公务员职务与职级并行的概念界定和试点评估

□ 郝玉明

2019年3月，中共中央办公厅印发了《公务员职务与职级并行规定》，提出了“深化公务员分类改革、健全公务员激励保障机制”的基本目标。公务员职务、职级序列设置以及相关的晋升通道、薪酬待遇体系设计，是公务员制度和管理实践的重点和难点。在公务员分类管理改革背景下，推行职务与职级并行，面临三类公务员职务与职级设置的管理需求与制度协同，需要对职务与职级并行相关概念进行清晰界定。针对县以下机关职务与职级并行实施情况和地市以上机关职级并行试点情况，对分类管理下的公务员职务与职级并行展开分析研究，对不断完善职务与职级并行制度、推进分类管理具有重要意义。

一、公务员“职务”与“职级”

在推行公务员分类管理基本框架下实行职务与职级并行制度，需要对“职务”和“职级”概念进行界定，特别需要摆正“职级”在职位分类或品位分类中所处的位置，只有这样才能精准把握分类改革与职级并行的基本方向，科学设置三类公务员的职务与职级并行制度。

（一）职级制度设计的分类管理基础

对职级进行界定，离不开职级制度设计的分类管理基础。在职位分类和品位分类两种管理框架下，职级究竟属于职位分类范畴还是品位分类范畴，需要结合古代官制、国外职位分类制度加以研究澄清。

自秦汉以来，经过不同朝代更替、发展，与皇权帝制相适应的官僚制度体系日趋完善。在这一官僚体制下，对不同层级官吏按“身份”进行管理，文官区分职事官和散官，并分别对应设立了品级或称“品阶”[1]。明清时期文官品级简化为九品十八级，即分为正九品和从九品，这种品级序列设置，适用于所有的官员。文官和武官、职事官和散官，都要统一对应到九品十八级中，并按照品级享受俸禄，“俸禄是中国古代国家按品位等级高低支付给官吏的报酬”[2]。由此可见，在中国古代官制中，品级是决定官吏薪俸的重要依据；换句话说，在按照品位分类管理的古代官制中，按照官吏身份“品级”进行薪酬管理。“品级”或“品阶”在以品位分类为主要特征的古代官制中发挥重要作用。

进入工业社会以后，适应社会分工和机械化大生产要求，诞生了科学管理和现代人事制度，基于职位的分类管理成为现代人事制度基础。“没有分类，就没有管理”，成为管理理论界与实践界普遍接受的箴言。现代化工业的大发展，推动了科学管理的蓬勃发展，职位分类制在英国、美国等国家和我国香港特区广泛应用，其中英国是从品位分类向职位分类制转换的典范[3]。在职位分类制中，将所有职位进行分类分级管理，即在横向上，按照职位性质与特征，分为不同职门（类）、职组、职系，在纵向上，通过职位评价确定不同职位的高低层级和价值大小，划分为不同的职等或职级（position rank），并与薪级（pay scale/grade）对应。美国对实行功绩制的一般职公务员的管理，在纵向上分为GS1—GS18共18个职等，在1978年改革后将GS16、GS17、GS18三个职等分离出来，组建成新的“高级公务员序列”，使得现行的一般职公务员职等减少为15个[4]。可见，在起源于西方的现代人事管理制度中，职级是与职位分类紧密联系的，职级是决定职位层级高低和职位价值大小以及薪酬水平高低的核心因素，职级和薪级在公务员职位管理和薪酬管理中发挥重要作用。

从品位分类和职位分类两种不同的分类方式来看，就“职级”本身而言，毫无疑问，应该是属于职位分类范畴的重要概念，是职位分类中的职位等级。而考虑中国长期形成的管理传统，受思维惯性和管理习俗以及管理者和人们的接纳程度等因素影响，不能完全排除“职级”仍然具有品位分类的“影子”。即“职级”既有现代职位分类的考量，称为“职级”而不是“品级”；也有传统的“品级”或“品阶”的“影子”，令其成为确定工资待遇的依据。从制度设计目标上看，提出“职务与职级并行”，为了实现“职级与待遇挂钩”，与职位分类中的“职级”、品位分类中的“品级”都存在功能一致性。

