经济发达地区乡村振兴：张力及其消解

内容提要 正式组织群体与非正式组织群体的关系始终存在一种张力，处于一种变动之中。利用组织结构与群体类型的微观分析框架，对基层治理脉络进行把握，发现基层治理依然延续人民公社时期的“三位一体”传统组织结构，而群体类型已经不断分化，群体类型的分化对组织结构提出了创新的要求，组织结构或者组织形式却并未予以回应，致使部分类型群体对于组织形式不满进而产生纷争。基层治理的张力来源于组织结构的日益集中无法应对利益群体的不断分化，实质是多元群体对于一元组织结构的否定，核心是混合型治理模式的落后。消解策略在于鼓励和促发组织的创新生长，以多元化的组织结构应对多元化的利益群体，具体思路是进行“政经分离”，厘清各类组织边界，并对其各自职责义务、服务群体进行明确。

关键词 基层治理 治理张力 消解策略

〔中图分类号〕C912.82 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2019）06-0112-08

随着中国发展步入了新时代，农村发展同样开启了新阶段。中国共产党第十九次全国代表大会明确提出实施乡村振兴战略，走乡村振兴道路。实施乡村振兴战略，就是要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，促进城乡融合发展。”①如何有效促进城乡融合发展，推动衰落的乡村治理体系走向现代化是乡村治理走出困境的关键因素。梳理现有关于乡村治理困境的研究主要有两种代表性的思路，因循着两条路径展开：其一，纵向的体制视野。该视角认为，当前基层治理困境是纵向国家治理体系在基层场域中的映射，基层冲突的主体明显不同于传统乡村社会，已经从乡村内部群体之间、村社之间的资源之争转变为农民群体和基层政府的纷争。②其二，横向的空间视野。该视角认为，基层治理困境之源在于庞大的外来人口大军改变了原有乡村地区的人口格局，也重构了城乡的社会利益格局。以往隔离的市民与农民两大群体，在同一场域中持续碰撞和相互浸染，促发了“身份-权利-待遇”体系的根本解体与重新建构。③上述两种思路将造成基层治理困境的主因或指向了群体，或指向了组织，却都无一例外地忽略了其中之一，这无疑有着较大的局限性。本文试图将组织与群体在经济发达地区乡村这一特定场域中勾连起来，以期对当前乡村振兴战略提供新的出路。

一、问题的提出

由于毗邻广澳的地缘优势与得改革开放风气之先的政策优势，珠三角地区在改革开放之后凭借快速的城镇化和工业化迅速崛起，各类企业如雨后春笋纷纷落户珠三角，到处林立的工厂不断吸引全国各地的外来人口纷至沓来，使珠三角地区一度成为闻名的“世界工厂”。本研究的案例地区——南海区就是珠三角的典型代表。

从利益群体方面来看，南海区2017年国民经济和社会发展统计公报显示，南海区2017年末常住人口300万人，其中户籍人口134万人，外来人口166万人，出现了外来人口超过本地人口的“倒挂”现象。随着城镇化加速推进，土地价格不断上涨，更是让本就依靠集体经济的南海区“如虎添翼”。集体经济发展所带来的巨大红利不断吸引外地人口涌入，与此同时，集体经济的固有封闭属性又将希冀分享红利的外来人口拒之村外，这就在本地人口和外来人口之间形成了深深的裂痕。与外来人口同样遭遇的还有当地的城市户籍人口，这部分人同属于本地居民，但因为没有本地农村户籍而不享受集体经济的股份分红。上述两类群体的共同点在于，他们均不属于集体经济发展所能惠及的“分红人”。这样一来，“村籍”制度作为第二道分界线在本地人当中进行了再次的切割和划分。至此，在户籍和村籍制度的双重割裂下，经济发达地区乡村形成了具有明显利益对立的三个群体，分别是本村人、本地人与外地人，这三个群体由于在社会地位、收入构成、福利享受等方面均有着显著的差异以至于在生活中格格不入，在心理上互不认同。

