海员遗弃事件数据库存在的问题及修改建议

朱德通 陶 吉 侯婉舒

全球约90%的货物运输量是通过海运完成的，海员是实现海洋运输及相关海洋产业的重要保障基石。“没有海员的贡献，世界上一半的人会受冻，另一半人会挨饿”，海员为满足全球人口的日常需求而常年漂泊在海洋的风浪中[1]。为鼓励各国政府及航运组织向海员致敬，感谢海员对人类和世界作出的贡献，国际海事组织（IMO）于2010年在马尼拉召开的STCW公约缔约国外交大会上通过决议，确定2010年为“海员年”，并决定将每年的6月25日确定为“世界海员日”[2]。

然而，由于近年航运业持续低迷，部分船东遭遇财务危机，致使海员被遗弃的事件频繁发生[3]。海员被欠薪遗弃在陌生的国外港口，远离家人并缺少基本的生存保障，身体和精神上都承受巨大压力。为保护被遗弃海员的基本权益，相关国际组织采取了一系列措施，包括建立向公众开放的海员遗弃事件数据库。本文梳理海员遗弃数据库建立的背景，通过分析当前数据库中的信息，总结数据库存在的缺陷和不足，并提出修改数据库的建议。

一、海员遗弃事件数据库建立的背景及现状

被遗弃海员会面临生存威胁，引发非人道主义事件。而海员遗弃是一个复杂的问题，涉及船旗国、港口国、海员国、其他组织等许多利益相关者。为有效保护海员权益，根据国际海事组织法律委员会（Legal Committee）第77届会议提出的建议，国际劳工组织（ILO）在1998年11月举行的第273届会议上同意成立一个IMO/ILO特设专家联合工作组，专门负责讨论和审议关于海员死亡、人身伤害和被遗弃索赔的责任和赔偿问题。IMO也于1999年1月在法律委员会79届会议上通过了此项提案。于是在IMO及ILO都同意的情况下，特设专家联合工作组正式成立，由8名国际劳工组织参与者（4名船东和4名海员代表）和8名国际海事组织参与者组成。

在联合工作组的建议下，IMO于2001年通过了《关于船员被遗弃时提供财政担保的指导意见》（Guidelines on Provision of Financial Security in Case of Abandonment of Seafarers），提出用提供财务担保的方式来解决被遗弃海员的遣返问题。该工作组在其第四次会议上（2002年9月30日至10月4日）一致认为IMO和ILO应共同建立一个关于海员遗弃事件的联合数据库，以便以一种透明化和信息化的方式监测海员遗弃事件的发生。之后，在国际船舶供应和服务商协会（ISSA）的支持下，海员遗弃数据库于2005年4月1日开始运行，并于2006年3月29日通过ILO网站正式向公众开放。数据库收录了自2004年1月1日以来报告的在全球各个港口发生的海员被遗弃事件。

2014年，ILO通过《2006 年海事劳工公约》的修正案，在公约中加入了有关被遗弃海员的规定，基本涵盖了IMO《关于船员被遗弃时提供财政担保的指导意见》的要求，使该指导意见变成强制性规定。

2018年，整个行业和媒体表达了对海员遗弃事件报告和海员遗弃数据库的严重关注，IMO也强调了对于遗弃海员权益保护的承诺[4]。在法律委员会第103和104届会议上，部分成员国表示出对海员遗弃事件数据库的不满，主要原因是数据库未能及时更新，一些事件长达数年没有解决，而部分已解决的事件仍列在数据库中。另外，各成员国对“已解决事件”“未解决事件”“部分解决事件”的事件类型的划分存在不同观点，因此各方达成一致意见，要求修改完善关于海员遗弃事件的联合数据库。IMO法律委员会第105次会议也作出部分回应：明确“已解决事件”的标准——同时满足被遗弃的全部海员已成功遣返及全部海员已被足额支付应得报酬；把事件的状态调整为“已解决”“未解决”“有争议”“不活跃”四个类型；欢迎各方向法律委员会第106届会议提交进一步修改完善数据库的建议。

二、海员遗弃事件数据库存在的不足

1.数据库当前数据分析

截至2018年底，数据库记录有366件海员遗弃事件，涉及4 866名海员。在这些事件中，有181件已经解决，72件还有争议，50件处于不活跃状态，另外还有60件海员遗弃事件还没有解决（见图1）。

通过对处于“未解决”状态的60件案例进行分析，发现其中41件案例中船员都面临基本生存需求的短缺（见图2），如断水断电，缺少柴油、食物和淡水供应不足等，还有部分生病的遗弃海员无法得到应有的医疗保护。由此可见，被遗弃的海员面临严重的生存问题，甚至会威胁到他们的生命安全。

此外，值得引起注意的是2017年和2018年报告的海员遗弃事件分别为55件和36件，远高于2011年至2016年的每年12~19件的数量（见图3），而2017年1月正是《〈2006 年海事劳工公约〉2014年修正案》正式对缔约国生效实施的时间。2014修正案生效后，报告的海员遗弃事件数量有增无减，目前仍有大量海员被遗弃在港口国。实践证明，2014修正案生效并未达到快速有效解决海员被遗弃案件的效果，海员遗弃问题难以解决的现状仍未改变。

