“三留守”关爱服务体系实体保障机制建设的思考

夏海鹰 谭平 向慧

[摘 要] “三留守”关爱服务体系建设是实现乡村振兴的重要一环，其实体保障机制要从制度、机制、保障等方面健全，探索国家决策、实体制度和地方实体制度的纵向完善机制，健全明确牵头单位、主体成员组织、关爱服务主体权责的横向完善机制，完善制度建设纵横交错、填补盲点的制度机制，推进“三留守”关爱服务体系实体、政策、组织、投入、社会参与的机制保障建设。只有从机制完善上着力，才能保证实体建设过程遵循内在必然性展开，建设的实体制度才具有科学性、可行性，才能保证其实施的有效性。

[关键词] “三留守”;乡村振兴;关爱服务;实体机制

[中图分类号] D422.6    [文献标识码] A     [文章编号] 1673-8616（2019）03-0112-07

28652万农民工[1]对我国现代化建设做出了巨大贡献，也造成了“6000万儿童、5000万妇女、5000万老人留守” [2];“健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系”已经成为顶层作出的重大民生决策。明确“三留守”关爱服务体系中政府、社会的实体权利、义务，找到化解矛盾的切入点是“科学地进行政策和制度设计”的关键[3]。留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系实体制度建设要求形成自上而下的制度体系和自下而上的反馈控制系统的同时建立横向关爱服务制度系统，从实体上建立纵向到底、横向到边的纵横交错关爱服务系统。国务院要求强化农村留守儿童关爱保护工作保障措施1，民政部、公安部、全国老龄工作委员会办公室等九部委（办）也提出加强政府对农村留守老年人关爱服务的支持保障2，理论界也有不少学者提出完善和创新“三留守”人員服务管理体制机制[4]，但聚焦实体保障机制建设的研究却十分薄弱。只有制度健全、实体保障机制完善，才能从根本上健全“三留守”关爱服务体系，才能保证乡村振兴战略的顺利实施。

一、“三留守”关爱服务纵向实体制度的健全

“三留守”群体的弱势特点决定了他们对社会关爱的需求强度大，而我国社会主义的本质决定了共同富裕必须对“三留守”人员实施关爱服务，因此一旦进入顶层视野，必然形成国家→省（直辖市、自治区）→市→县（区）的全国性的制度系统，以及与制度执行相关的县→市→省（直辖市、自治区）→国家的执行信息反馈系统。在“三留守”关爱服务体系制度建设上，形成了国家出台决策制度、国家职能部门出台专项制度、省（直辖市、自治区）出台实施制度、市（县、区）出台具体制度的体制。

（一）“三留守”相关制度演变过程

改革开放以来，国家出台“三留守”相关的政策法规分三个阶段：

第一阶段——农民工关爱制度建立健全。农民工虽然不属于“三留守”，但是造成“三留守”现象的原因。国家最早出台的相关政策就是对农民工的问题解决制度。2003年出台的《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》是国家层面最早关于农民工的政策;2003年出台了《劳动和社会保障部、建设部关于切实解决建筑业企业拖欠农民工工资问题的通知》;2004年出台了《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》《司法部、建设部关于为解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题提供法律服务和法律援助的通知》;2005年劳动和社会保障部出台了《关于进一步解决拖欠农民工工资问题的通知》;2006年出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，紧接着又出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见的实施意见》《关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知》;2014年出台了《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》;2016年出台了《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》。这些文件关爱服务的重点对象是农民工，解决的主要问题是工资拖欠、社保、农民工就业环境等问题。2014年、2016年的两个政策虽然也对农民工子女入学等问题做了规定，但是主要是针对随父母进城务工的子女，因此只能说是对流动儿童的关爱做出了相关决定，与“三留守”关爱服务的相关规定有交叉。

第二阶段——“三留守”关爱服务建立。民工潮导致6000万儿童、4700万妇女、5000万老年人成为留守人员，引起社会各界广泛关注，“三留守”关爱服务体系建设开始纳入顶层决策的议事日程。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》首次提出了留守儿童的范畴;《2012年国务院政府工作报告》首次提出“三留守”概念;2013年印发《关于加强义务教育阶段农村留守儿童关爱和教育工作的意见》;2016年印发《教育脱贫攻坚“十三五”规划》、《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》。很明显，这些制度主要集中在留守儿童的关爱服务体系建设上，留守儿童关爱服务体系相对健全和完善。2017年《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》是针对留守老年人的特殊需求而做出的规定。这一阶段出台的“三留守”关爱服务政策，主要是以儿童、老年人关爱服务体系建立为对象，没有出台专门的留守妇女关爱政策，究其原因，妇女在“三留守”群体中还承担着关爱留守儿童、留守老年人的责任，虽然也是农村的弱势群体，但相对于儿童和老年人具有一定的生存和发展优势，而关爱留守妇女更多是丈夫、家庭的责任。

