南京市新市镇建设PPP项目分析

王子璨 张晖

摘 要：随着经济的发展，人们对基础设施的需求越来越高。在此背景下，为了有效提供公共物品和服务，优化资源配置，PPP模式应运而生，而且PPP项目的优势与弊端已在近几年逐渐显现。以南京市新市镇建设PPP项目为例，探究南京市在PPP项目建设中的筹资方式、运行模式等，对当前PPP运行中可能存在的风险进行定性分析。

关键词：新市镇建设;PPP项目;理论基础;案例分析

中图分类号：F299.21       文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）07-0136-02

引言

PPP（public private partnerships）模式是公共部门和私人部门通过契约关系进行，以项目风险最小化以及社会福利最大化为合作目标的伙伴关系式的合作。基于其风险共担的特征，各参与方之间如何进行合理的分配风险成为不容忽视的问题。

我国已有许多专家学者对PPP模式的风险共担问题进行了翔实的研究。首先，风险分担和转移的原则。王丙亮（2009）等认为，风险应由最有能力掌控风险后果的一方或能以最小成本承担风险的一方承担;吴瑾（2013）提出，应依据参与方风险偏好的不同将风险分配给最适合的一方承担;何涛（2011）等认为，风险应从较规避方向较不规避方适度转移。其次，在信息不对称的市场特征下，PPP项目的运行存在一系列的问题。吴孝灵（2013）等认为，项目可能存在收益不足，从而无法正常运作的问题;陈星光（2013）认为，各方目标的不一致会导致委托代理问题;李林（2013）等认为，公共部门有一定的几率使用强势地位向私人部门转移风险。最后，基于不完全信息的参与方再谈判。马桑（2016）研究了私人部门与公共部门的博弈互动，得出影响PPP项目再谈判的关键因素;张瑞（2017）等在求解出唯一子博弈精炼纳什均衡后，建立了非线性激励契约;居佳（2017）等通过分析再谈判前后各部门风险承担差值，得出其讨价还价的动机。

以往的文献在研究参与方博弈时多是通过访谈得出风险系数，最后代入模型求解。本文将以南京市新市镇PPP项目为例，从不同运行方式入手分析公共部门和私人部门博弈时所考虑的风险因素。

一、理论基础和方式选择

（一）讨价还价理论

该模型建立的基础是Rubinstein于1982年以分蛋糕为例模拟的完全信息条件下无限期讨价还价模型，随后该模型得到了广泛的应用。

讨价还价的运行机理如下：第一回合，部门P向部门Q提出风险分配方案1，若部门Q接受该方案，则博弈结束;若拒绝，则进入第二回合。第二回合，拒绝方案1的部门Q重新向部门P提出方案2，若部门P接受该方案，则博弈结束;若拒绝，则进行第三回合。第三回合，拒绝方案2的部门P再次向部门Q提出方案3，若部门Q接受该方案，则博弈结束;若拒绝，则继续下一回合。如此循环，得到一个无限回合的模型，直到其中一方接受了另一方的分配方案时，谈判结束。

（二）PPP项目运作方式的选择

依据PPP项目是否为存量项目、是否引入资金、是否改扩建、是否期满移交等情况将PPP项目的运作方式分为：委托运营（O&M）、管理合同（MC）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、租赁—运营—移交（LOT）、建设—租赁—移交（BLT）、区域特许经营（Concession）、设计—建造—融资—运营—移交（DBFOT）。项目运行前，应依据实际需要确定合适的运作方式。

二、案例分析：南京市新市镇建设PPP项目

（一）建设内容

南京市新市镇建设是美丽乡村的升华，计划到2020年要实现全市28个新市镇城乡规划全覆盖，5郊区城镇化率达70%左右。新市镇建设的主要内容涵盖甚广，包括土地综合整治、新社区建设、基础设施建设、公共服务系统提升、强化现代产业支撑五个方面。

根据南京出台的《关于加速推进我市新市镇建设的意见》，明确南京将重点打造江宁、浦口、六合、溧水、高淳5郊区的12个新市镇。其中，12个新市镇的建设持续3年，包括：江宁区谷里街道、横溪街道，浦口区汤泉街道、星甸街道，六合区金牛湖街道、竹镇镇，溧水区白马镇、石湫镇、东屏镇，高淳区东坝镇、桠溪镇、阳江镇。

（二）运作方式

1.“政府主导、企业主体、市场运作”方式。该模式借鉴了石塘竹海股份制模式和江西横溪大福村的模式，让国企资本、民企资本等多种社会资本参与生态旅游资源的合理开发和建设。引入社会资本的目的是促进农村经濟发展和富裕农民，因此社会资本投入或参与的项目要与农民经营的项目功能错位和互补。同时，要找准企业合理的赢利点和设计好实现路径，做好论证，让企业有利可图。

