我国政府购买体育公共服务的法律缺陷与制度设计研究

秦小平 张宏远 王梦

摘要：采用文献资料等研究方法对政府购买体育公共服务法律进行分析，认为政府购买体育公共服务已成为政府职能转变的重要手段，但相关法律的缺陷势必阻碍政府购买体育公共服务的深入推进。现阶段政府购买体育公共服务法律存在的缺陷主要有政府购买体育公共服务法律法规还不完善、政府购买体育公共服务相关信息未实现真正透明、政府购买体育公共服务绩效评估机制还未建立，监督机制还未健全、政府购买体育公共服务市场准入制度还未建立、体育公共服务政府购买程序与购买合同还需公允和规范。政府购买体育公共服务制度设计包括中央与地方加强法律法规建设与制定和完善相关配套制度，需制定和不断完善信息制度、监管与问责制度、评估制度、契约合作和法律救济机制等。

关键词：政府购买;法律缺陷;制度设计;绩效评估;购买程序;法律救济

中图分类号：G80-05

文献标识码：A

文章编号：1008-2808（2019）03-0001-05

Abstract：Using the methods of literature material to analyze the government buy sports public service law， thinks the government buy sports public service has become an important means of government function transformation， but the defects of relevant laws will inevitably hinder the government buy sports public service deepened. At present stage the flaws of the government buy sports public service law mainly has the government buy sports laws and regulations of public service is not perfect， the government buy sports public service information unrealized truly transparent， the government buy sports public service has not yet established performance evaluation mechanism， supervision mechanism is not perfect， the government buy sports public service market access system has not been established， sports public service government purchase process and purchase contract is subject to fair and specifications. The government buy sports public service system design including the central and local to strengthen the construction of laws and regulations and to establish and to perfect the related system， needs to develop and constantly improve the system of information， supervision and accountability system， assessment system， contractual and legal relief mechanism.

Key words：The Government Buy; Legal Defects; System design; Performance Evaluation; Purchase Program; Legal Remedy

我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。现阶段，体育公共服务和产品供给不充分与老百姓的体育需求之间矛盾也越来越严重，体育公共服务的治理改革应加速推进。由单一中心向多中心治理转变，改变过去政府单中心治理模式，充分发挥市场与社会参与公共服务供给的作用已成为国际性趋势[1]。政府购买体育公共服务在我国推进已有十多年的时间，成效显著，广大人民群众享受到了更多更优质的体育公共服务，政府购买体育公共服务“提高效率并节省成本”的目的基本达到，促进了社会体育组织的发展，推进了政府职能的转变，但同时，诸如购买过程不规范、不透明，缺乏监督与责任流于形式等问题逐渐暴露，而有关政府购买体育公共服务的法律建设相对滞后，现有法律存在的诸多缺陷势必阻碍政府购买体育公共服务的深入推进[2]。本文拟通过对现阶段政府购买体育公共服务法律存在的缺陷分析入手，尝试构建政府购买体育公共服务的制度体系。

1 研究方法

本文主要采用文献资料法对问题展开研究，具体来说，用主題词“政府购买体育公共服务法律与制度”在中国期刊全文数据库、万方系列数据库上进行搜索，共搜得2010年至今相关文献31篇，其中涉及“政府购买体育公共服务法律与制度”这一研究主题的论文12篇。另外，对我国政府购买体育公共服务法律与制度的相关文件、报刊、著作进行了大量的查阅，并进行了整理和分析，为本研究提供了重要的依据和支撑。

2 现阶段我国政府购买体育公共服务的法律缺陷

目前，我国政府购买体育公共服务基本以《政府采购法》为依据，而《政府采购法》比较宏观和笼统，加上没有符合体育公共服务购买特点的配套法律与制度作保障，以及现有的法律与制度在信息公开、评估与监督、准入等方面的缺陷，致使我国政府购买体育公共服务实践会出现各种问题和风险。

