较大的假货需求，这都给制假售假提供了需求。

再次，假货的生产、销售环节中的第三方服务机构为假货的流通和传播提供了成熟的配套服务。假货的线下传播范围相对有限，但是随着互联网在社会经济生活中的应用出现以后，假货在线上传播就突破了地理上的限制。虽然有些电商平台严格加强监管，避免本平台成为假货的流通渠道，并为此投入了大量的资源以加强防范和治理，但不可否认的是，许多电商平台仍然没有对假货问题予以足够的重视，甚至是主动帮助卖家在身份、来源地等方面造假，成为假货的“重灾区”。

最后，部分地方政府的不作为成为纵容假货发展的最大“保护伞”。一些地方政府为了发展本地的经济和保障本地的就业，对本地假货的发展熟视无睹，任由其发展。目前的政绩考核仍然是以GDP为主，重点考察经济发展情况，尽管假货产业具有巨大的社会危害性，但是在短期内却能够为地方政府带来巨大的经济利益，这能够为地方政府官员在政治上的晋升提供支持，因此地方政府官员往往并不会真正下决心打击假货产业。问责制的缺失或不强，也使得地方政府官員无需为这种不作为行为承担法律责任。

中国的假货问题是一个多方因素累积叠加共同导致的一个问题，任何一方都无法逃脱责任，将中国的假货问题归结于任何单方面的因素都是不公允的，都不可能真正解决假货问题，而必须从各个方面同时着手，才可能最终解决假货问题。

假货治理要强化社会共治，构建打击假冒伪劣行为的长效机制。短期治理措施和长期的制度调整之间具有“交叉加强效应”，可以通过“多管齐下”的方式起到更好的治理效果。因此，应当采取短期治理措施和长期治理战略搭配，“长短兼顾、协同治理”的手段。

作为打假的委托人，中央政府要尽可能促使其代理人，即各级地方政府、执法官员、制售商品者按其意愿去打假，同时激励消费者参与打假，要立足于制度上的设计，从信息对称、机制设计出发完善制度和监管。

假货问题出现的一个基本原因就是信息不对称，应该努力降低消费者的信息成本。可以通过各种传播媒介，向更多的消费者宣传介绍识别假冒伪劣商品的知识和方法；开发各种简单实用的辨别假冒伪劣商品的工具和仪器；国家商品质量检测部门应该经常公布商品的质量检测结果，促进其规范化、制度化，将发现到的伪劣商品及其制售厂商予以曝光，并且努力扩大曝光的范围，增加曝光的频率；鼓励正品厂商提供识别假冒伪劣商品的免费服务，通过这几个角度来降低消费者的信息成本。

在机制设计角度上，强调多管齐下。对于消费者，应该设法降低消费者搜寻信息的费用，增加打假的预期收益，这同时会有利于解决假货市场上的信息不对称问题。对于制售商品者，应该设法削弱制售假货者的“相对优势”地位；对于地方政府，一方面应该把打假成绩列为其经济绩效考核依据之一，并且实行经济绩效与政绩挂钩，以激发地方政府领导人的打假内在动力；另一方面，改变工商行政管理机构及其他打假机构的体制结构，变块块为主为条条为主，对于行政执法官员，为避免他们在执行打假时实际选择低努力水平或机会主义行为，事先提出警告或者鼓励：若对其管辖范围内的假货查处率低于某一水平，将受到经济或行政严惩；相反，如果查处率超过某一种程度将会受到一定的奖赏。可以确定的是，这种制度设计有赖于确定随机因素影响的限度或概率。

假冒伪劣商品能否得到彻底治理，政府监管制度的安排是关键性的制度安排。对于政府职能的安排，应该从转变政府职能、增加政府监管供给、加大政府监管力度等方面入手，首先应该转变政府职能，建立现代监管体系，进一步提升政府维护市场经济秩序的公共服务职能，努力提高治理假冒伪劣商品的能力；加强对地下经济的监管，扩大假冒伪劣商品的监管范围；其次，政府应该规范监管管理、统一监管原则、加强监管联动，在治理假冒伪劣产品方面建立新机制，形成监管合力，努力提高监管的效率，要依法行政，依据规则加大监管力度，严格管理；最后，政府应该适应假冒伪劣商品的监管的需求，努力建立诚信监管制度，不断建立和完善征信体系，丰富假冒伪劣商品监管制度的供给，充分发挥政府在保证独立监督人能够履行职能的制度保障方面的作用。

（作者系中国社会科学院大学互联网法治研究中心执行主任）