环境污染防治与环境公益诉讼在台湾的实践

张永明

摘要：今日环境保护意识抬头，立法每赋予环境保护的主管机关各种职权，以及建立避免机关失灵的制度，均希冀藉由各方力量的努力，强化环境污染的防治能量，以确保人类赖以生存的环境能永续存在。台湾地区除在环境开发阶段引进公民参与机制外，如废弃物清理法等环境保护法律亦增加规定，赋予受害人民与公益团体一定权利，去迫使主管机关采取行政处罚与行政执行手段，以达成清除已出现污染与重建环境的目的。当主管机关消极不行使职权时，受害人民与公益团体得经督促程序后，向行政法院起诉请求判命被告主管机关，应积极采取一定的作为。如此之立法开启司法机关对于环境主管机关，就污染个案防治之裁量权行使，进行另一种形式的事后审查，有限缩行政机关消极不行使裁量权空间的效果，但有益环境保护目的之实现。

关键词：公益诉讼;废弃物清理;行为责任人;状态责任人;行政裁量权司法审查

中图分类号：D922.68文獻标志码：A文章编号：1007-9092（2019）03-0122-005

一、环境保护机关的职权

（一）环境保护主管机关防治污染职权的赋予及监督

环境污染的防治以阻绝污染源头最为重要，但人类的文明发展无不建立在运用环境资源的基础上，为追求经济大幅成长与持续发展，确实难以期待放弃消耗环境资源即可垂手获得的经济成果，因此在无法完全禁绝可能对环境造成污染的一切行为下，仅能尽最大可能，将污染程度控制在环境能承受的范围内，待环境发挥自我修护能力，以确保人类宜居环境的永续存在。因此，在工商百业发达的国家，环境保护主管机关最重要任务，除尽力掌握可能造成环境危害的各种信息，运用风险预防与风险管理理念，预先做好可能的防范措施外，对于已出现的超标污染要动用公权力，采取亡羊补牢的强制性措施，除已成形的污染物外，藉由适当的外力手段，辅助受污染环境自我修复。

以废弃物造成环境污染处理为例，避免废弃物污染环境的最根本方法，当然是从源头避免或减少废弃物的产生。但就今日工商业社会绝大多数人，无不以买卖物品的消费方式满足基本生活的需求而言，因当今的商品均有或多或少以促进消费为目的的包装，光是减少这些包装所造成的废弃物，就有可能造成人民对商品消费的减少，而影响整体经济的成长，更遑论是减少消费物品本身，因此，诸如此类的事先预防措施均无法单独获致预期的成效，而必须对于已出现的废弃物采取事后清理的方法。

今日强调人权保障，人民的营业自由亦包含在其中，清理废弃物具有促进公共利益的正当性，但主管机关仍需依法行政始符合法治国家的要求。因此，关于废弃物的清理，首先必须订定专法，课予人民减少废弃物与清除废弃物的积极义务，同时赋予环境保护主管机关各项职权，除对于违反规定者，得裁处罚款与课予清除的作为义务外，当行为人拒不履行义务，不依规定清除、处理废弃物时，主管机关亦得对相关人采取各种促使其清除处理废弃物的方法。为达有效清除、处理废弃物，改善环境卫生，维护国民健康等目的，立法上可赋予主管机关比其他领域更大的执法裁量权，使其得视具体个案情形决定如何达成目的之方法。

由于无论是对违法个案的裁罚，或者在出现环境污染之后，采取各种行政措施，均对于相对人或利害关系人的权利，以及公共利益产生重大的影响。基于权利救济与公益维护理由，为避免主管机关执法失灵或过当，由司法机关对主管机关裁量权的行使进行必要性与合法性的事后审查，以促使主管机关更加善尽保护环境的职责，亦是实现分权制衡与提升行政效能的重要方法。

（二）台湾地区废弃物清理法关于污染防治义务强制执行的权限规定

台湾地区于1974年制定废弃物清理法（以下称废弃物清理法），以达有效清除、处理废弃物，改善环境卫生，维护国民健康的目的。该法第71条赋予主管机关与执行机关对于法律规定的执行对象，进行污染防治义务的强制执行时，享有比行政执行法的原则规定更宽广的权限，基于废弃物清理法就强制执行职权的行使，居于特别法的地位，而得优先于行政执行法适用。显然地，立法者欲藉特别的规定，除凸显废弃物清理义务有被落实执行的必要性与迫切性外，亦形塑环境法关于行政执行的特色。依据废弃物清理法此条的规定，废弃物清理的主管机关或执行机关有下列执行裁量权：