从组织结构方面来看，上述三个利益群体在历史上有着本位的组织隶属关系。但由于自治组织与经济组织功能重合，而这两个组织又同时在党支部的指导下开展工作，因而几套机构不管从人员配置还是功能配合都是交叉和重叠的，这样的机构设置既减少了组织运作的行政成本，也有效减少了无谓的组织内耗。事实也证明，在广大的中国农村地区这种“三位一体”的组织架构确实提高了乡村社区的办事效率。但在南海區“三合一”的组织结构弊端暴露无疑，随着南海区集体经济总量不断壮大，三类群体之间的摩擦和对立不断出现。党组织、经济组织和自治组织三类权属主体在职责上混淆、功能上重叠、行为上倾轧，这种“三合一”的组织结构越来越不能适应现代乡村治理体系的要求，更不能回应多元利益群体诉求所带来的治理挑战。

二、分析视角：指向一种更趋微观的分析框架

所谓“组织”，主要是指正式组织，不仅包括纵向的科层组织，例如乡政府、县政府及其上行组织，还包括乡村中的平行组织，如党组织、经济组织、社会组织等等;“群体”不仅包括市民、农民等传统意义群体，还包括农转非、外嫁女、退伍兵等新形成的利益群体。基于上述概念澄清，本文试图构建起“组织结构-利益群体”分析框架。该框架是在借鉴和学习以下两个理论框架基础上所完成的。近年来，乡村治理领域成为学者们集中表达观点的论域，相关研究成果纷纷涌现。既有成果向我们揭示了这样一个社会事实：乡村治理困局是因为利益群体的冲突日趋集聚和尖锐化所造成的。为什么会出现这种状况？学术界基本达成了一个共识：“基层政府的制度环境没有变，基层政府的行动逻辑没有变，政府运行机制并没有根本变革。”赵树凯：《乡镇治理与政府制度化》，商务印书馆，2010年，第6页。如何突破基层治理困境，学者们持有不同的立场和观点，如市民社会、国家政权建设、[美]查尔斯·蒂利 ：《身份、边界与社会联系》，谢岳译，上海人民出版社，2008年。“第三领域”等视角，但均没有摆脱“国家与社会”分析框架。他们认为，如同经济体制改革围绕国家与市场关系的重建这一主轴展开一样，基层治理需要围绕着国家与社会关系重建这个主轴展开。只有重建国家与社会的关系，重新定位基层治理在社会治理中的位置和作用，才能有效配置资源改善民生，才有可能使国家与社会的关系向着“善治”的方向调整。笔者认为，无论是国家政权建设说、社会嵌入市场说抑或是社会自主性困境说均没有足够的解释力，都不同程度存在着重视结果忽视过程的理论偏见，如周雪光所言，“任何组织变革的企图和尝试都应该建筑在对基层运作过程的深刻把握基础之上。”周雪光：《农村研究要注重提出新问题——读〈乡镇治理与政府制度化〉》，《中国乡村发现》2012年第3期。