经过对数据库中2017、2018年发生的91件案例“采取的行动”这一栏进行分析，发现绝大部分案件的描述都是简单的“通知某方”或“建议被遗弃的海员联系谁”，并未清楚列明是谁采取了行

图1 数据库各类型事件比例图

图2 被遗弃海员的紧迫需求分析

图3 年均报告海员遗弃事件比较图（2011—2018年）

图4 数据库案例“Action taken”一栏

2.海员遗弃事件数据库存在的缺陷和不足

海员遗弃数据库的功能是为解决海员遗弃事件提供信息，促进各方主动采取行动和相互合作，因此及时提供海员遗弃信息以及信息的准确性对于解决事件至关重要。

首先，公约或规则没有明确规定各相关方向数据库报告海员遗弃事件发生的义务。船旗国、遗弃发生地国（港口国）和船员国籍国（船员国）报告的海员遗弃事件不足数据库中事件的10%，而国际运输工人联合会（ITF）一家就报告了数据库中89%的遗弃事件[5]。IMO和ILO作为数据库的共同管理方，收到报告后一般都会通知船旗国确认和督促其尽快解决，而作为重大利益相关方的港口国和船员国所报告的有效信息少之又少，没有信息的快速收集、沟通和协调，自然不利于事件的快速解决。

其次，数据库信息的准确性对于促进相关方去解决遗弃案件发挥着重要作用。而通过数据库中对各方“采取的行动”一栏的分析，表明这一最重要的栏目缺少实质内容，船旗国、港口国以及海员国采取的有效行动缺失或无法辨别，无法为解决后续发生的遗弃事件提供有效的行动经验和参考，更不利于反映各方所付出的努力。

第三，数据库更新和数据库案例的时效性存在问题。大部分遗弃船舶的船旗国是一些方便旗国家[6]，这些船旗国自然不希望其名字经常出现在遗弃事件数据库中，因此希望已解决的事件能尽快更新掉。尽管船旗国认为其中一些案件已经解决，但部分案件缺少有效的跟踪，无法继续进一步确认，致使这些案件长期存在于数据库中，比如“不活跃”状态的案件在数据库中就有50件。

三、对海员遗弃数据库的修改建议

目前国际组织对相关方没有强制报告的规定，如果能够修改数据库的信息报告格式，也可柔性地督促各方报告其为解决事件所采取的措施，从而推动事件的解决。鉴于此，建议将海员遗弃事件信息报告表中“采取的行动”一栏划分为五个部分，即IMO/ILO、船旗国、港口国、海员国和其他相关组织，如此将有助于督促各方积极采取行动并报告，进一步体现各方为解决事件所做的努力。此外，为突出和解决被遗弃海员面临的诸如生存保障方面的紧迫需求，有必要在数据库报告表中增加一个“紧迫需求”栏目，以便港口国、船旗国、船员国以及相应组织和慈善机构第一时间对被遗弃海员进行救济。修订后的表格格式见表1。

四、修改数据库的益处和对我国的影响

修改数据库的报告格式，将更准确地反映各方在解决海员遗弃案件时所做的努力，有利于积累和评估解决海员遗弃案件的有效经验，也有助于各相动、采取了何种行动，无法体现船旗国、港口国、海员国以及相关组织所采取的解决遗弃事件的有效措施。见图4。2018年发生的36件案例发现仅有6件案例标明了港口国（5件）或船旗国（1件）采取了相应行动，其余则没有体现或为空。关方互相合作以快速有效地解决海员遗弃事件，从而更好地实现建立海员遗弃数据库“以透明化和信息化的手段有效监管和评估船员遗弃案件”的目标。尤其是新增“紧迫需求”一栏，可以及时提供信息，便于相关方或慈善组织第一时间进行人道主义救助，保护被遗弃海员的基本权益。本文提出的修改建议没有增加新的报告项目，不会产生额外的行政要求或负担，也不会使航运业产生任何额外费用。

表1 海员遗弃数据库信息报告表

关于修改数据库报告格式对我国的影响，可从船旗国、港口国和船员国三个角度进行分析。首先，作为船旗国中国目前上没有上报过信息，是因为悬挂中国旗的绝大部分国际航行船舶都隶属于国有大公司，而这些国有大公司管理规范，不会也不可能发生遗弃海员的事件。其次，从港口国和船员国角度来说对我国也是有利的。中国作为港口国和船员提供国也没有上报过信息，是因为以前的数据库对于港口国和船员国没有明确提出报告信息的要求。事实上，中国作为港口国，曾成功处理过著名的发生在上海港的“密斯姆”轮船员遗弃事件，使11名乌克兰籍船员最终拿到欠薪；作为船员提供国，我国成功救助过被遗弃在印度港口的“联合女神”轮25名中国籍船员，使他们顺利回家。在这两起事件中，中国都采取了积极的行动，联系协调船旗国、船东、船舶代理、海事法院，以及所在港口领事及主管当局等各方，使事件最终得以妥善解决。中国在海员遗弃事件处理方面付出了努力并在实践中积累了行之有效的经验，修改数据库报告格式将有助于扩大中国保护和关爱船员的正面影响。