1.选择废弃物清理应负责任的人。第一，以行为责任人为执行对象。废弃物清理法第71条第1项首先规定：“不依规定清除、处理之废弃物，直辖市、县（市）主管机关或执行机关得命事业、受托清除处理废弃物者、中介非法清除处理废弃物者，限期清除处理。”

本规定系以造成污染的事业或与其处于同为行为人地位的受托者或中介，就其所产生的废弃物，为行为义务的被执行对象。由于废弃物清理法第28条明定事业废弃物，除再利用外，由事业自行或委托清除、处理，已明揭制造废弃物者的责任，因此，当义务人违反规定，逾期不清除或处理时，成为被强制执行清除、处理的作为义务，乃理所当然，如此规定与台湾地区行政执行法第27条行为义务之被执行对象并无差异台湾地区行政执行法第27条规定：“依法令或本于法令之行政处分，负有行为或不行为义务，经于处分书或另以书面限定相当期间履行，逾期仍不履行者，由执行机关依间接强制或直接强制方法执行之。”无论是被命限期履行之对象，或者间接强制方法产生代履行费用或怠金之公法上金钱给付义务人，以及直接强制方法施行目标之所有人，均是行为义务人，即本处所称之行为责任人。。

第二，以状态责任人为执行对象。该条第1项进一步规定：“直辖市、县（市）主管机关或执行机关得命容许或因重大过失致废弃物遭非法弃置于其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除处理。”

此规定授权主管机关或执行机关得在造成污染的行为人之外，课予自己所有或管领的土地，当有可归责于己的事由出现，而被非法弃置废弃物者，于污染行为人不履行清除义务时，亦得成为被强制执行的对象。土地所有人等因所有土地遭非法弃置废弃物，而负有清除处理的义务，即与因自己的行为产生废弃物而负有清除处理责任的情形有异废弃物清理法第11条第1项第1款规定：“土地或建筑物与公共卫生有关之一般废弃物，由所有人、管理人或使用人清除。”此规定应系指非位于指定清除地区内，且由土地或建筑物所有人等制造之一般废弃物，若在指定清除地区内之废弃物，系由执行机关负责清除，以维护公共卫生。。

第三，课状态责任人清理废弃物的疑虑。由于状态责任人并未以自己的积极行为独力或参与制造废弃物，却被纳为清理责任人，因此，主管机关与执行机关何时，以及在什么情况下得选择其为清理责任人，而其负担的清理责任有无界限，凡此均有待厘清。

按行为责任人与状态责任人的概念，系源自德国警察法的规定。早在1931年制定的德国普鲁士警察行政法（Preuisches Polizeiverwaltungsgesetz vom 01. 06. 1931），即规定警察责任人的概念（Die polizeipflichtigen Personen）：对于个人行为违反警察法的规定，或其物之状态违反警察法者，警察机关应对之采取相关措施普鲁士警察法第18条（§18 preuPolG）规定：“因个人之行为或物之状态违反警察法之规定时，警察机关必须对该应负责任人采取相关措施。”。德意志联邦共和国成立后，各邦警察法亦延續此种概念：警察为维持公共安全或秩序，除得对实施干扰行为者（Verhaltenstrer）行使警察职权外巴登符腾堡邦警察法第6条（§6 I Polizeigesetz Baden-Württemberg）规定：“个人之行为对公共安全或秩序造成威胁或干扰时，警察得对之采取相关措施。”，亦得对于自己所有或管领之物之状态产生干扰者（Zustandstrer）为之巴登符腾堡邦警察法第7条（§7 Polizeigesetz Baden-Württemberg）规定：“所有人或对物有实际权力之人，当其物之状态威胁或干扰公共安全或秩序时，警察得对之采取相关措施。”。