20世纪90年代，“市民社会”被越来越广泛地应用于解释中国社会的发展和变迁。从最初以傅高义和舒曼为代表的“国家控制社会”，到怀默霆和白威廉为代表的“国家与社会相互妥协”，再到赵文词和许慧文的“国家与社会相互渗透”，再到“公民社会改造国家”，以及近来的“全球秩序中的后自由主义与后社会主义世界”影响下更为复杂的国家与社会关系。随着研究的深入推进，脉络更加清晰，视角也更加明确，从初始的国家与社会结构性实体对立的理论预设逐步转型为行动主体之间复杂互动的进程分析，提出了比如“社会中的国家”“嵌入型自主”“国家与社会共治”等富有较强解释力的概念工具。这些概念的提出，不同程度地丰富了国家与社会的理论框架，从不同侧面描述了国家与社会的互动形态。与此同时，国家与社会框架也为反思当下中国乡村治理提供了一个非常重要的理论工具。在国家与社会的理论视野中二者对立矛盾很难通过制度性变革来消除，任何试图消除这二者矛盾的努力最终只能是徒劳，国家和社会并非是固定不变的实体，而是一个相互作用的过程，在此过程中他们的结构、目标、支持者、规则和社会控制均发生了剧烈的变迁，国家与社会正是在不断的变化中相互适应，互相转化和互相构造的。如同其他学术主张一样，国家与社会宏观分析范式遭到了许多学者的诘难和质问。潘维指出国家与社会并不是非白即黑，非此即彼的二元对立体。他以基层政权为分析对象，批判了当下流行的基层是上层政权的“代理”一说，提出了基层政权的“双重性质”，即代表国家又代表社会。潘维：《农民与市场：中国基层政权与乡镇企业》，商务印书馆，2003年，第31页。吴重庆同样认为，国家与社会并非是一贯对立的，而是分时期分阶段的，例如利益权衡关系也是国家与社会的呈现形态，后公社时期国家政权与基层社会的关系就是如此。吴重庆：《孙村的路——“国家-社会”关系格局中的民间权威》，《开放时代》2000年第11期。国家与社会分析框架被诟病最多的就是其最初的理论预设，即国家是一个集价值、利益与权力高度叠加的科层制集合体，社会则被赋予了井然有序的特性整体。如是理论判断过于极端和笼统，自然无法对日趋复杂的现代乡村基层社会做出贴切解释，尤其是政府内部的变革逻辑与向度，市场主体的运行秩序与规则都很难让人满意。国家与社会的框架很难对这些复杂的变迁形态及其实践过程有所关照。本质上来讲，国家与社会分析框架在理论内涵上所设立的二元对立禀性决定了其对于微观世界和具体行为解释的无力感，也难以对日益复杂多元的现代基层治理困局做出有效的回应。

在洞察和发觉了国家与社会分析框架的有限解释力之后，学者们并没有因此止步不前。李友梅等学者提出了新的解释范式——制度与生活分析范式。李友梅等：《从弥散到秩序：“制度与生活”视野下的中国社会变迁》，中国大百科全书出版社，2011年。不同于国家与社会宏观分析框架所强调的结构性对立、不可消解紧张和不可沟通性，制度与生活视角的中观分析范式承认了两者之间的联通性和共性，将国家与社会的解释变量置换为制度与生活。制度与生活并非如同国家与社会之间相互否定和排斥，而是存在共性并且可以沟通的。国家的制度与日常的生活虽然距离遥远，但并不意味着互相割裂和对抗，反而是相互建构、相互形塑，没有不受生活影响的制度，同样也没有不受制度制约的生活。“制度与生活视角的建构和运用，旨在通过对制度实践中正式制度代理人与生活主体互动的复杂机制的洞察，一方面分析我国正式制度变迁的实际逻辑和方向，另一方面找寻民情变动的机理，以期把握我国现代国家建设的总体性脉络。”肖瑛：《从“国家与社会”到“制度与生活”：中国社会变迁研究的视角转换》，《中国社会科学》2014年第9期。事实上，“多样化”制度和“单一整体”国家在属性上是区分明显的：“制度”是多样且集中的，以区别于作为一个单一整体的“国家”;“生活”则是地方性和高度弥散的，既涵括传统又包容现代公民意识。

