PPP资金管理优化路径

摘 要：PPP作為一种新兴的公共产品或服务供给模式，在具体的PPP项目每一个环节都面临各种资金管理隐患，本文在对问题成因进行分析的基础上，提出资金“穿透”项目全流程的管理方法，探究PPP项目资金管理优化路径并有针对性地提出建议。即在明晰资金预算数据、构建社会资本入选标准的同时，创新融资手段、加强内控力度、使用多元指标量化缺口并合理支付，最后通过引入消费者效用，完善项目补助政策。旨在为我国PPP的发展寻求政府和社会资本方的比较优势，以期实现低成本、高效率的公共产品供给方式。

关键词：PPP项目；资金预算；资金管理；优化路径

一、引言

PPP（public private partnership），也叫PPP模式，它是指地方政府为进行基础设施建设而向社会资本方发出合作邀请，发挥各自比较优势，共同开发高质量、高效率公共产品或服务的一种项目运作模式。我国允许社会资本参与公共产品建设以来，仅四年多时间，据财政部统计的投资额合计13万亿元，录入全国PPP综合信息平台库的项目高达8000多个。单个PPP项目的资金额度从十几亿到几百亿不等，所以相对于其他项目，PPP项目资金的管理显得尤为重要。而现有文献，主要对PPP面临的问题和风险进行研究，以及会计核算，税务影响等方面的探讨，并对投融资、回报机制等提出政策建议等，对项目资金管理关注度不够，针对资金流的研究更少，尚无从PPP项目全流程角度对资金进行系统性连接、穿透管理的研究。本文将按照PPP项目实施的节点，从立项标准、确定社会资本方、具体合作过程到最终退出四个环节，梳理PPP项目在资金预算、投资占比、资金募集、使用、分配和资金奖惩等方面的问题成因，提出PPP项目资金需“穿透”管理的优化路径，建立起PPP项目专属的资金管理流程，为PPP模式在我国健康、深入开展提供参考。

二、PPP项目资金运作流程

（1）选择社会资本方时需甄别资金实力

成立项目公司首先要合理配置资本金结构，目前以社会资本控股的项目公司更为普遍，所以对社会资本方的各种要求都较高，尤其是自有资金数额，如果其用于出资的来源主要是融资所得，那么“小马拉大车”式的参与方式已不再单纯是公私合作了，而是政府与金融机构的结合，不利于PPP的长远发展；同时社会资本的融资能力也不可忽视，为防止合作过程中资金链断裂、社会资本重建设轻经营、提前退出，需重点辨识其融资能力。总而言之，社会资本方的资金实力是选入PPP项目的基本要求和重要方面。

（2）项目实施包括资金募集、运用和分配三个阶段

项目实施阶段包括建设期和运营期，是PPP项目成败的关键环节，涉及资金的募集、运用和增值后分配。为成功开展PPP项目，资本金的投入远不能满足建设期的各项支出，因为PPP项目工程浩大、资产成本高等，项目公司在建设前期即需募集大量资金，招募对象一般为金融业和公众。政府方出于对建设期资金链断裂等风险的考虑，通常也会提供税收优惠等补助，确保项目资金风险最高的阶段顺利实施。 资金的运用不仅包括项目建设期的资产购置、工程造价，还包括运营期成本和维修费用，以及项目实施必需的期间费用、薪酬、利息等，使用范围庞杂、金额巨大。这通常造成项目公司首次的融资资金难以满足该阶段资金消耗的局面，所以再融资显得尤为重要，构成资金运作的又一环节，连贯循环之前的资金运转。运营方式千差万别致使资金回流形式有所不同，在PPP模式中，各类项目的资金增值方式主要有三种，这是造成资金分配结果不同的重要原因。

三、资金管理问题及其成因

（1）社会资本自有资金实力不足

PPP项目风险高、资金需求量大的特点，决定了政府在选择社会资本时最为看重的就是其自身资金实力和融资能力，由于参与政府治理的竞争者众多，无论采用各种招标方式、竞争性谈判还是单一来源采购，政府对其审查都需花费大量时间和人力物力，还未必做到深层次了解。现实中政府在有限的预算资金、审查成本和资源下，难以甄别资金存量丰厚的优质投资方，导致入选的社会资本资金存量不足，可能出现穿透看社会资本金都是借款的情形。