由于公共安全与秩序的维护，通常具有急迫性与必要性，因此，警察对人民行使职权的态样，无论是命令（Verbot）、禁令（Gebot）或者要求忍受（Unterlassen），在符合比例原则以及对特别牺牲者予以补偿下，任何人均有配合的义务。但这种行为责任与状态责任的概念是否适用于其他行政法领域，尤其是行政运行时间，课予行为人以外的人特定的作为义务，应有正当性的理由为依据。

一般而言，财产权负有社会义务之理论（Sozialpflichtigkeit des Eigentums）德国基本法第14条第2项（Art. 14 II GG）明定财产权负有义务，其使用同时必须有益于公共利益。，要求所有权人行使权利必须不损及公共利益，可以作为课予所有权人额外负担的理由，但在实行资本主义保障私有财产权的社会，所有权人的社会义务亦不能不受限制，以免造成私有财产制度不复存在。废弃物清理法基于“改善环境卫生，维护国民健康”立法目的之实现，引进所有权人状态责任的概念，规定所有权人及与其处于相当法律地位的人，当其有“容许或因重大过失致废弃物遭非法弃置于其土地”的情事发生，而行为人不依规定清除该废弃物时，土地上有废弃物之人，即应与行为人负担同样被强制执行之义务类似之立法例为德国联邦土地保护法（保护土地免受有害之变更以及清除陈年污染法，Gesetz zum Schutz vor schdlichen Bodenvernderungen und zur Sanierung von Altlasten， BundesBodenschutzgesetz - BBodSchG）第4条第3项，规定在肇因人之外，亦课土地所有权人以及对土地有事实管领能力人负清除义务。。

状态责任人因污染出现在其所有之物上，而与行为责任人因其污染行为而被究责有所不同，因此当行为责任人负担完全责任时，状态责任人所负之责任应该以其物之价值为限，否则将形成过苛之现象由于德国立法对于所有权人之状态责任没有进一步条件之限制，因此德国联邦宪法法院裁判（BVerfGE 102， 1）认为应设界限标准。洪家殷：《行政罚法之状态责任及一行为不二罚原则─台北高等行政法院九六年诉字第一二八八号判决简评》，《台湾本土法学杂志》，2008年第104期，第328-332页;陈正根：《环保秩序法上责任人之基础与责任界限》，《中正大学法学集刊》，2008年第25期，第64页。。因此，状态责任人应负之责任应有限制，德国曾有立法草案规定以物之交易价值为负责任之范围，但最终仍未能通过立法，改以赋予被课责之责任人得向其他责任人请求补偿（Ausgleichsanspruch）之方式，避免个案过苛之情形德国联邦众议院印刷品BT-Drucksache 13/9637， P. 5.。

就废弃物清理法的规定而言，鉴于废弃物造成的污染每每具有扩散性，而私有土地在法律保护下，得提升所有人私有的利益，但不得侵害其他私人利益与公共权益。因此，课予其不得容许或因重大过失致遭弃置废弃物于其所有或管领的土地上，违反时，若弃置的行为人不为清除或处理，其亦得成为被主管机关行政执行的对象。如此规定，基本上仍系以被执行对象先有违反义务的行为为前提，非单纯以其所有或管领的土地存有废弃物之状态为要件，故严格而言，仍非以状态责任人为被执行对象相较于德国之立法，台湾地区之土壤及地下水污染整治法第53条规定，相关之整治义务，“于本法施行前已发生土壤或地下水污染之污染行为人、潜在污染责任人、控制公司或持股超过半数以上之股东，适用之。”亦并未采状态责任人之概念，司法院释字第714号解释林锡尧大法官协同意见书。，但因系以其违反不作为义务为前提，为避免责任人的范围过广，故需立法明定，而将容许或因重大过失遭非法弃置，与自己弃置等同评价，且在对污染行为人执行无效果时，课予清除处理之义务，对于在法律完整保护下得无碍行使物之权能之所有人等而言，应非不可期待台湾地区最高行政法院105年度判字第371号判决。。

2.多元可供选择的执行手段。第一，得收取直接强制执行费用。依据行政执行法第29条间接强制之代履行规定，系由执行机关先向义务人收取代履行费用，且由第三人代替义务人履行其本身怠惰不为之行为义务。倘若执行机关选择直接强制时，除须符合后补性原则，经间接强制不能达成执行目的，或情况急迫，有及时执行之必要外，因行政执行法未明文规定，亦不得收取执行相关之费用。相较之下，依据本法第71条第1项之规定，经命义务人限期清除处理废弃物，“届期不为清除处理时，直辖市、县（市）主管机关或执行机关得代为清除、处理，并向其求偿清理、改善及衍生之必要费用。届期未清偿者，移送强制执行;直辖市、县（市）主管机关或执行机关得免提供担保向行政法院声请假扣押、假处分。”