制度与生活中观分析范式对“多样化”制度与“弥散性”生活之间难以逾越的沟壑进行了有效縫合，突破了既有国家与社会绝对二元对立论的桎梏链条，消除了“把制度与生活截然对立的理性主义传统”，③李友梅等：《从弥散到秩序：“制度与生活”视野下的中国社会变迁（1921-2011）》，中国大百科全书出版社，2011年，第15、13页。指明了国家与社会的新型关系塑造，即在具体的社会背景下，制度与生活既相互渗透、相互建构又相互矛盾的动态关系，而不是绝对的二元论关系。李友梅、童潇：《关于中国社会学及其成长的一些体会——访著名社会学家、上海大学李友梅教授》，《甘肃社会科学》2012年第6期。国家与社会宏观分析范式虽然在宏观上很好地呈现了国家与社会关系的变化趋势，却将国家与社会放置于此消彼长的两端，用化约逻辑替代了他们之间的复杂关系又陷入目的论的怪圈，并始终没有脱离系统论、二元论的制约。制度与生活中观分析范式“试图沟通国家与社会之间的二元对立，对于主体和客体的二元论关系进行了修正。”③制度与生活分析范式相较于国家与社会分析范式，分析维度和分析层次更加中层和可控。与国家、社会的二元对立预设相比，制度与生活的主体之间在承认对方合理的利益追求的基础上，尊重各自的行动逻辑，试图通过良性沟通、持续协商、适度让渡、关系调试等方式来替代二元对立、结构制约、此消彼长。可惜的是，制度与生活的中观分析范式同样面临着难以落地的挑战，特别是在当前乡村治理实践中，如何鉴定制度，哪些属于生活，事实上很难界分清楚，同样很难对国家自身变革与社会内部互动的复杂进程做出精确解释。

在借鉴和学习上述两个经典分析框架基础上，本文提出组织结构与利益群体分析框架，用以解释当前经济发达地区乡村社会所面临的治理挑战。组织结构与利益群体的分析框架较之于制度与生活框架，分析情境更加具体，分析对象更加微观。该框架认为基层社会的治理乱局源于利益群体多元化与组织结构一元化之间的张力难以消解所致，换言之，组织结构更新严重滞后于利益群体分化。治理之策在于扭转群体被组织管理的传统定式思维，以多样化的组织方式应对多元化的利益诉求，建立组织为群体服务的治理思路，重构乡村治理秩序。

三、乡村治理张力与南海表述

新中国成立之后，开始的政权建设行动迅速将权力触角下沉至基层，人民公社承担了国家行政权力和社会权力的整合载体作用，对其所属社员进行政社合一“政社合一”是指国家基层政权机构和集体经济组织合为一体，具体地说就是在人民公社成立时将乡一级政权机构和集体经济组织合一。领导，基层党支部实际上控制了乡村社会的政治和经济资源。公社内部禁止家庭开小灶，统一集体开餐。不仅如此，公社制下社员的自留地、家庭副业等被取消，“政社合一”的特点发挥得淋漓尽致。

1.人民公社制延续至今的三位一体组织结构

作为一个时代的象征，人民公社伴随了一代人的记忆。正是这种全世界独一无二的土地集体所有制给改革开放时代沿海农村经济的腾飞提供了经济与制度的前提。张乐天：《告别理想：人民公社制度研究》，上海人民出版社，2005年，第15页。1958年，南海县广大人民积极响应毛主席“人民公社好”的号召，在全县范围内掀起了成立人民公社的热潮。体制上，实行“公社为团，大队为营，生产队为连”军事化的组织管理。大队、生产队规模分别相当于原高级社和高级社的包产队。将一切生产资料如土地、山林、果园、鱼塘、耕畜、生产设施、大农具以至社员参加合作社时的入股股份基金等全部归公社所有，社员的自留地和自由的零星果树、自养猪等也收归集体。全部划归人民公社所有，把小集体所有制转变为大集体所有制;管理上，实行“三统”统一经营、统一调配和统一分配。“三化”组织军事化、行动战斗化和生活集体化。管理;分配上，供给与工资结合，伙食全免费。当时，南海全县共办公共食堂2899间，吃饭人数达71.9万人。工资按照政治觉悟、劳动态度、劳动强弱、技术高低等指标核定为5-7个等级，每月一评，采取个人自报、大队批准、公社发放的程序进行，平均来看每个劳动力每个月可以领取到5-8元工资。南海市地方志编纂委员会编：《南海县志》，中华书局，2000年。1959年后，因面临普遍危机，人民公社被迫将初期的公社单一所有制改为“三级所有，队为基础”。此后，这一土地所有制形式基本稳定下来，一直持续到改革开放前的1978年。