（二）职务与职级两个核心概念界定

对公务员职务、职级概念的界定，需要对行政级别、职务级别、工资级别等容易混淆的类似概念加以区分。“行政级别”概念在1956年工资改革中出现，当时按照行政级别管理所有干部，确定干部等级和待遇，是典型的“品位”意义上的概念，在干部人事制度改革进程中已弃置不用；“职务级别”是对干部职务层次高低进行划分的级别，从科员级到正副局级、正副部级，都是职务级别，这在《公务员法》中有明确规定，从“职务与职级”并行制度设计来看，“职级”显然不是这个职务级别；“工资级别”是工资制度中的核心概念，从1993年工资改革到现行的2006年确立的工资制度，确定工资的级别从15个增加到27个。显然“工资级别”和“职务与职级并行”中的“职级”是存在距离的，“职级”与工资待遇还需要经过一个“挂钩”的过程。

但是“职级”与“级别”在制度功能上有交叉，需要进一步分析辨别。应结合中国特色公务员制度和干部人事制度改革实际，在与现行管理中实际运转的“级别”“行政级别”“职务级别”和“工资级别”等概念区分基础上，参考古代官制中“品级”设置情况，构建能够独立运转的，符合综合管理类、专业技术类、行政执法类分类管理需求的，统一的职级等级序列规范。

对职务的界定。职务，是对任职者的称谓或头衔，包含职权和职责两个方面。职务高低，体现了任职者在组织中承担的责任和拥有的权力大小。从公务员个体来看，公务员作为依法履行公职的国家工作人员，需要拥有履行公务所应具备的公共管理权力，承担相应的公共服务责任，享有权利也要通过职务加以体现；从公务员管理层面来看，主管部门需要通过职务设置构建权责配置体系，建立职务序列和名称，授予不同职务相应的管理和决策权责，建立由低到高逐级晋升的职业发展通道，并明确公务员职务晋升路径。经典管理理论指出，职务名称设置应符合职位特征，要让职务名称能更好地体现职位权责并看上去“体面”，甚至设置“有魅力的头衔”已经成为报酬体系的重要组成部分[5]；对公务员而言，职务晋升是最大的激励，职务晋升标志着职业的进步和成功，既可以获得职权范围的扩大，伴随着相应的工资、福利等经济性报酬增长，受到公务员普遍重视。

对职级的界定。究其本源，职级是来源于职位分类管理的一个核心概念。根据社会分工和科学管理理论，职位分类管理将职位体系横向分为职门、职组和职系，纵向将不同职系的不同职位，按照权责大小、工作难度、工作强度和任职要求等进行高低层级划分，建立职位级别或职位等级序列，简称“职级”或“职等”。但在我国渐进式改革进程中，干部人事制度改革处于从身份管理向职位管理转变的过渡时期，明确提出了实行职位分类管理，划分了综合管理类、专业技术类和行政执法类，但由于基于职位的分类管理制度体系复杂、管理烦琐，虽然在公务员制度建立过程中进行了职位分类和职位分析的试点尝试与探索，但纯粹科学管理意义上的规范的职位分类、职位分析与评价相关制度体系尚未完全建立和运转起来。从现行的《公务员职务与职级并行规定》来看，从综合管理类的非领导职务转换过来的“职级”，从制度上做出了“公务员等级序列”的限定，虽然与“领导职务”进行严格区分，但仍然具有一定的“职务”属性并承担相应的职责，这与科学管理理论范畴的、职位分类中的“职等”不能等同。

二、对公务员职务与职级并行试点运行情况的分析

基于县以下机关职务与职级并行实施情况、地市以上机关职务与职级并行制度试点实施情况，正确认识和理解当前公务员职务与职级并行面临的问题，有助于抓住症结，有针对性地解决问题。

（一）制度层面对公务员“职级”的界定不够清晰

公务员职务与职级并行自提出以来，长期沿用“职级”的概念，但未明确其具体内涵[6]。在《公务员法》和工资制度中长期沿用的却是“级别”的概念。“职级”与“级别”是不同的概念，职级应是职位晋升的等级序列，而“级别”是公务员工资确定中的重要考量因素。

在我国干部人事制度改革的不同历史时期，围绕“级别”设置的变化，公务员工资制度改革呈现不同的特征[7]。1956年实行级别工资，按照级别确定所有待遇，这个级别实际上既是“行政级别”，又是“工资级别”；1985年实行职务工资，取消级别工资，强化“职务”的作用，强调职务的责任和按劳分配，导致了后来管理中的“官本位”、盲目提升机构规格等问题；从1993年的工资改革开始，恢复级别工资，实行职务工资和级别工资并存，2006年的工资制度进一步加大级别工资在工资构成中的比重。