废弃物清理法第71条第1项之规定，解决依据行政执行法规定采取直接强制措施时，无法向义务人收取费用，形成义务人虽无法律原因却得免除履行法定义务，并导致主管机关或执行机关在有及时清除或处理废弃物之必要时，却迟疑不决之情形。废弃物清理法关于执行之规定，为行政执行法之特别法，因此主管机关在个案中适用废弃物清理法第71条规定处理时，即不得再依行政执行法第29条之方式为之台湾地区最高行政法院104年度判字第539号判决。。

第二，得采实时强制的方法。该条第2项规定：“直辖市、县（市）主管机关或执行机关依前项规定代为清除、处理废弃物时，得不经土地所有人、管理人或使用人同意，强制进入公私场所进行有关采样、检测、清除或处理等相关措施。”按进入住宅、建筑物或其他处所，涉及宪法第10条保障之人民居住自由，行政执行法明订为实时强制的方法，必须在具备实时强制的要件，以及救护人民的生命、身体、财产有必要时，始得为之。废弃物清理法授权主管机关或执行机关得强制进入公私场所的规定，包括但不以建筑物为限，有利采样、检测、清除或处理废弃物等相关措施的进行，在符合最小限度的要求下，亦得以保护环境为其正当化的理由。

第三，融合直接强制与间接强制手段。此外，该条第3项规定：“第一项必要费用之求偿权，优于一切债权及抵押权。”第4项规定：“直辖市、县（市）主管机关或执行机关代为清除、处理第一项废弃物时，得委托适当公民营废弃物清除处理机构清除、处理之。”此规定让执行机关自己执行的直接强制，得采用间接强制的模式，且不像代履行费用系事先收取，而在强制措施进行后始向义务人求偿必要费用，为避免事后求偿困难，特别立法明定必要费用的请求有优先权，以及免提供担保即可声请第1项规定的保全措施，有利主管机关或执行机关灵活选择适当的方法，以达成有效清除或处理废弃物的目的。

二、 司法对于环境保护机关执行措施裁量权的特别审查法制

环保机关为典型的行政机关，于执行废弃物清除、处理的职权时，依据行政法的一般原理，本即享有个案处置的裁量权，如上所述台湾地区的废弃物清理法又赋予其更宽广的裁量权限，惟为避免主管机关怠于行使法定的裁量权，该法亦特别规定督促的法制，而产生限制主管机关裁量权行使的效果。

（一）司法对于行政裁量的一般审查

台湾地区行政程序法（以下称行政程序法）第10条规定：“行政机关行使裁量权，不得逾越法定之裁量范围，并应符合法规授权之目的。”据此，行政机关在具体个案中，合乎法规授权的目的，在法定授权范围内所为的裁量决定，为行政权的裁量权行使，享有司法审查亦应予以尊重的自由空间，故行政法院依据台湾地区行政诉讼法（以下称行政诉讼法）第201条规定，“行政机关依裁量权所为之行政处分，以其作为或不作为逾越权限或滥用权力者为限，得予撤销。”亦即只有在出现个案的裁量逾越法定的授权范围，或者不符法规授权目的的裁量权滥用等严重的裁量瑕疵，行政法院始得撤销行政机关已作成的裁量处分。

至于学理上所称的裁量怠惰瑕疵，乃行政机关怠于行使裁量权，基于法规授予行政机关裁量权时，寓有命主管机关积极行使裁量权，以作成符合个案正义决定之意涵，因此裁量怠惰亦属于应受司法审查之裁量瑕疵萧文生：《行政法——基础理论与实务》，五南出版社2017年版，第88页。。由于行政机关怠于行使裁量权基本上以两种型态呈现，即根本未裁量未作成处分，以及未裁量但有作成处分。当已作成行政处分，却未在“得”与“应”之间进行裁量权时，行政法院得以该处分不合乎法规授权之目的为由，予以撤销。但若行政机关未行使裁量权亦未作成行政处分时，行政法院即无得撤销之目标，而只能命行政机关于限期内积极作成经裁量之处分。