第三阶段——“三留守”关爱服务体系健全。2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》首次提出健全留守儿童、留守妇女、留守老年人和残疾人关爱服务体系;2016年《国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》进一步强化健全“三留守”人员和残疾人关爱服务体系，并将其细化。党的十九大将健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系纳入加强社会保障体系建设中，并对健全的具体环节做了规范。随着国家一系列政策出台，“三留守”关爱服务从范畴到实体规范都在不断完善。

（二）国家实体制度的完善

“三留守”是改革开放以来出现的新问题、新事物，按照国际惯例又属于私权处分范围;只有社会主义国家才将其纳入公权，这一方面体现了制度的优越，另一方面体现了党和政府对民生的关注。特别是中国特色社会主义进入新时代的今天，全面建成小康社会的宏观要求、追求美好生活的微观愿望都要求健全“三留守”关爱服务体系。

“三留守”关爱服务体系健全完善是一个过程，必然经历建立→强化→完善的过程。经过近几年的努力，“三留守”关爱服务体系基本成形，但还有矛盾需要解决、短板需要补齐、瓶颈需要突破。

新矛盾需要解决。留守人员与社会关爱的矛盾是“三留守”关爱服务体系建设的基本矛盾，这一矛盾贯穿于关爱服务体系建设的全过程。在改革开放初期民工潮兴起，这个矛盾主要表现在留守人员和外出务工者之间的矛盾，这时矛盾呈现出个体特色，反映着私权要求。当务工队伍迅速膨胀、留守人员增多，“三留守”演变为社会问题。自觉体现社会主义制度的优越性，将“三留守”关爱服务纳入公权视野，这时矛盾演变为“三留守”日益增长的关爱服务需要与社会关爱服务相对滞后的矛盾，这个矛盾要求党和国家出台相关的实体制度以保证“三留守”关爱服务的合法性、可行性。随着我国进入新时代，“三留守”与全面建成小康社会的矛盾凸显，这时要求把“三留守”纳入第一个一百年的战略——实施全面关爱服务不让一个人掉队，全面进入小康。这个基本矛盾的运动必然推动“三留守”关爱服务体系建设沿着起步→发展→完善的道路前进。

短板需要补齐。现行的“三留守”关爱服务体系留守妇女关爱是短板。留守妇女虽然同属“三留守”这一弱势群体，却是弱势中的强势：年龄在20～59岁之间，自我生存能力较留守儿童和留守老年人强，还肩负着照顾后者的义务，因此国家在具体决策时未单列这一群体的关爱服务。事实上留守妇女是留守人群的中坚，忍受着特殊的煎熬，渴望关爱。只有补齐留守妇女关爱服务的短板，“三留守”关爱服务体系才真正健全。建议由国务院妇儿工委牵头，会同国家发展改革委、农业农村部、民政部、教育部等国家职能部门在广泛调研的基础上，征求全国妇联的意见，出台《关于加强农村留守妇女关爱服务工作的意见》，进而形成完善的“三留守”关爱服务体系。

瓶颈需要突破。“三留守”关爱服务体系健全需要破解资金、管理两大瓶颈。“巧媳妇难为无米之炊”，“三留守”关爱服务体系需要有资金支持。目前除了《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》专门规定了“地方各级财政要优化和调整支出结构，支持做好留守老年人关爱服务工作”，几乎没有专门的财政政策支持“三留守”关爱服务。建议国家设立“三留守”关爱服务专项资金，以转移支付的形式划拨到留守人员集中的地区;出台政策要求地方各级财政将“三留守”关爱服务的资金纳入财政预算，以保证“三留守”关爱服务体系建设有比较充裕的资金支持。

“三留守”关爱服务，谁来主管，主管者有哪些权利和义务，正处于完善中。具体来说，全国性的“三留守”关爱服务体系健全实施的牵头单位不明确，虽然留守儿童关爱强调了政府主导，留守老年人关爱服务要求加强组织领导，但谁来牵头行使组织领导的关爱服务职能却没有明文规定。建议出台相应的规定明确国务院妇儿工委、全国老龄办为“三留守”关爱服务的牵头部门，民政部、教育部、农业农村部作为主要部门根据自己的职能参与关爱服务。只有破解了组织领导缺失的瓶颈，明确“三留守”关爱服务主管部门是谁、管什么才能将“三留守”关爱服务落到实处。