从历史视野来看，人民公社这种社区合作组织垄断了农村社会的政治资源和经济资源，既可以用行政手段保证任务的按时按成，也可以用经济手段干预农民的日常生活。人民公社、生产大队、生产小队的三级垂直管理体系几乎可以涉及到农村社会生活的方方面面，具有极大的资源调动和配置能力。“三级所有，队为基础”的人民公社体制在当时也有着强大的公共物品供给能力，如有力的民兵组织、健全的医疗体系等。县、公社、大队、生产队的四级。张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社，1996年，第97页。另一方面，人民公社所实行的政权与生产经营混合管理模式弊端也是致命的，极易发生以行政命令干预正常生产建设，生产队自主权得不到保障。此外，人民民主政治建设的步伐也会被琐碎的生产经营业务所牵绊。南海这些年的发展成绩有目共睹，但是人民公社时期所延续下来的治理结构在实质上并没有发生彻底的改变。人民公社时期的人民公社→生产大队→生产小队变成了现在的乡镇→行政村→自然村，用经济社代替了之前的生产小队，更多地侧重于集体收入的再分配;经联社取代了生产大队，更多地涉及社区福利与社区保障，以及社区发展规划的制定和实施等有关全社区居民生存环境的农村社会性发展。虽然时过境迁，在农村基层的权力结构、组织体制和农民生活的细节中，仍可见人民公社体制忽隐忽现的踪影。原来以人民公社为基础的治理秩序开始显现出很多新矛盾和新问题，制约着农村经济社会的发展和城镇化进程。具体来讲，人民公社体制是围绕“集体”这一核心概念进行建构的。人民公社制度的精髓“一大二公”（大规模、公有制、公有化），“一平二调三收款”集体特征体现得淋漓尽致。而“集体”在人民公社体制下是一个边界相当不确定的，并且带有浓厚的平均主义色彩、军事共产主义色彩和超社会发展阶段的空想色彩的联合体，薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》，中共中央党校出版社，1993年，第757页。下可以分解为一个生产小队，上则可以是人民公社，甚至是政府的代名词。“可大可小”的集体外在表现是产权上的不明晰，公共设施处置权的不明确。虽然人民公社早已不复存在，但人民公社时期所形成的政经混合管理体制以及其内在所蕴含多年的“集体”观念并没有因此消失，社会体系架构的稳态及其制度运行惯性所呈现出来的延续性和稳定性为了适应新时期经济和社会发展所作的内部调整，如功能调整、手段调整、组织调整等。使得人民公社时期的组织机制又以“新的面目、新的功能、新的服务方式出现，并将分散的个体农民整合起来，使他们成为有组织的个体生产者。”王颖：《新集体主义：乡村社会的再组织》，经济管理出版社，1996年，第62页。

2.多元利益诉求中群体分化的三元趋向

2004年，广东省佛山市宣布城市与农村户籍一体化。可是南海区的农民并没有像预想的那样热衷于将农村户口改头换面为城市户口。政府想通过这一措施提高市民化水平的愿望也落空，农村居民人口不减反增。从2004年的723810人增加到2013年的778100人。本地农村劳动力总数从2004年的599008人增加到2008年的809877人，再增加到2013年的1121428人。根据南海区历年统计年鉴整理。类似南海区经济高度非农化但农民却不愿意与土地脱离关系的现象在中国城市化发展历史上并不多见，而“有房、有楼，不如有个农村户口”这样看似很难理解的地方谚语也有非常独特的地方解读。

南海独特的“土地資本化”发展思路形塑了独具地方特点的“逆城市化”景观。追溯南海区的城市化发展历史，可以发现“地租经济”这一独特的发展模式是南海区因应时代发展并结合地方现实资源的产物，不仅助推了南海经济社会的发展，同时也使当地人民受到了实惠，极大地改善了南海人的生活水平。近年来，随着城市化进程不断加速，大量的外来资本涌入，土地价格飞涨，“地租经济”取得的经济收益更加可观，很多当地农民即便不劳动，也可以通过先赋的农民身份获取不菲的收入。2009年，南海区农村社员股东平均分红为2467元，2010年为2798元，2011年为3106元，2012年为3516元，2013年为4005元。2015年更是突破了5000元大关。而这仅仅是分红，村民还有其他看得见、摸得着的好处，比如房屋出租收入，当地几乎每户村民都有一两栋房屋进行出租。此外，还有集体经济提供的一系列免费的公共服务，如村里的小孩子一出生便会纳入集体经济保障体制之下，每月仅需要支付280元的保育费和100多元的生活费即可，其他支出都会由集体经济埋单。“从摇篮到坟墓”的社会福利童话在南海区的一些村庄成为现实。舒泰峰等：《村治之变：中国基层治理南海启示》，北京大学出版社，2014年，第11页。