（2）资金募集受限、运用不规范、分配矛盾突出

一般的PPP项目建设期占总周期时间比在20%-65%之间不等，是项目成功关键，但建设期支出种类繁多，且数额较大，也是资金消耗的主要环节，如果项目公司自有资金不足、前期融资所得支出殆尽，巨额贷款利息的中断偿付导致公司信用评级降低、增加信用风险，对其后续再融资百害无一利，政府补助可能也无济于事；而运营期部分贷款已到期，若营运资金和政府补助资金不足以覆盖巨额利息和还贷支出，很容易造成资金链断裂风险，这无疑是“雪上加霜”，威胁资金融通。同时，加上信息不透明对盈利能力无法可靠评估，使得金融业望而却步，其他融资途径也因此受限，造成了“融资渠道窄”的局面。目前PPP项目仍旧广泛使用传统的银行信用贷款、担保类贷款、基金等融资方式，渠道窄问题亟待解决。

资金回流增值后，私营企业收益最大化目的和政府方公共福利最大化目标矛盾日趋激烈。对有消费者付费的特许经营项目，私营部门可能为赚取私有暴利，不惜低报资金收入，高估运营成本，谋求高额定价；收入不足以覆盖成本时，项目公司很可能为尽快实现资金回流而过度再融资，致使政府缺口补助依据遭受误导；政府付费购买情况下，如何有效监督避免社会资本虚增工程造价，是解决资金分配的另一难题。

四、PPP项目资金管理的优化措施及建议

（1）构建社会资本入选标准

细化项目采购内容。对于采购文件的设置，除应包含项目的概况信息、所需社会资本方基本条件和初步合作合同草案等外，对于选择社会资本方的评审规则应深度细化，在方法选择上体现公平，在标准制定上符合项目的实质要求。因此可要求竞争者们提供资信和业绩证明等，并派专门采购小组对候选社会资本进行实地考察，落实资信水平，并通过可变细节问题谈判，深入了解合作意向，确定社会资本承受能力。

确立社会资本入选依据。根据项目特点制定的总体投资战略和资金预算，决定了社会资本的风险承受大小，通过合同签订前对资金投入目标进一步分解确定的资金额度，来判断各竞争者风险承受能力范围，测定其对目标达成的有效资金是否充裕，以此作为社会资本入选标准，防范社会资本滥用杠杆的可能性。

（2）资金募集、运用和分配的优化设计

一般新设的项目公司资信水平不高，所有资金都通过银行贷款限制条件多、融资成本高，而针对用途筹集资金，不仅有利于降低成本，而且可以积累信用。比如固定资产进行融资租赁，可在一定程度上缓解融资难问题，并且可以合理避税。目前一些PPP项目开始选用资产证券化，以项目未来的资金收入和权益作为承诺来发行证券。将证券交易应用于PPP，不仅有助于缓解项目公司的筹资难困境，还引入了公众作为证券持有人，使得公众对其监督力度增强，降低了政府监督成本。一举多得的证券化行为为拓宽融资渠道另辟蹊径，各地政府在综合考量项目是否适合证券化后，对可采取证券化的项目应优先提供支持。

使用者付费价格的确定不仅要考察资金流入和成本的实际大小，而且要听取咨询部门、中介组织、投资方、运营者、消费者等利益相关方的意见，考虑特许经营的时间和定价高低可能产生的影响，平衡多方因素并依据其权重大小建立多元指标衡量体系，以便随外部环境变化适度调整，达到均衡社会福利最大化、社会资本公平所得的目标。准确衡量缺口实际大小，避免社会资本“绑架”政府刚性兑付，造成财政资金流失。

参考文献

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作者简介：丁鑫鑫（1995-），女，汉族，河南郸城人，在读硕士，郑州大学商学院，研究方向：税务和公司治理。