（三）地方实体制度的完善

中央、省（自治区、直辖市）、市（自治州）、县（区）、乡（镇）五级是我国行政组织结构。各级行政组织在管辖权限内都有制定政策的权力，但地方政府制定适合本地的政策制度的力度还不够大。“三留守”关爱服务中没有完全体现地方权限的制度。

地方“三留守”关爱服务政策实施的反馈制度也有待在实体中完善。虽然《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》规定了建立强制报告机制，但这种强制报告不是信息反馈的实体规定;《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》虽然规定了总结留守老年人关爱经验以便推广宣传，有一定的信息反馈意义，但没有对信息反馈做出专门的规定。“三留守”纵向实体制度建设一个重要的环节就是实体制度实施的效果及存在问题的及时反馈，目的是推进实体制度建设的完善。建议在“三留守”关爱服务体系健全中将实体制度实施信息反馈纳入规定。留守兒童由教育部相关司局负责实体制度执行的信息反馈制度建立，留守妇女由国务院妇儿工委相关司局负责实体制度执行的信息反馈制度建立，留守老年人则由民政部相关司局负责实体制度执行的信息反馈制度建立，这样才能保证实体制度实行落到实处，并让实体制度制定中心及时把握实施信息，包括执行取得的进展与问题，在适当的时候进一步完善“三留守”关爱服务体系。

二、“三留守”关爱服务横向实体制度健全

“三留守”关爱服务是一个系统工程，横向涉及了家庭、社会、政府、企事业单位、群团组织等行为主体，纵向关爱实体制度建设是从中央到地方的自上而下的垂直系统，这一系列的实体制度建设受行政体系的影响比较容易形成完善体系;横向相对复杂得多，要使“三留守”人员广泛地感受到社会主义大家庭的温暖，享有制度规定的关爱服务，就必须建立横向实体制度规范。

（一）明确牵头单位

横向实体制度健全首先明确牵头单位。“三留守”关爱服务出现“各吹各的号，各抬各的轿”——横向关爱服务效能部分抵消的状况，其根本原因就在于未从实体上赋予牵头单位的相应权限，甚至牵头单位没有从政策法规上明确——实体制度模糊。建议从实体上明确“三留守”关爱服务体系由国务院办公厅牵头，留守儿童关爱服务体系由教育部牵头，留守妇女关爱服务体系由国务院妇儿工委牵头，留守老年人关爱服务体系由民政部牵头。

（二）明确主体成员组织

横向关爱服务组织系统相互之间没有隶属关系，只能通过协商达成共识，才能形成关爱服务合力。建议从实体上明确“三留守”关爱服务体系的主要成员组织，以形成“三留守”关爱服务的核心系统。建议“三留守”关爱服务体系由国务院办公厅牵头，国家发展改革委、财政部、教育部、民政部、国务院妇儿工委、国务院扶贫办等六个部、委、办为主要成员，负责全国“三留守”关爱服务的工作。建议留守儿童关爱服务体系由教育行政部门牵头，财政、妇儿工委、妇联、社管、共青团、机关工委等部门主体参与，社会组织、志愿者、企事业支持。建议留守妇女关爱服务由妇儿工委牵头，妇联、财政、教育、扶贫办、人社等部门主体参与，社会组织、志愿者、企事业支持。建议留守老年人关爱服务由民政部牵头，老龄办、公安、司法、财政、人社、文化、卫生、扶贫办等部门主体参与，老龄协会、社会组织、志愿者、企事业支持。

（三）明确关爱服务主体权责

横向关爱服务实体制度健全必须明确权力责任。《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》规定了建立健全家庭尽责、基层主导、社会协同、全民行动、政府支持保障的农村留守老年人关爱服务工作机制，还规定了民政、公安、司法、财政、人社、文化、卫生、扶贫、老龄等部、委、办的责任，真正形成了关爱服务体系健全的横向权责实体制度。虽然《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》做出了家庭、政府、学校尽职尽责，社会力量积极参与的实体权责规定，但横向组织的权责却有待于制度进一步明确。建议国家在修改相关意见时，进一步明确儿童关爱服务的横向责任主体的权利与责任。留守妇女关爱服务的责权规定。建议由国务院妇儿工委牵头，全国妇联主打，借鉴留守儿童、留守老年人关爱服务体系横向实体权责健全的做法，尽快出台“关于加强留守妇女关爱服务工作的意见”，从实体上规范协调横向组织在留守妇女关爱服务体系中的权利和责任，以保障留守妇女享有实体制度赋予的关爱服务。