《公务员法》和工资制度都对公务员的“级别”有所规定。《公务员法》第19条规定了“公务员的职务应当对应相应的级别”“公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据”“公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别”[8]。在2006年工资制度改革中，将原有的15个级别增加到27个，一个职务对应多个级别，干部在相同职务上可以进行级别晋升。

可见，“级别”的出现多与工资伴随，是与职务对应的、用于确定工资待遇的依据。“职务与职级并行、职级与待遇挂钩”中提出“职级”也要和待遇挂钩，则在功能上也要发挥提高薪酬待遇的功能，和级别功能存在交叉，需要做好统筹衔接。由于职位分类管理在公务员管理实践中尚处于试点运行阶段，符合职位分类范畴的、严格意义上的“职级”体系尚未建立，在现行公务员管理中实际运转的“级别”“行政级别”“职务级别”和“工资级别”等多个概念并存，增加了“职级”概念的易混淆程度和界定难度。虽然在最新的《公务员职务与职级并行规定》中对“职级”予以界定，但“职级”究竟是不是“职务”，二者之间的关系如何，加之专业技术类和行政执法类分类管理规定中的“职务层次”，使综合管理类的“职级”变得复杂，仍有待进一步清晰和明确。

（二）县以下机关公务员职务与职级并行功能受限

根据实地调研和考察，对县以下机关公务员职务与职级并行制度实施情况进行研究发现，县以下机关公务员职务与职级并行在一定程度上缓解了基层机关“压职压级”矛盾，拓宽了基层公务员晋升通道，对稳定和激励基层公务员队伍起到了积极作用。这项制度的实施，使得任职年限较长的基层公务员职级和待遇得到提高，受到了广大基层公务员的关注和肯定。但现行的县以下机关职务与职级并行制度在解决县以下机关公务员职级晋升和待遇问题方面存在一定缺陷[9]。具体体现三个方面。一是改革力度不够。县以下机关公务员数量群体庞大，多年得不到职务晋升和工资待遇提高的公务员数量众多，通过这一制度获得晋升的公务员数量有限。二是存在改革措施逆向激励的负效应。主要表现在两个方面：一方面，获得职级晋升后的公务员，希望能够进一步获得与职级相当的职务权责、政治待遇等，将职级晋升与职务晋升混淆；另一方面，部分人员在多年的“压职压级”后晋升到更高的职级，预期很难继续获得晋升的空间，一些人失去了干事创业的动力，出现了混日子、不思进取的思想倾向，使得按照制度规定解决职级晋升后的基层公务员成为“养老团”，这就背离了制度设计初衷。三是制度设计统筹配套还不够完善。基层县乡机关“混岗混编”极为普遍，公务员职务与职级并行“单打独斗”将会打破基层机关现有的利益平衡，也会带来事业编干部的利益诉求，产生新的“不稳定”因素。此外，职级并行制度亟待完善优化配套的绩效考核制度，落实职级并行待遇还需要财力支持保障等。

（三）普适性公务员职务与职级并行缺乏与类别公务员的统筹衔接

2019年3月中共中央办公厅印发《公务员职务与职级并行规定》之前，经过全国人大授权许可，涵盖地市以上机关的全部综合管理类公务员的职务与职级并行制度在四个中央部委机关和四个省市机关进行了试点。试点方案做法是调整适用《公务员法》关于非领导职务管理的有关规定，改非领导职务为新的职级序列，并改变原有的非领导职务职数确定依据和比例，增加不同层级机关各个职级设置的职数比例，扩大公务员按照职级通道晋升的空间，并通过职级晋升提高待遇。其核心问题在于，职级根本属性还不够明确，缺乏与专业技术类、行政执法类的统筹衔接。职级是“公务员等级序列”，但“出身”是“非领导职务”，其管理方式既要按非领导职务管理，也要进行任免和升降，更像“职务”又不是“职务”，却要与职务并行，加上专业技术类和行政执法类公务员的“职务层次”，使问题变得更加复杂，“职级”概念和内涵之间的矛盾和不统一，势必在今后三类公务员的职级体系设计平衡和实施中面临管理困境。普适性公务员职务与职级并行制度试点明确仅适用于综合管理类公务员的制度，则要面对分类管理改革后的其他类别公务员相应的职级设置及其跨类交流中与综合管理类公务员职级的对应衔接问题。如果综合管理类公务员职级界定不够清晰和制度设计不明确，将会对进一步深化职位分类管理改革构成制约，或者面临统一的、新的、适用于三类公务员的“职级”设置问题。

