基于国家公园体制建设背景的保护地管理研究——以泰山地域为例

徐 放

刘悄然

赵 鸣*

党的十八届三中全会上提出要建立国家公园体制，并将此纳入生态文明建设。《关于加快推进生态文明建设的意见》中提出：“建立国家公园体制，实行分级、统一管理，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。[1]”2015年《生态文明体制改革总体方案》提出，要在对自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等保护地类型进行重组的基础之上，合理界定国家公园范围。十九大报告提出，要“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”[2]。最终将国家公园体制明确为中国保护地管理的主要体制，与此配套的国家公园管理局在2018年4月揭牌成立。

为了保护地域生态环境，美国人乔治·卡特琳(George Catlin)提出了“国家公园”的概念。地域作为自然与人文因素相互作用而形成的综合体，反映的是人对于时空、人类活动因素、自然环境和人文环境的综合认识[3]。IUCN(世界自然保护联盟)将国家公园定义为：大面积自然或近自然区域，用以保护大尺度生态过程以及这一区域的物种和生态系统特征，同时提供与其环境和文化相容的精神的、科学的、教育的、休闲的和游览的机会。国家公园体制建立的目的，应包含对自然与文化的保护和利用。

美国国家公园体系分为自然生态和文化历史2种保护类型，在学术研究中，美国国家公园多指前者，保护的对象是具有保护价值的自然区域。文化历史国家公园保护内容主要包括：军事活动、经济活动、政治事件、历史人物和具有历史价值的建筑、街区、城市。美国重视国家文化遗产保护：以文化为保护对象的国家公园类型数量多、占比高、类型全面；注重整体保护，在文化遗产周边设立缓冲区并统一划入保护范围；保护范围完整，在尊重土地所有权基础上，通过购买、捐赠、协商等多种方式保障国家公园完整性；立法完善，设立保护法和授权法，保护与利用相结合[4]。中国保护地如以国家公园建设为契机，从生态系统的完整性角度出发，推进中国外围保护区“扩容”工作，可以借鉴北美国家公园建设的实践经验[5]。

表1 中国国家公园体制试点概况统计

国内关于国家公园体制的研究多以国外国家公园制度建设和应用经验为基础，结合中国保护地现状，从单纯的制度分析扩展到相关案例研究。杨锐从改进中国自然和文化遗产角度出发，指出美国分区(zoning)的方法是行之有效的保护和管理手段，并且得到了大多数国家的利用[6]；研究提出了中国自然文化遗产保护地管理中存在的问题，并归纳为认识、资金、法规、能力、体制、环境和技术7个方面[7]；从完善中国自然保护地体系出发，明确了中国建立国家公园体制的意义和需要注意的问题[8]。赵智聪等通过对保护地的规定和保护对象研究，提出了我国自然保护地体系的重构设想，并强调了设想实现的四重保障[9]。庄优波等以国家公园体制9处试点为例，构建了国家公园体制建设的三层次认识框架，归纳了各试点的特点和不足[10]。同样以此为例，田美玲等依据IUCN标准建立了中国国家公园的准入标准，包括面积、资源级别、人类足迹指数和功能全面性4个方面，据此提出中国国家公园要加强功能全面性建设和管控措施[11]。王蕾等提出全球国家公园的共性特点：1)价值较高的保护区域(包括水域)；2)需要兼顾保护与利用，要为公众提供多种服务，全面体现公益性，不能全域封闭管理；3)中央政府对其保护与利用要承担重要责任[12]。马洪波以三江源国家公园体制试点为研究对象，提出要在管理理念上强调公益性，以保护自然资源的永续利用和为人民提供游憩机会为目的[13]。可以看出，国内国家公园的研究对象，多为国外已建成的国家公园和国内选定的国家公园体制试点。

中国的国家公园体制建设，就是将众多类型的保护地，逐步纳入国家公园体制进行统一管理，实现对地域内自然和文化的完整保护。从源头上解决保护职能部门、保护空间范围、保护资金、经营和立法5个方面的问题[14]。立足于已成立的国家公园体制试点区，对体制未建或待建的保护地进行研究，借鉴国家公园管理经验分析其管理现状，具有重要的现实意义。

1 中国国家公园体制建设

1.1 国家公园体制试点概况

中国目前设立的保护地类型包括风景名胜区、自然保护区、森林公园、湿地公园和地质公园等，其中与IUCN提出的国家公园概念最为接近的是风景名胜区[15]。截至2017年底，我国设立的国家公园体制试点区，依面积排序包括：三江源、大熊猫、东北虎豹、普达措、神农架、武夷山、南山、钱江源、长城和祁连山，共10处(表1)。中国国家公园体制试点建设涉及全国12个省份，试点区总面积占国土面积的1.95%以上，着重解决保护地重叠交叉、多头管理的问题。