2.BOT模式。针对尚未开发的生态旅资源，通过引入社会资本进行开发建设，并赋予其一定期限的景区经营权，待经营期限满，将景区经营权移交政府。在此运行方式下，项目被分为建设期、运营期以及移交政府后的时期。建设期中，项目资本金由政府方出资代表和社会资本共同出资，其他资金由公私合建的项目公司筹措。运营期内，项目公司通过经营维护收入、出售收入、政府付费收入等方式回收项目投资。经营权移交时，项目公司无偿交付。

3.TOT模式。针对已经开发的生态旅游景区，引入社会资本，赋予其一定期限的经营权，对景区再开发、提档升级、提升经营和服务水平，盘活旅游资源，待经营期限满，将景区经营权移交政府。与BOT模式类似，该模式也分为建设期、运营期以及移交政府后的时期。

（三）可能影响谈判结果的因素

由上述分析可知，应对不同的风险公共部门和私人部门做出的反应是不完全一致的，本文第三部分描述的博弈过程中提到了私人部门往往不会接受政府部门提出的风险转移比例从而促成下一轮谈判，而公共部门也会为自身利益进行讨价还价。这是因为公共部门与私人部门都考虑到了运行中的种种可能，这些可能性均会对其最终收益造成影响。

1.政策变动风险。无论采取什么样的运行方式，政策变动的风险都是存在的。政策变动往往会对项目造成很大的影响，尤其体现着影响经营者的积极性。例如，在南京市新市镇建设的过程中，东坝镇取消了利税政策，使得企业无法获得原本在利税政策下可得的收益。在此情况下，为了防止企业流失，使项目顺利进行，政府应采取具有类似作用的措施来实行补贴。

2.市场风险。市场风险分为市场价格风险以及市场竞争风险，两者都是在运营期会遇到的问题。在应对此类风险上，公共部门与私人部门都应承担部分，即使公共部门处于强势地位也不应过多地转移风险，否则亦可能导致谈判的破裂。

3.成本超支风险。成本超支一般是因为项目公司建造时预算失误或是经营不善导致，发生在建设期、运营期内。应对此类风险，公共部门不愿意付诸实际行动，从而将风险较多地转移给私人部门;私人部门通过讨价还价会减轻这种转移，但是最终仍会接受较多的转移。

4.不可抗力风险。不可抗力风险是指人力所不可抗拒的力量，例如自然灾害等，该风险可能发生在任何时期，一旦发生将造成毁灭性的影响。不可抗力风险是政府应承担的最主要风险之一，仅会向私人部门转移很少的部分，因为发生不可抗力时私人部门已基本失去重建能力，仅有灾害发生前获得的经营收入。

结语

本文运用了博弈论中的讨价还价博弈，就信息不对称的情况下公共部门与私人部门对PPP项目中风险分配构建了讨价还价博弈模型，并求得最终谈判达成时公私双方承擔的风险，两方风险的大小与双方谈判损耗系数、风险转移比例以及转移概率有关。公共部门是否转移风险取决于其是否采取强势地位，转移多少取决于其强势程度。在南京市新市镇PPP项目中，项目周期长是其显著特征。在足够长的周期内，各风险发生的概率都会增加，公共部门与私人部门在考虑此类风险时的行为会受其他因素的影响，增加讨价还价的难度。在选择运行方式时，最终移交的项目会承担较少的风险，而在运营期内有一些风险是不可避免的，例如市场风险、不可抗力风险等等。同时，改扩建的项目存在前期价值评估的问题。

参考文献：

[1]  王丙亮，游锐.大型基础设施建设PPP项目风险分担研究——修正最终要约仲裁的引入[J].经济论坛，2009，（21）：126-128.

[2]  吴瑾.基础设施PPP项目融资模式风险分担研究[J].东北财经大学，2013.11.

[3]  何涛，赵国杰.基于随机合作博弈模型的PPP项目风险分担[J].系统工程，2011，（4）：88-92.

[4]  吴孝灵，周晶，彭以忱，段庆康.基于公私博弈的PPP项目政府补偿机制研究[J].中国管理科学，2013，（11）：198-204.

[5]  陈星光.PPP项目融资模式下的委托代理博弈模型[J].科技与经济，2013，（4）：56-61.

[6]  李林，刘志华，张昆昌.参与方地位非对称条件下PPP项目风险分配的博弈模型[J].系统工程理论与实践，2013，（8）.

[7]  马桑.PPP项目再谈判的博弈分析与模型构建[J].现代管理科学，2016，（1）：40-42.

[8]  张瑞，王卓甫，丁继勇.基于讨价还价博弈的PPP项目运营商的激励契约设计[J].工程管理学报，2017，（8）：52-58.

[9]  居佳，郝生跃，任旭.基于不同发起者的PPP项目再谈判博弈模型研究[J].工程管理学报，2017，（8）：40-45.