依据行政诉讼法第5条课予义务诉讼之规定，人民因行政机关对其依法申请之案件，于法令所定期间内应作为而不作为，认为其权利或法律上利益受损害者，经依诉愿程序后，得向行政法院提起请求应为行政处分或应为特定内容之行政处分之诉讼。当行政法院审理后认为，人民提起的告诉有理由时，倘案件涉及行政机关之行政裁量权，则依据行政诉讼法第200条第1项第4款之规定台湾地区行政诉讼法第200条规定：“行政法院对于人民依第五条规定请求应为行政处分或应为特定内容之行政处分之诉讼，应为下列方式之裁判：一、原告之诉不合法者，应以裁定驳回之。二、原告之诉无理由者，应以判决驳回之。三、原告之诉有理由，且案件事证明确者，应判命行政机关作成原告所申请内容之行政处分。四、原告之诉虽有理由，惟案件事证尚未臻明确或涉及行政机关之行政裁量决定者，应判命行政机关遵照其判决之法律见解对于原告作成决定。”，应判命行政机关遵照其判决之法律见解对于原告作成決定。此时判决之法律见解即影响行政机关未来遵守法院裁判作成行政处分之内容，但通常在尊重行政机关享有行政裁量权下，行政法院之判决仅督促行政机关应为裁量后作成行政处分，至于行政机关在个案中如何裁量，行政法院不予置喙，仅作裁量是否瑕疵，以及是否出现裁量限缩至零，而应作成唯一符合个案情节处分之低密度审查吴庚、张文郁：《行政争讼法论》，自版，2016年版，第316页。。换言之，对于未依法作成裁量处分之场合，行政法院基于权力分立原则并不自为裁判。

（二）废弃物清理法公益诉讼规定形成的特别司法审查

台湾地区的废弃物清理法于1999年修法时，增订第34条一项，2001年修法时，移至成为现行的第72条，该条第1项针对主管机关疏于执行废弃物清除的措施时，得藉由受害人民或公益团体的起诉，使行政法院得予以审查并迫使主管机关采取特定之执行方法，该条项规定：“公私场所违反本法或依本法授权订定之相关命令，而主管机关疏于执行时，受害人民或公益团体得叙明疏于执行之具体内容，以书面告知主管机关。主管机关于书面告知送达之日起六十日内仍未依法执行者，受害人民得以该主管机关为被告，对其怠于执行职务之行为，直接向行政法院提起诉讼，请求判令其执行。”

依据此项规定，行政法院之裁判将产生限缩主管机关裁量权行使之作用，即不得不采取特定之执行措施，而无不作为之裁量空间，与一般行政裁量之司法审查显然有别台湾地区最高行政法院2017年11月第1次庭长法官联席会议决议，受害人民或公益团体符合废弃物清理法第71条第1项规定之程序时，得请求行政法院判命主管机关作成具体内容之裁量处分。。台湾地区最高行政法院庭长法官联席会议的决议认为，废弃物清理法该条的规定，为行政诉讼法第9条所称法律特别规定的公益诉讼。当人民或公益团体依该规定提起公益诉讼时，其诉讼类型的选择，应与受害人民或公益团体所申请主管机关疏于执行的具体内容相互对应：如申请命限期清除处理，则应提起课予作成行政处分之诉讼;若申请主管机关进入公私场所采样，则应提起一般给付诉讼，诉请命为事实行为，始符合废弃物清理法规定要求受害人民或公益团体须先以书面告知主管机关疏于执行法令“具体内容”的立法本意。虽然主管机关执行废弃物清理法第71条第1项所规定的各项职务行为享有裁量权，但该法既规定受害人民或公益团体得直接诉请行政法院判命主管机关执行某具体的职务行为，则原告之诉之所以有理由，乃行政法院认为，被告的主管机关对于原告已依废弃物清理法规定的程序，以书面告知主管机关应执行特定职务的行为，不得拒绝。