2.1 我国政府购买体育公共服务法律法规还不完善

目前，政府购买体育公共服务的法律体系还未建立，国家层面的法律法规和地方性法律法规未形成有效的对接，致使现有的体育公共服务政府购买行为未受到有效制约。毋容置疑，在依法行政的指导下，政府购买体育公共服务也必须有法律的根据，法律必须对政府购买体育公共服务的过程进行适时调整，反之，政府购买体育公共服务的行为便无法取得法律层面上的正义性与正当性[3]。现阶段呢，政府购买体育公共服务唯一依照的相关法律是《政府采购法》，限于《政府采购法》未能对体育公共服务政府购买的内容及标准进行清晰的界定，加上地方性政府购买体育公共服务相关法律法规的缺失与不完善，导致各地在引用现有法律时与实际难以形成有效衔接，造成全国各地在进行政府购买体育公共服务实践时只能够依靠现有的规范性文件来实施。由于各地方政府购买体育公共服务实际操作与经验的有限性，仅有的一些政府购买体育公共服务地方性法规一般都缺乏指导性，同时也缺乏可操作的实施方法，文件所规定的政府购买体育公共服务的标准也都呈现模糊性，法律效力低下且不能对政府购买体育公共服务的行为进行调整，反而造成地方政府购买体育公共服务的随意性，并伴随权利寻租与公共体育资源大量浪费的风险。

2.2 我国政府购买体育公共服务相关信息未实现真正透明

从目前各地政府购买体育公共服务的实践来看，由于很多信息还未实现真正透明，使得政府购买体育公共服务过程中的消费者与承接者因为信息不对称造成的制度风险，虽然《政府采购法》已经规定，政府采购公共服务项目的采购结果与采购标准必须公开透明，必须建立相关信息的公开制度，但从各地实践情况来看，政府购买体育公共服务的相关信息公开依然存在着较多的制度性漏洞。首先，体育公共服务政府购买在相关信息发布时还存在较多不规范的现象，在进行招标时对所购买的体育公共产品技术标准和评标办法等等在披露时十分模糊，出现很多模糊公布甚至虚假公布的现象，不能够让更多的社会体育组织和企业参与竞标。其次，政府购买体育公共服务的信息发布范围小、发布不充分，内容全面、层次分明的体育公共服务政府购买体系与电子化信息平台尚未建立。信息不对称容易造成政府购买体育公共服务信息长期处于交换受阻的境地，从而使得政府购买体育公共服务的成本攀高而体育公共服务的质量偏低的风险。

2.3 我国政府购买体育公共服务绩效评估机制和监督机制还未健全

现阶段，各地方政府在购买体育公共服务过程中，缺乏有效的监督机制，更缺乏科学的绩效评估机制，普遍存在监督主体单一与评价标准不一的问题，既当运动员又是裁判员的现象较多。虽然《政府采购法》对政府采购监督管理的责任主体进行了明确，即各级财政部门，但在政府购买体育公共服务实践中，由于行业之间的巨大差距，财政部门专业人士的缺乏，导致其无法对体育公共服务政府购买的具体内容、标准等进行专业的评判与监管，故而还要进一步构建符合政府购买体育公共服务内容的专业监管体系，在此基础上，还要考慮构建监管机制的多元主体互动。与此同时，对政府所购买的体育公共服务质量好坏与效果评价普遍存在“表面化”“形式化”“ 印象化”与“关系化”的现象，绩效评估体系还不科学和公正、机制还不完善，缺乏具体有针对性的绩效评估指标，专业的绩效评估人员与科学的评估方法缺乏[4]。

2.4 我国政府购买体育公共服务市场准入制度还未建立

由于受我国传统文化的影响，“关系”“人情”因素还影响着我国社会生活以及政治生态的方方面面，法制社会还未完全建立，在政府购买体育公共服务行为中，“关系契约”十分普遍。《政府采购法》对公共服务供应商的准入资格采取“经营活动”“缴纳税收”“商业信誉”加以表述，但这主要是以营利性组织为对象和范围，针对体育公共服务的公益性特征，其承担主体主要是非营利性社会体育组织，在现存的其他有关政府购买公共服务法律中也未对此问题进行涉及[5]。在政府购买体育公共服务实践中，由于政府体育公共服务兴起的时间还很短，具体操作还不规范，社会体育组织承担体育公共服务的准入制度也还未确立，目前通常的做法是把社会体育组织所取得的合法资格作为其主要准入门槛。很显然，这种做法容易导致组织化程度不高、专业程度水平低下、信誉一般的社会体育组织通过“人情”“关系”等手段进入体育公共服务政府购买的承担主体之中，也容易滋生暗箱操作、权钱交易等腐败，最终导致体育公共服务政府购买的社会满意度不高，也势必影响政府购买体育公共服务绩效评估的公正性。