三、分类管理与职务与职级并行对策建议

在推进公务员分类管理框架下，针对职务与职级并行试点中的问题，统筹兼顾综合管理与专业技术类、行政执法类三类公务员的制度设计，建立三类公务员的职务与职级并行协同制度，完善职务与职级并行制度。

（一）进行三类公务员的职级并行协同性制度设计

对职级概念的界定，需要认清品位分类和职位分类的制度基础，这涉及干部人事制度改革的基本定位。从改革长远目标和职级本源上看，要坚持走基于职位分类管理的科学管理改革路径，避免传统的干部身份管理思维模式的干扰，按照职位等级序列设置的基本思路，设计职级（职等）序列。这是改革的终极目标。要在把握干部人事制度改革基本方向基础上，进行系统的职级制度设计。在职位分类管理下，对于专业技术类和行政执法类存在的多个职组、职系而言，完善相关制度设计，需要设置符合各自职系特点的职位序列，并针对多个职系、不同的职位序列，采用职位分析与评价方法，科学设置职级（职位级别）体系，构建不同职系的职位体系对应统一的职级体系，再由统一的职级体系对应工资级别，从而建立分类管理框架下的职级并行与管理制度。

从这个意义上看，对职级概念进行界定，需要避免传统的管理惯性误区。避免沿着惯性的干部身份管理模式，将“职级”确定为“级别”或“行政级别”概念倾向。深化干部人事制度改革必须适应市场经济体制发展趋势，坚持依法管理、科学管理的基本方向，深化职位分类管理，建立有中国特色的公务员管理制度体系。要深入地、持续地开展精细化的职位分类改革，开展职位分析和职位评价，构建职位的等级序列，采用统一的职位等级序列统辖不同职位类别、职组、职系的不同层次的职务序列，进而实现职级与工资级别的对应衔接。

从现阶段来看，按照《公务员职务与职级并行规定》的制度要求，可针对“公务员职务与职级并行”试点中的问题，进行制度协同性修订完善，构建过渡性“职级”管理体系。按照现行制度中综合管理类公务员的“职级”设置模式，即由“非领导职务”转为“职级”，对应进行专业技术类和行政执法类公务员的“职级”设置，可考虑将专业技术类的“一级总监、二级总监、一级高级主管、二级高级主管、三级高级主管、四级高级主管、一级主管、二级主管、三级主管、四级主管、专业技术员”职务层次，行政执法类公务员的“督办、一级高级主办、二级高级主办、三级高级主办、四级高级主办、一级主办、二级主办、三级主办、四级主办、一级行政执法员、二级行政执法员”职务层次分别与综合管理类的“职级”序列建立对应关系，或者将专业技术类和行政执法类公务员的“职务层次”明确为与综合管理类“职级”序列等同。

（二）建立三类公务员职务和职级序列对应关系

综合管理类、专业技术类和行政执法类公务员都要进行科学的职务、职级设置。在建立了统一的职级对应关系前提下，设置符合具体职位类别和职系特点的职务名称，这既是政府机关明确管理权责关系、提高管理效能的要求，也是管理部门构建基于职位职责的招聘录用、绩效考核、培训开发、职务任免与升降、惩戒与辞职辞退等一揽子“进、管、出”管理体系的要求，更是对增强公务员个体履职尽责、激发职业荣誉感的要求。

要在科学研究机构职能和职位职责基础上，合理设置三类公务员的职务序列名称，构建符合各自职类、职组和职系特点的职务名称序列。职务名称设置要体现管理需要和激励性，发挥职务名称的内在报酬激励作用，将设置“有魅力的头衔”作为职务设置的重要目标，在不同的职务系列设置中充分体现。可参考法官、检察官职务序列设置改革和执法勤务警员、警务技术职务序列改革做法，在专业技术类和行政执法类大的类别公务员职务序列框架下，进行职系细分，明确建立不同职系的职务序列体系（见下表）。

不同类别厅局级以下公务员职务、职级与工资级别对应关系

根据《公务员职务与职级并行规定》，应将综合管理类公务员的“职级”序列，与行政执法类和专业技术类公务员的“职务层次”建立对应关系，从而建立适用于三类公务员的、系统性职务与职级管理体系。在建立三类公务员职务与职级对应关系同时，建立和工资的对应关系，从而实现“职务与职级并行、职级与待遇挂钩”。