台湾地区的环境保护公益诉讼，乃由被害人民及公益团体作为原告，环境保护主管机关为被告，诉讼的内容为主管机关应向造成或容许环境危害的行为责任人或状态责任人采取特定的执行手段。如此一来，废弃物清理主管机关执行裁量权的行使，将因此受到限制，但其乃肇因于主管机关曾疏于执行，且有受害人民或公益团体依据法定程序先为督促未果，再提起公益诉讼为要件，乃立法者就环境保护领域导入公益诉讼之结果废弃物清理法增订公益诉讼规定的立法理由为：“二、公民诉讼之建置，系赋予受害民众或环保团体向行政法院提起诉讼，其目的在于藉由民众及法院介入，以督促主管机关积极执行;此外，亦提供民众一个体制内的参与管道。三、公民诉讼以满足公益为目的，但若过于宽松，可能影响主管机关执法之资源调配，因此在法条中明定限制条件，如提起告诉者，应有相当程度的利益关联，以及六十日前事先告知……等。”参见台湾地区立法院法律系统https：//lis.ly.gov.tw/lglawc/lglawkm.。台湾地区的环境保护法律，除废弃物清理法第72条外，诸如空气污染防制法第81条、海洋污染防治法第59条、水污染防治法第72条，以及土壤及地下水污染整治法第54条等，均有人民或公益团体得以主管机关为被告，向行政法院提起诉讼的规定。

（三）高雄旗山转炉石公益诉讼案

1.台湾地区高雄高等行政法院104年度诉字第175号判决事实概要。台湾地区高雄高等行政法院2017年5月31日作成一则有关废弃物清理的公益诉讼裁判本案因台湾地区最高行政法院2017年12月7日作成的106年度判字第672号判决驳回双方之上诉而确定。，行政法院判命高雄市政府应依公民的请求，执行命清除废弃物的职权。本案例事实略为：高雄市旗山区某处农田因被盗采砂石形成巨大坑洞，后来以炉碴及不明废弃物回填，高雄市旗山尊怀活水人文协会与违法弃置炉碴场址附近居民7人，以累积总数约100万公吨之炉碴，严重污染弃置场址土地及周遭土地的土壤及地下水，严重危及当地居民的用水安全与农业活动为由，向高雄市政府提出公民告知书，请市政府命行为人限期移除弃置于系争土地之炉碴，以及如当事人拒不执行，市政府应依行政执行法第27条、第29条规定代为履行。高雄市政府以103年11月17日高市府环废管字第10343127700号函复前揭协会与居民，告知系争土地堆置转炉石级配料尚无废弃物清理法之适用及查无污染环境情事，已另依区域计划法办理等语。高雄市旗山尊怀活水人文协会与居民7人，乃依废弃物清理法第72条第1项规定，以高雄市政府为被告，径向高雄高等行政法院提起行政诉讼，请求判决撤销原处分（被告103年函）、命被告应依废弃物清理法第71条第1项的规定，作成命弃置行为人限期移除其违法回填于系争土地之转炉石级配料，并谕知如其拒不履行上开义务，将依行政执行法第27条及第29条等规定代为履行行政处分，以及命被告应给付原告10万元的律师费用等。

2.判决主要内容。高雄高等行政法院的判决主文为：原处分撤销;被告应依废弃物清理法第71条第1项之规定，作成命行为人将其回填在系争土地之转炉石级配料限期清除的行政处分;被告应给付原告新台币壹拾万元;原告其余之诉驳回;诉讼费用由原告负担十分之一，余由被告负担。

本判决主要理由有如下几点：一是废弃物清理法特别规定排除诉愿前置的强制规定。二是受害人民包括有受害之虞者。三是产品亦可能成为废弃物。四是一般事业废弃物的认定不以对环境已造成不良影响为要件。五是区域计划法与废弃物清理法的管制目的不同。六是公益诉讼的请求范围以法律明定为限。

3.评析。由本案例可知台湾地区废弃物清理公益诉讼的实际运作：

第一，特别规定优先适用且以特别规定者为限。台湾地区的公益诉讼规定在行政诉讼法第9条：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关之违法行为，得提起行政诉讼。但以法律有特别规定者为限。”废弃物清理法即為此处所称的特别规定，因此原告不受诉请撤销行政处分时，应先经诉愿程序的一般性规定，以及公益诉讼所得声明之事项，以本案而言，仅得是废弃物清理法有特别规定者，而不得请求判决命采取行政执行法所规定的措施。