面对如此诱人的集体福利，没有人会无动于衷。集体经济规模的日益壮大犹如一块巨大的磁铁不断吸引外地人前来“淘金”，人口净流入折射出南海区强大的吸引力。截止到2017年底，南海区户籍人口130万，常住人口300万，意味着外来人口近170万，已经远远超过户籍人口总数。面对觊觎集体经济福利，对于股份分红有所企图的外来人口，本地人的态度自然不言自明。本地人不仅对于外地人是一种冷漠和防范的态度，即使对于由于种种原因包括自理口粮、回迁户、外嫁女、离婚再婚、挂靠户、知青、退伍军人、铁路及高速公路征地等农村特殊群体因为各种原因不再享受社员股东的权益。已经不再是集体经济组织成员的本地人也并不欢迎，他们企图重新回到村里分享利益，当地村民当然不愿意有人加入将分红之饼摊薄便加以阻止。这些特殊群体维权意识越来越强，越级上访愈演愈烈。而这些特殊群体的权益保障没有成文的法律规定可以明确依据只能遵从当地制定的股份章程，将不能达成一致的争议交由集体经济组织成员大会进行表决，结果可想可知。由此，三个各自为政的利益群体已经非常清晰地呈现出来。一类外来人群体，一类没有钱分的本地人群体，一类有钱分的本地人群体，即当地人所称的社员股东或集体经济组织成员。至此，在户籍与村籍双重制度割裂下，在基层社会中形成了区隔明显的三类利益群体：一是外地人群体，二是本地人群体，三是本村人群体。上述三类群体根据不同的划分依据，有着不同的称谓。比如以户籍制度为依据，可以划分为本地农村户籍群体、本地城市户籍群体、外来人群体;以村籍为划分依据，又可划分为本村人、本地人与外地人三类群体;以集体经济组织为划分依据，又可划分为集体经济组织成员、集体经济组织非成员与非集体经济组织成员三类群体;若以“持本类型”为依据，可划分为持红本群体、持绿本群体与无本群体三类。

3.传统组织结构应对利益群体分化的缺陷

实践中，从地域上来说，由于自治组织与经济组织活动范围在很大程度上趋于一致，功能上又存在很多的重合，而这些组织又都在党支部的统一指导下开展工作，因而几套机构从人员配置到功能配合上其实很难分开，事实上也没有必要分开。许多农村地区虽然形式上和文件上已经分开，但实质上还是“三个班子一个门，弄来弄去一个人”，这样的设置既可以减少组织运作成本、提高决策效率，又可以最大限度消除内耗。这样的管理体制在广大农业主产区运作多年且卓有成效，但是在集体经济相对发达的珠三角地区“党、政、经”三合一的领导体制极易造成党组织、经济组织和自治组织三类组织定位不明，在体制上相互倾轧，在运行中相互混淆，致使政经不分，经济组织挤压党组织和自治组织。这种混合型管理体制意味着谁掌握了村的行政权，便同时掌握了集体经济的控制权和自治组织的领导权，无形中异化了村民自治，弱化了自治组织的社会服务职能。此外，政经混合管理体制本质上来讲，自治组织、经济组织、党组织三者职能重叠，特别是经济组织与自治组织相互扭结，经常出现相互推诿或相互争抢的问题。