1.2 国家公园体制试点经验

国家公园体制试点内，应包含具有国家级代表性、科研和保护价值的自然或文化遗产。确定范围的9处试点中，包含世界自然或文化遗产的有7处。东北虎豹、钱江源试点也拥有国家级生态保护价值的东北虎豹、白颈长尾雉、黑麂和原始森林等自然遗产。10处试点中，仅长城试点以保护文化遗产为主要设立目的，园区面积最小。说明目前国家公园体制试点的选择仍以自然生态保护为主要目的，文化遗产保护相对较弱。

多数试点区已建立专属管理机构并颁布了管理条例。《建立国家公园体制总体方案》提出，国家公园应遵循一块牌子、一个管理机构，由省级政府垂直管理的体制建设原则[17]，将国家公园管理权归属省级政府，避免了中央部委授牌进而“争夺地盘”的现象。部分管理机构已制定了相关管理规范，如昆明市林业局颁布了《云南省国家公园管理条例》，负责省内国家公园的管理运营，详细规定了普达措国家公园管理局的权限、允许或禁止的利用方式，以及处罚形式和力度等。

国家公园体制试点范围和园区划定以生态保护为目的，不受行政区划影响。试点可以基于原有的保护地类型进行重组，将原属各部门权属的自然、文化遗产调查摸底之后，统一纳入试点区保护。截至2017年底成立的三江源、大熊猫、东北虎豹大型试点，各涉及2～3个省份，并确定了唯一的主管省级政府。此举表明，在明确国家公园体制试点主要管理权属的前提下，试点区管理范围可以跨越省市行政区划限制，如东北虎豹试点由吉林省政府主要负责，黑龙江配合。国家公园体制试点内多存在驻地单位、村庄甚至城镇，保护地各区域存在地理分割。可以根据各区域的地理位置、自然生态特征分园区进行管理。如三江源国家公园下设长江源区、黄河源区和澜沧江园区，各自分管源头流域生态保护工作。

国家公园保护资金的来源和使用，遵循“收支两条线”管理。中国各类型保护地财政收入大致包括3个来源：财政拨款、特许经营、门票收入。《建立国家公园体制总体方案》提出，如要将国家公园建设成为国家所有、全民共享、世代传承的保护地，资金投入要以中央政府为主，即国家公园管理局出资。严格管制特许经营范围和种类、降低甚至免除国家公园门票，最终实现收支完全公开透明、保护地国家所有、全民共享。

2 泰山风景名胜区管理现状

2.1 管理体制问题

2.1.1 区域重叠、多头管理

泰山地域保护地名号所指范围多以自然遗产为基础划定，范围划分存在重叠(图1)，部分名号将泰山作为整个鲁中地区的代表，如泰山世界地质公园；部分仅指泰山主山，如国家5A级旅游景区。

我国名山的功能历经几千年的演化，形成了独特的风景名胜区，它是以具有美学、科学价值的自然景观为基础，自然与文化融为一体，主要满足人对自然的精神文化活动需求的地域空间综合体[18]。泰山主山是各名号涵盖范围的核心，受泰山风景名胜区管理委员会(以下简称“泰山管委”)管辖。泰山风景名胜区位于泰安、济南、莱芜3座城市之间，总面积138km2，包括3个景区(表2)。泰山主山和灵岩寺景区分别为泰山管委和济南长清区管辖。这种分割管理方式使泰山风景名胜区的自然和文化资源在保护力度上并不均衡，旅游发展也不协调：泰山主景区旅游开发程度较高，有驾车、步行、索道3种游览方式，年游览人次高达573万①，旅游超量接待。而灵岩寺景区、蒿里山-灵应宫景区游客访问量极低，与泰山主山也不属于同一游览体系。

2.1.2 用地权属不一

泰山风景名胜区内土地权属并不完全归于泰山管委(表3)，滞留用地类型约占景区总面积的0.44%，尤以军队驻地为主，面积最大的200师军队驻地占地28.6hm2，现已废弃却仍未划入泰山管委管辖。居民社会用地以济南灵岩景区内的灵岩村为主，其他零星分布于泰山主山周边，包括三合村、白马石村等，景区内水源丰富，村民用水长期依赖河湖泉井。复杂的土地权属给景区带来了管理问题：军队驻地禁止泰山管委勘察调研，景区基础资料存在部分空白；部分驻山单位和村镇虽然资源现状明确，但管辖权属于上级市政府，泰山管委无权调整用地进行统一规划。