再者，废弃物清理法赋予原告得请求之内容，系基于废弃物清理法的立法目的而来，因此同样是主管机关限期命移除的事项，原告不因主管机关已依区域计划法的规定，作成命移除的处分，即被限制，而得再依废弃物清理法公益诉讼的规定，提出命移除的请求。

第二，公益诉讼之原告资格放宽认定。台湾地区公益诉讼的被告为依据个别法律规定，被赋予主管特定事务领域与执行法定公权力的行政机关，其于个案享有法律所赋予的裁量权限，原来只有裁量权行使的相对人或利害关系人，得以自身权利或受法律保护之利益受裁量处分侵害为由，提起行政诉讼。公益诉讼之规定则基于特定领域重大公共利益维护的考虑，由受害人民与公益团体担任原告，以达人民参与维护公益之目的，因此，受害人民之资格除须限于纯粹受害者，不得同时有对环境之受害可归责事由外台湾地区最高行政法院107年度判字第430号判决：“受害人民限于不负有清除处理或维护合法使用状态责任之纯粹受害人民。”，并不以实际受害者为限，亦包括有受损害之虞之人民在内，如此解释有助于公益诉讼目的之实现，至于公益团体则依人民团体等相关法律规定设立，不以营利为目的者为限。

第三，行政法院之审查密度。本案高雄高等行政法院对于废弃物的认定，不采主管机关因转炉石为市场交易上的产品，而排除废弃物清理法适用之见解，而以废弃物清理法增订废弃物定义所采之见解，“经过适当手段，废弃物可变成资源，但若错置、错用，资源也应视为废弃物”，故产品若错置、错用亦可能成为废弃物，据此判断个案中的转炉石对于产源的中联公司而言，为其生产过程中产生不再需要、且有必要清除以免占用厂房空间的废弃物，故当行为人以低价将之购买，回填至农地坑洞，而尚能从产源公司获得比产品价值高的运输费时，实为产源公司废弃物的清理者，故有废弃物清理法的适用。转炉石的用途仅使用于工程填地材料、道路级配、填海造陆材料及水泥制造原料，但性质既非土壤，亦非现行法令容许的回填物，纵属产品亦不得将之利用回填于土地。事业废弃物依其是否具有毒性、危害性，其浓度或数量足以影响人体健康或污染环境者为有毒事业废弃物，其余为一般事业废弃物，纵使无法证明转炉石对环境已造成不良影响，仍无碍其属一般事业废弃物的认定。

本案高等行政法院对于废弃物的认定，符合废弃物清理法所采风险预防的理念，訴讼时对于执行废弃物清理措施的选择，仅审查主管机关不依公民请求时裁量之合法性，而未自为裁判，命应采取何种执行措施，虽然在公民的请求有理由时，形成公民的主张取代主管机关的裁量，但因主管机关在公民提出请求时，即可充分行使裁量的职权，行政法院依法律规定，判令依原告的声明为执行措施，基本上仅是落实公益诉讼法制的特别规定。

三、 结论

环境保护目的之实现，通常必须视影响环境的因素特性，由主管机关选择合适的方法，并藉由强制执行的手段，促使各项防治措施被具体落实实行，始能有成效。基本上，无论是事前预防危害发生的方法，或者事后排除危害的执行方法选择，立法者均赋予主管机关一定的裁量权，惟行政机关的裁量权行使，除不可违背立法本意外，亦不可消极不行使。

废弃物清理法对于主管机关如何强制执行义务人的清除处理义务，扩大执行义务人的范围，且赋予主管机关与执行机关多项执行方法供裁量实行，惟当其怠于执行防治措施时，亦增订公益诉讼制度之适用规定。希冀藉由民众与法院督促主管机关积极执行，以促环境保护目的之实现，为避免主管机关一再怠于执行，行政法院公益诉讼之裁判得限缩主管机关的裁量权。因此，司法对于环境保护事件之审查密度，已因法律的特别规定而有提升，避免在司法消极主义下，行政法院不就个案自为裁判，仅判命主管机关另为适法处分，以致主管机关一再怠于行使执行的裁量权，而有碍环境保护目的之实现。

（责任编辑：胡晓慧）