（三）职务与职级管理制度的进一步完善

职级管理包括职级设置和晋升两个方面：一是职务、职级的职数设置要科学，要充分考虑不同部门、不同层级机关的管理实际，分类分级设置，为此，需要在职级管理上避免中央过度集权、“一刀切”管理僵化现象；二是要进一步明确不同层级职级公务员的权责与晋升条件、程序，构建清晰地职级公务员职位职责规范，以此作为职级公务员考核、晋升、确定待遇的依据。

科学设置不同部门、不同层级机关的职级公务员职数与比例，是建立分类分级管理体系的重点与核心。包括两个方面。一是分类确定职级职数。在职位分类管理改革形势下，需要对综合管理类、专业技术类和行政执法类公务员的职务和职级的职数分别进行核定，包括对综合管理类的领导职务、职级和类别公务员各个职务层次职数进行核定。二是分级确定职级职数。在构建统一的职级体系同时，还要分级设置不同层级机关的职数，体现不同层级机关和不同类别公务员的管理需求和职业特点。

建立分类分级的职级管理模式，需要进行适度的管理授权。区分不同部门、不同层级机关及其具体管理实际需求，在建立统一的公务员制度同时，就具体管理事项适度下放管理权限并进行差异化管理。这要求对长期以来形成的干部人事管理的惯性模式进行改革创新，鉴于不同部门和层级机关面临不同的管理情境，给予省级及地市级公务员主管部门适度管理权限。同样是主任科员或者正科级，在县乡机关需要纳入领导职数管理，而在中央和省级机关则是一般工作人员，对其管理和晋升程序的要求应有所区别，不宜统得过死而带来制度僵化现象。

《公务员职务与职级并行规定》对职级公务员的待遇进行了明确界定，和领导职务进行区分，这对于实现职务与职级并行的制度功能、避免实施中的混乱至关重要。在后续的管理实践中，还需要进一步明确和强化职级公务员的权责和待遇标准，尤其需要强调职级晋升也要有绩效考核标准和条件，而不能仅仅靠资历和任职年限“混日子”“熬年头”就可以晋升，需要完善建立职级晋升程序和标准、构建明确不同职级的职位职责、优化完善考核优秀标准等多项制度，并需要明确职级晋升的权责与工资待遇并与对应的职务相区分，建立完善职务与职级并行的科学、平衡、协调的制度体系。

（四）做好与其他相关制度的改革衔接

机关公务员作为干部队伍组成部分，其职务与职级并行制度需要统筹兼顾总体干部人事制度改革，要统筹做好职务与职级并行制度与其他管理制度的有效衔接，包括在公务员制度体系内部的系统性衔接和与事业单位改革的管理衔接。职务与职级并行是公务员管理的基础性制度措施，涉及公务员管理的方方面面，必须统筹考虑公务员制度体系内部的有效衔接，第一，要做好与行政执法类和专业技术类以及法官、检察官分类改革的衔接。推行公务员分类管理是当前和今后一定时期公务员管理的重点任务，综合管理类实行职级并行后，需要在分类管理制度设计中，科学设计类别公务员的职务与职级序列，并与综合管理类公务员职级序列有效衔接。第二，做好地市以上机关与县以下机关公务员职务与职级并行制度的并轨衔接。二者由于改革措施制定时间有先后，在对《公务员法》的遵循与适应上各不相同，因此需要在统一的公务员职务与职级并行制度正式颁布实施后，将县以下机关公务员职级并行纳入新的管理办法。第三，做好与公务员工资福利制度的有效衔接。公务员职务与职级并行，重点是职级与待遇挂钩，涉及对现有的工资制度的配套改革，需要针对新的公务员职级序列构建科学合理的工资等级序列并明确职级待遇标准和范围，明确区分领导职务待遇和职级待遇的差别，避免造成职级并行后出现或者“要权要待遇”，或者不担当、不作为的“养老”现象。此外，还应做好与事业单位人事制度改革的衔接。鉴于县乡机关“混岗混编”的普遍现象，在制定出台机关公务员职级并行的改革措施同时，需要同步推进事业单位岗位管理和职员制改革，避免机关与事业单位之间由于机关干部人事制度改革造成不平衡。