图1 泰山地域保护地名号范围示意(作者绘)

表2 泰山风景名胜区景区划分

表3 泰山风景名胜区景区用地现状

表4 帝王禅地概况统计

图2 泰山地域道教景观密度分析(底图引自Google地图)

图3 泰山地域佛教景观密度分析(底图引自Google地图)

表5 泰山主山非步行游览路线概况

2.2 管理范围问题

泰山地域文化遗产并未实现完整保护，泰山文化是封禅、儒、释、道和民间文化相融合的文化综合体，各自以自然条件为基础产生和发展。封禅、儒、释、道人文景观利用风景园林设计理法，在泰山地域内依主次分布、布局完整，并向泰山主山周边群山延伸。

封禅是泰山特有的帝王祭祀活动，具备国家级文化遗产保护价值。《史记正义》云：“泰山上筑土为坛以祭天，报天之功，故曰封。泰山下小山上除地，报地之功，故曰禅。[19]”自秦始皇开始，完整遵循礼制举行的封禅活动共计10次，先在泰山主山封天，再至周边山体禅地(表4)。封禅活动中与帝王随行的方士成为泰山道教发展的最初力量。结合《岱览》[20]《岱史》[21]《泰山志》[22]《泰山道里记》[23]，将其中道教建筑、园林、碑刻等祭祀景观按方位制成热力图(图2)，可以看出道教紧随封禅建立的泰山主山游览骨架，在泰山岱顶和南侧中路景观线建立道教场所，并以此为核心，向徂徕山、布山以及符合道家思想的琨瑞山和陶山发展。佛教最迟于东晋时期传入泰山地域。由于时间晚于道教，失去了泰山主山这一宗教发展核心。以同样的方式对佛教祭祀景观进行密度分析(图3)，可以看出佛教以灵岩和昆瑞山为核心，向布山、新甫山扩张，整体围绕泰山主山发展，据此对泰山地域内文化进行完整保护，范围应包含：泰山主山、蒿里山、徂徕山、灵岩、昆瑞山、云云山、新甫山、亭亭山、陶山、布山和肃然山。

2.3 管理运营问题

2.3.1 特许经营项目严重破坏自然和文化遗产

岱顶是泰山主山自然和文化遗产的绝对核心，虽然索道和机动车道的建设满足了旅游开发需求、降低了运输成本、增加了旅游收入(表5)，但却破坏了主山的地形、植被生态和自然景观，也使岱顶景区超量接待，削弱了泰山的自然和文化遗产价值，与游客需求和世界双遗产的保护原则不符[24]。

2.3.2 财政收入依赖门票收入

根据中央和省级政府要求，泰山管委在部门网站向社会公开2014—2016年预决算③，公布的事业单位收入中并不包括门票、客运和索道收入。决算数据均于次年9月公布，收支的及时性和公开性须进一步加强。以最新公布的2016年决算数据为例，泰山风景名胜区财政拨款 42 538.1万元，事业收入121.7万元，其他收入306.9万元。依据2017年泰山景区工作会议公布的数据推算，2016年泰山门票、客运和索道收入约为11.3亿元[25]。

从各收入的占比可以看出，泰山的经营主要依赖门票、客运和索道收入以及财政拨款，尤以前三者为主。2016年泰山景区旅游人次537万、进山人次404.5万，人均门票、索道、客运花费279.4元。泰山旺季(2—11月)门票125元，淡季(12—次年1月)100元④，门票月均价120.8元。除去门票外，平均每名游客都乘坐了一次中天门索道和天外村汽车客运，泰山旅游趋于快餐化。

3 国家公园体制建设对于泰山地域保护地的启示

3.1 明确管理机构权责

如果将来在泰山地域建立国家公园体制试点，应将泰山管委和灵岩寺景区管理委员会分别从泰安和济南政府旗下剥离，转受国家公园管理局领导。对景区内权属复杂的土地，通过置换、租借、赎买等方式实现统一规划、统一管理。机构职能设置上要优化目前公安、地税、工商分局和信访等部门的配置，精简甚至取消接待、门票、客运和索道管理部门。将管理目的向生态保护靠拢，实现国家公园的国家性、公共性、精神性和多元性[26]。

而如果短期内国家公园体制建设不将泰山地域纳入试点，泰山管委也可以借鉴国家公园管理经验，与位于景区之内却没有管辖权的灵岩和驻地单位属地进行协调。例如对岱顶进行重新规划，将微波站、气象站进行建筑外观改造；对无须占据岱顶的空军宾馆、电台宾馆等接待场所进行拆除，维持岱顶文物古迹整体风貌。难以确立权责的灵岩地区，可以独立进行景区规划和保护工作，保障规划保护工作落地。