在南海区利益群体不断多元化的今天，这种“体制混淆、职责不清、管理缺位”的管理体制难以适应现代基层社会治理要求。这种不适应主要表现在以下几个方面：

其一，三位一体的治理格局容易使经济组织制约甚至绑架其他组织功能的发挥，一旦集体经济组织出现财务问题，整个基层组织均会陷入瘫痪。经济组织、自治组织、党组织三类组织人员高度重叠、职能界限模糊，组织之间相互扭结、纠缠，经常出现经济组织替代了自治组织，而自治组织又承担了党组织的功能。受经济利益牵绊，党组织和自治组织功能受到削弱，社区领导无暇顾及自治事务和党务，一心发展经济。这种只重视经济发展的目的理性行为使一些社区弱势群体利益受到侵害，经济法人资格不合法等问题屡有发生，既不能够化解新型的社区矛盾，又无助于社区治理的现代化转型和精细化服务。

其二，三位一体的治理格局容易忽视常住人口的利益，只注重分红人口的利益，造成公共服务的非均等化和不平衡。王权典：《转型期南海城乡社区治理机制创新路径探索》，《华中农业大学学报》（社会科学版）2013年第2期。在三位一体的治理格局中，组织的垂直边界并不严密，对市场环境的变化反应迟钝。每个组织都会以实现自我职能范围的局部目标为由而忽视组织的整体目标。三位一体的组织形式将组织发展重心集中于经济组织当中，经济组织中又以优先照顾分红人口为原则。具体是指社区提供的一切公共服务和利益分配、公共设施使用等，将社区内和社区外完全分为界限明显的内外群体。例如，在南海区生活了很久的外来人理所当然地被排斥在分享社区经济发展成果之外。此外，具有本地户籍的居民由于出嫁、求学、入伍等各种原因，因为失去社区成员资格也被排除在分享集体经济成果之外。

其三，三位一体的治理格局容易引发内外群体的纷争。组织法赋予了外地人参与本地选举的权利，在三位一体的体制下，一旦外地人当选势必会重新制定游戏规则，改变村居集体经济结构，引发本地居民与外来人口之间的矛盾和冲突。向德平、高飞：《南海“政经分离”试验》，《决策》2014年第1期。以闻名全國的南海区“外嫁女”争夺股份分红上访为例，就是“法出多门”的真实写照。“外嫁女”究竟是否享有股份分红的权利？在不同的法律条文可以找到不同的答案。按照2005年新修订的《妇女权益保护法》“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织的收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用方面，享有与男子同等的权利。”若遵从上述法律条文，“外嫁女”即使外嫁，只要其不改变户籍属性便可以参与村集体收益分配。与此同时，《中华人民共和国村民委员会组织法》又规定，“村中大事由村民通过村委会、村民代表会议和村民大会等自治组织来决定。”若按照这一规定，只要程序合法，村民便可以自主决定社区内部的利益分配方案。当地村民们正是在“嫁出去的女儿泼出去的水”传统观念的指引下，加之利益分配最大化的理性考量，“外嫁女”基本上被剥夺了参与农村集体经济收益分配的权利。两部“大法”对于同一情况进行了不同的解释，“公说公有理，婆说婆有理”。让南海区的主政者头疼的远不止“外嫁女”一个问题，如越战退伍老兵、知识青年等13类群体也观望，思忖着能否在集体经济这块肥肉上分得一杯羹。

四、简短结论与讨论

南海区的实践表明，现有的组织结构与组织形式依然沿袭人民公社的组织特征，只为社员股东服务。三类组织服务于同一类群体，社区股东权益得到保障甚至超越其自身应有权益的同时，其他的群体被无视。时过境迁，南海区的乡村治理场景已经发生了根本性变化，即从同质性的乡村社区或城市社区过渡到“混合社区”或者“城乡社区”。“城乡社区”的形成必然要求变革基层社会的组织结构，构建一种与传统社区治理模式相区别的全新社区治理模式。这种新型治理模式的核心在于重构群体与组织的关系，建立分离型社区治理模式。在传统的混合型社区治理情境下，基层组织之间容易职责重叠、角色错位，造成经济利益矛盾绑架管理者，忽视党的自身建设，服务观念淡薄，服务缺失，也容易滋生村（居）书记身兼数职，难以监管，产生“一言堂”、专权等问题。众所周知，单纯依靠政府或者过度依赖政府，都难以形成良好的治理局面。基层社会治理不仅要考察国家与社会的宏观关系，更要研究社区党组织、经济组织和自治组织的关系问题，这更增添了治理研究的复杂性。现代社区治理必须对此作出更为有效的回应和改善，因为，不同的地区在不同的发展时段，其治理会面临不同的难题，也会呈现出差异化的模式与特点。