2.5 我国政府购买体育公共服务程序与购买合同还需公允和规范

现阶段，我国体育公共服务政府购买实践方式表现出关系依赖、非竞争性、非程序性以及非市场化现象，从而使得很多体育公共服务的订单不是以市场契约为基础获得。在此背景下，与政府相关部门关系密切、政府相关部门介入程度较深的社会体育组织才能拥有较多的体育公共服务提供的机会，而无“关系”的社会体育组织一般都难得到同样的机会。表面程序公允，但在实践中不免遭遇由于制度缺失所形成的“潜规则”。另外，政府购买体育公共服务目前还没有统一的、符合体育公共服务特征的契约合同规范文本，各地在实践中所采用的政府购买体育公共服务合同形式各异，问题较多，主要问题是对服务类型和对象、体育公共服务的质量标准和评价监督方式没有清晰明确的说明，规范性欠缺，而且合同签署主体法律地位不平等。这就造成体育公共服务的购买者、提供者以及消费者都存在购买风险、供给风险和消费风险，事先就埋下了民事诉讼、法律救济与责任追究争议隐患。

3 我国政府购买体育公共服务法律法规建设与制度设计

面对目前政府购买体育公共服务实践中存在的各种风险与法律存在的缺陷，还需要从政府购买体育公共服务法律法规建设与制度设计入手加强顶层设计，从而保障政府购买体育公共服务实践有效运行。

3.1 中央与地方需加强法律法规配套建设

国家应尽快对《政府采购法》进行修订和完善，《政府采购法》要成为政府购买体育公共服务的“宪法”依据，据此对体育公共服务政府购买行为进行有效规范。需尽快出台政府购买体育公共服务的指导性目录，这样可以让各地方政府在行政中对体育公共服务政府购买的范围进行动态调整。与此同时，要制定政府购买体育公共服务专门的行业法规。各地方政府要根据《政府采购法》制定切合本地实际的政府购买体育公共服务实施细则与配套制度，既要与法律保持协调和统一，又要因地制宜、落地发芽，在解决实际问题的同时也要能指导实践发展，要建立起以《政府采购法》为法律依据，以专业性的政府购买体育公共服务行业法规为指导，各地方法规协调配合与补充，条块清晰、责任与义务明确、内容完备的政府购买体育公共服务法律体系。

我国目前还没有一部系统的《社会组织法》，还没有对社会组织的性质、地位、职能等问题进行明确规范、可操作的法律界定，导致在实践中问题频出却没有相关法律法规可循。为了更好地引导社会体育组织的发展，规范社会体育组织的各种活动，国家應尽快制定有关社会体育组织的相关法律，在这些法律中，要对社会体育组织的法律地位进行明确，要具体、详尽地规定社会体育组织经费来源、服务准则、准入资质、争议解决等细节[6]。从而使社会体育组织在体育公共服务的供给参与中受到法律的规范与制约，同时也受到切实保障。政府要根据社会体育组织参与提供体育公共服务的实际，为他们搭建各种优惠政策平台，提高社会体育组织生产和提供体育公共服务的积极性。另外，在《破产法》相关内容的完善修订中，社会体育组织法人也同样遵照破产程序，使得社会体育组织的治理向市场模式转变，根据市场优胜劣汰的竞争机制选拔出优秀的社会体育组织，低效的社会体育组织可依照《破产法》等相关法律提出破产申请，以此呈现出“良币驱逐劣币”充满活力的良好局面。

3.2 制定和完善相关配套制度

3.2.1 信息制度

各级政府要建立和完善政府购买体育公共服务信息公开制度，只有体育公共服务政府购买的各种信息完全透明和公开，才能形成体育公共服务多元供给参与主体开放的信息环境，才能确保政府购买体育公共服务各种公权力在阳光下运行，得到公共的监督和制约，也才能使各体育公共服务供给参与主体体会到真正的公平性，从而也保证他们生产和提供体育公共服务的积极性，使体育公共服务和产品更加丰富，政府选择面更广，质量更加有保障[7]。这就要求政府在进行政府购买体育公共服务过程中信息公开中要真正实现“全面性”，而不是做表面文章，真正需要公开透明的内容却遮遮掩掩。要将政府购买体育公共服务的信息由购买程序、体育公共服务质量标准、价格扩展到遴选程序与社会体育组织资质、政府购买体育公共服务资金预算和使用、体育公共服务政府购买投标与中标程序、体育公共服务公众满意度和质量与效益等方面。