3.2 调整保护管理范围

自然与文化双重遗产不是简单的“自然+文化”，而是自然与文化交融为一体，不可分割[15]。泰山地域可以利用文化遗产分布来划定保护地范围，将泰山主山、徂徕山、蒿里山、陶山、灵岩和新甫山共同纳入管理范围。济南昆瑞山、莱芜境肃然山和泰安肥城县境内的布山，三者可以作为泰山地域保护的缓冲区。参照文化分布调整泰山旅游规划，以封禅文化强调主山周边山体的文化底蕴，以佛教文化强调灵岩、昆瑞山的旅游价值，最大限度地分担泰山主山的旅游压力。

3.3 优化管理运营方式

泰山主景区高昂的门票价格和部分景点二次售票的制度削弱了游客的游览积极性，也促生了冒险逃票行为；客运和索道建设造成的生态破坏不可估量又难以恢复。从国家公园体制建设角度出发，泰山管委应将门票作为调控游客数量的手段，降低票价或免除门票的同时，尽早普及门票网上预约制度：客流量大时适当收取门票，网上预约放票错开进山时段、分散红门登山线的游客，从时间和空间两方面减轻中路景观线的游客压力。

泰山天外村机动车道、中天门索道和后石坞索道对生态的破坏尤为严重，建议逐步减少使用直至拆除；桃花源索道、桃花峪机动车道使用频率低，可以留作货物运输和便捷登山的唯一路径。除索道、客运以外，泰山景区特许经营项目还包括纪念品售卖和旅游住宿。当前游客普遍存在举证维权困难的问题，建议结合大数据进一步加强数字化景区建设，明确各商户责任。

3.4 融入非政府组织管理

泰山风景名胜区的管理模式以政府为绝对核心，虽然保证了泰山地域资源全民所有的公有属性，但却使科研教育机构、企业、公众等非政府组织难以参与景区管理，保护地公管和公正属性难以实现[27]。国家公园体制试点的保护对象，包括具有科研价值的生态环境，泰山主山的部分项目建设却违背了科学保护原则，索道的建设忽视了专家的论证结果，不可逆地破坏了月观峰生态环境；经石峪水坝建设出于保护目的，盲目拦水却加速了经石风化。在今后的景区管理中，泰山管委可以借鉴国家公园体制建设扭转自身管理理念，侧重生态保护，加强与科研院所和高校的合作，防止类似悲剧再发生。

泰山进山游客数量分布并不平均，节假日登山人数激增。2017年9月举行的泰山国际登山节共有3 000余人报名，但实际当日有近万人参加。游客游览时间的集中为泰山管委的游客管理工作带来了不小的挑战，旅游旺季安全员人数不足。建议结合美国国家公园管理经验，引入社会团体和个人辅助泰山旺季旅游的管理。以《泰山风景名胜区保护管理条例》为基础，加强社团志愿者培训，在增强自身服务意识能力的同时，也要切实保障志愿者利益。

4 结语

十九大报告继续将加快生态文明体制改革、建设美丽中国作为全党的核心工作之一。从美国国家公园管理经验来看，中国目前设立的国家公园体制试点区，在保护面积和价值上完全具备建设国家公园的潜质。目前国内已建成的多种保护地类型，也有必要借鉴美国国家公园的建设经验，调整自身管理体制。泰山地域各管理机构应明确自身权责，借鉴国家公园建设管理中置换、租借或赎买等灵活方式让土地权属趋于完整；在明晰区域内自然和文化遗产分布的前提下，增加保护地范围，将封禅、道教和佛教文化纳入保护范围；管理运营上扭转理念，将管理重心从营利转到保护上来，降低游客支出；管理模式上积极引入非政府力量，实现景区管理的公开、透明、科学。

致谢：感谢泰山学者周郢对研究的指导建议，感谢泰山风景名胜区管理委员会接受访谈并提供资料。

注释：

① 数据引自泰山风景名胜区网站：http://www.mounttai.com.cn/12692.shtml。

② 秦始皇封禅仪式保密，禅地场所不详，部分学说认为梁父通“良辅”，指泰山周边某山体；亦有学说认为是今梁父山。

③ 根据《中华人民共和国政府信息公开条例》《山东省政府信息公开办法》及省市有关要求，泰山风景名胜区管理委员会公布决算年份为2014、2015、2016年，预算年份为2015、2016、2017年。

④ 数据引自泰山风景名胜区网站：http://www.mounttai.com.cn/137.shtml。