三、健全“三留守”关爱服务实体保障机制

（一）健全“三留守”关爱服务政策保障机制

“三留守”关爱服务的实体制度政策保障机制健全的着力点在实体政策完善机制和实体政策的执行机制。随着时间的推移，“三留守”将产生新的需求，这就需要调整相应的政策。同时“三留守”关爱服务过程也是不断提出新问题的过程，通过政策研究不断地把现实问题转化为政策，这需要对转化程序、过程、结果提供强有力的机制保障。

“三留守”关爱服务政策实效体现在执行结果中。政策执行系统控制机制是降低政策执行离散率的一节点，“三留守”关爱服务从中央政策出台到村社、个人经过若干个层级，政策、指令失范造成偏差的状况必然无可避免，为了控制政策执行的偏差，健全以“三留守”关爱服务系统信息反馈、控制网络为中心的实体运行机制成为必然，只有在健全的机制保障下，政策执行才能降低偏差，达到预期目标。

（二）健全“三留守”关爱服务组织保障机制

组织是“三留守”关爱服务体系的灵魂，强化组织领导是提高关爱服务水平的关键[5]。随着“三留守”关爱服务体系逐步健全就必然要求纵向落实各级政府的责任，横向推进相互协调。建议由国务院办公厅牵头，教育部、国家发展改革委、国务院妇儿工委、民政部、财政部、人社部、国务院扶贫办为主体，会同有关部门从制度设计、重大问题研究解决、统筹推进等方面着手，健全“三留守”关爱服务体系的组织保障机制，在机制上保障组织健全、关爱服务到位。

（三）健全“三留守”关爱服务投入保障机制

“三留守”关爱服务必须有相应的资金保障，目前留守儿童、留守妇女和留守老年人虽然根据不同情形可享受一定的补贴，但至今为止，尚没有专项资金支持“三留守”的关爱服务。

针对留守老年人关爱服务体系建设国家明确要求“地方各级财政要优化和调整支出结构，支持做好留守老年人关爱服务工作”1，但是对留守儿童、妇女却没有相应的规定。建议国家以财政投入为杠杆撬动社会资金进入关爱服务系统，建立“三留守”关爱服务稳定的投入机制，保证一定量的专项资金稳定投入到关爱服务中，以保证“三留守”关爱服务活动有较充足的资金保证。

（四）健全“三留守”关爱服务社会参与保障机制

“三留守”关爱服务需要全社会的积极参与。建议健全政府主导，依托社会工作专业服务机构、公益慈善类社会组织、志愿服务组织，支持社会组织、群团、爱心企业、社区综合服务机构，以市场、政府购买为杠杆推动全社会参与“三留守”关爱服务的机制。

“三留守”关爱服务的实体制度是根本，是对关爱主体和关爱对象权利和义务的实体规定，实体制度的完善必须靠机制保障，只有从机制完善上着力，才能保证实体建设过程遵循内在必然性展開，建设的实体制度才具有科学性、可行性，才能保证其实施的有效性。

四、结语

“三留守”是全面建成小康社会的短板，在强化关爱服务实体制度建设、提升“三留守”关爱服务水平的同时应激发留守家庭的内生动力。力争在乡村振兴战略中，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。

参考文献：

[1]2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[R/OL].（2018-05-21）[2019-01-12].http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201805/t20180521-294287.html.

[2]夏海鹰.农村“三留守”教育救助问题研究[M].北京：人民出版社，2018：5.

[3]邹学荣.我国土地政策面临的矛盾及制度和政策设计[J].西南民族大学学报（人文社会科学版），2014，35（10）：209-215.

[4]王维国，李敬德.农村“三留守”人员服务管理体制机制的完善与创新[J].新视野，2012（6）：81-84.

[5]邹学荣，江金英，谭平.乡村振兴战略下生态农业的生态补偿研究[J].创新，2018，12（1）：1-12.

[责任编辑：吴寿平]

Some Thoughts on Building Substantive Guarantee Mechanism of Care Service

for "Left-behind Children， Left-behind Women and Left-behind Elders"

Xia Haiying  Tan Ping  Xiang Hui

Abstract： The building of care service for "left-behind children， left-behind women and left-behind elders" is a crucial link of realizing rural revitalization. Its substantive guarantee mechanism should be improved from institution and mechanism. We should explore the further improvement institution of national decision， substantive mechanism and local substantive mechanism， make clear the rights and obligations of the leading organizations， members and staffs of care service organizations. We should promote the building of institutional guarantee of the care service system for "left-behind children， left-behind women and left-behind elders" from policy， organization and society participation.Only by making efforts to improve the institution can we ensure that the substantive institution is scientific， feasible and that its application is viable.

Key words："Left-behind Children， Left-behind Women and Left-behind Elders";Rural Revitalization Strategy;  Care Service;  Substantive Mechanism