3.2.2 监管与问责制度

在政府购买体育公共服务实践中，必须构建由体育公共服务各参与主体（消费者、提供者、购买者）共同组成的内部互动监管机构，同时构建由媒体和体育专业服务行业协会组成的外部瞄准监管系统，内外部相结合的双重监管机制对政府购买体育公共服务健康有序进行提供保障[8]。对政府购买体育公共服务全过程监督措施须进行完善，从每一年度本地区体育公共服务项目的规划、社会体育组织或机构的申请、专家评审、组织实施与调整、评价和项目结束等每一环节入手，对每一环节严格把关，把每一个政府购买体育公共服务项目绩效评估结果列入政府绩效评估体系，并作为社会体育组织服务绩效评价的重要依据。制定政府购买体育公共服务的质量标准，对每一期政府购买体育公共服务的项目验收须严格按照购买合同进行，避免“人情验收”“权钱交易”等腐败现象发生。对体育公共服务购买主体的行政问责必须加强，建立相应问责制度，防止体育公共服务政府购买项目成为某部分人或某些部门谋求私利的工具，从而不断提升政府购买体育公共服务多元主体协同监管的整体效果。

3.2.3 评估制度

科学的评估制度既是对结果的检验，也可以对过程进行实时调整。第一，必须对政府购买体育公共服务的评估流程进行优化。在实施政府购买体育公共服务之前，采取事前调查居民体育公共服务需求并约定项目评估的办法，通过调查确定体育公共服务政府购买的项目内容，通过招投标确定评估等级最高的社会体育组织或机构进行生产和提供;在政府购买体育公共服务的过程中采取随机抽取、体育公共服务受众意见反馈以及第三方监督提议、社会体育服务组织自律性评估多维结合的方式进行评估，从而保证体育公共服务承接主体按照政府购买体育公共服务合同规定及体育公共服务项目行业规章进行运作[9]。政府购买体育公共服务项目结束以后，采取多方主体参与，按政府购买体育公共服务合同对项目实施进行审核评估，不断对政府购买体育公共服务外部取向型评估体系的构成覆盖范围进行拓展。第二，在政府购买体育公共服务评估体系中，可以采用“成本—收益”分析方法，并可采取绩效预算。对体育公共服务政府购买资金使用进行审计，核准政府购买体育公共服务的资金有效使用率，以此为将来政府购买体育公共服务购买的财政专项资金和政府购买体育公共服务过程中社会体育组织或机构的合作遴选提供重要的决策依据。

3.2.4 契约合作和法律救济机制

随着政府对社会体育组织在社会治理中作用认识的不断提高，社会体育组织参与社会体育公共服务的机会越来越多，比重越来越大，社会体育组织在体育公共服务领域参与的节奏也越来越快，政府与社会体育组织的关系越来越紧密。政府与社会体育组织之间的关系由管理与被管理逐渐向新型社会治理中平等契约合作关系转变[10]。由于目前政府在各种体育公共服务上还处于强势和主导地位，所以双方还需采用契约合作机制对双方的权利和义务加以规范，以达到按合同条款保质保量完成体育公共服务项目、公平维护双方权益，在各体育公共服务项目按合同圆满完成的基础上，遴选长期合作的优质社会体育组织体育公共服务供给，在他们的带领下培育出一批体育公共服务供给力量。由于社会体育组织相对于政府仍处于弱势地位，在政府向社会体育组织购买体育公共服务行为中，法律救济机制的建立显得十分必要，对体育公共服务政府购买争议的救济时效与救济途径，主管部门在应对和处理体育公共服务政府购买争议问题时的权限、方式、分工和具体程序等一系列制度内容加以明确，为能够使体育公共利益得到最大化实现的同时，也能够在法律上保证社会体育组织的合法权益。