本文在借鉴“国家与社会”“制度与生活”分析框架的基础上，将分析层次再次下移，提出“利益群体与组织结构”分析框架，试图将治理主体与治理规则沟通起来，并对不同主体参与治理的领域与范围、治理功能与作用有清晰的认识与定位，解决主体参与治理的协作及形成合力问题，重构基层社区的治理新模式。该框架认为，经济发达地区乡村治理的场景已经发生了明显变化，从乡村社区或城市社区由单一群体构成的一元社区，过渡到类似于城中村由农民群体和市民群体构成的二元社区，再到由外来群体、有钱分的本地群体、无钱分的本地群体构成的三元社区;社区治理的主体已经从“三位一体”的一元过渡到党组织、自治组织、经济组织分设的三元;社区治理的规则已经从以前群体依附于组织过渡到组织为群体服务。基于上述分析，本文认为基层组织形式与群体类型之间始终存在着一种張力。如果以管理体制、组织结构、群体特征、控制手段、控制能力、集体经济状况作为测量指标，可以明显看出依附型是人民公社时期社区管理的主要特征，这种组织形式属于政经混合，党组织、自治组织、经济组织三位一体，社区内部群体单一、同质性高，控制能力强，集体经济状况相对较弱。而当前的组织形式则更多呈现出错位型特征，错位型组织形式与依附型组织形式最大的不同点在于，社区内部群体出现分化，利益诉求更趋多元，组织对于群体的控制趋于弱化。今后，经济发达地区乡村振兴的变革思路，应该是消解组织与群体之间的张力，重构基层组织形式，针对错位型组织形式的弊端进行调整，将党组织、自治组织、经济组织分离开来，以多元化的组织方式应对多元化的群体利益。

总之，经济发达地区乡村振兴战略实施过程中需要正视组织结构与利益群体的张力消解问题，尽快从“混合型”治理模式的路径依赖下脱离出来，以多元化的组织结构回应多元化的群体诉求，使组织与群体相互匹配，推动乡村治理体系和治理能力现代化进程，提高乡村治理能力。新形势下重塑乡村治理结构需要“通过制度创新来解决治理体制自身的冲突。”郎友兴：《中国乡村治理如何可能：可治能力、治理技术与总体性治理制度建构》，《当代中国政治研究报告》，2016年。此外，厘清基层组织与群体的关系，徐晓全：《新型社会组织参与乡村治理的机制与实践》，《中国特色社会主义研究》2014年第4期。建立分离型的基层治理模式周庆智：《基层治理创新模式的质疑与辨析——基于东西部基层治理实践的比较分析》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2015年第2期。同样势在必行。分离型社区治理模式的提出为社区治理提供了新思路和启发，如要求社区治理模式主体多元、权力分散、意义共享，发展全社会的社会资本。而在具体的操作层面上，重构组织与群体二者之间的关系，从之前群体依附于组织过渡到组织为群体服务。以多元组织结构对应多元利益群体。规范经济组织权能行使，划定党组织、村民自治组织、村集体经济组织的权利、职责与义务等。这一点不仅对于类似南海区等发达地区社区治理是必然的，对于其他地方而言也是有借鉴意义的。当然，分离型社区治理只是作者尝试建立的一种可能性的理想框架，如何具体运作还需要考虑许多技术性问题，如治理的多元主体在不同领域、不同程度上都参与治理，如何使它们之间相互协调、减少摩擦等，这将是进一步研究的方向。

作者单位：中南财经政法大学哲学院

责任编辑：秦开凤