《“检察建议”落地记》系列报道之四有始有终：宁阳检察建议改革走向纵深——从“五位一体”到“四个并重”

本社记者 祁彪

这是一家基层检察院，其承办的一起检察建议案例，却是山东检察系统唯一入选最高检2018年度优秀检察建议事例。而这样的年度事例，全国也仅有3例。

这是一家基层检察院，其独创的“五位一体”公开送达新机制，却走在了探索创新检察建议工作机制的前列，其试点经验先后在泰安全市范围和山东全省进行推广。

这是一家基层检察院，其在工作实践中坚持做到“四个并重”，进一步增强了检察建议的严肃性、权威性和实效性，真正做到了将检察建议“做成刚性、做到刚性”。

这家基层检察院，就是山东省宁阳县人民检察院，一家真正将检察建议制度落到实处、取得实效的检察院。

一纸检察建议 修复被毁农田

2019年2月26日上午，最高人民检察院召开了一场“规范检察建议工作，把检察建议做成刚性、做到刚性”新闻发布会，发布了2018年度优秀检察建议事例3例。由宁阳县人民检察院办理的就不依法履行职责问题向宁阳县国土资源局发送的公益诉讼类检察建议书榜上有名，同时，该案也是山东省检察系统唯一入选的检察建议典型案例。宁阳县检察院检察长尚晓兵和县国土资源局副局长李兆新对该案的典型意义、经验做法、社会效果进行现场解读，引起社会各界广泛好评。

时间拉回到一年前。

2018年4月19日，宁阳县检察院检察建议工作室内，举行了一个特别的检察建议书公开送达活动。检察建议书的送达对象，是宁阳县国土局。宁阳县检察院副检察长王永建主持了这场检察建议公开送达仪式。

这件检察建议与一块农用地有关。2018年1月至2月，崔某未经县级以上政府批准，在宁阳县东庄镇东崔村村南基本农田内擅自采挖砂岩，造成基本农田大量毁坏，丧失种植条件。宁阳县检察院走访调查中发现了这个问题。经勘验，崔某在基本农田内非法开采砂岩累计3.87万立方米，破坏基本农田27.3亩，非法获利23.6万余元，造成原有耕作层已严重毁坏。

2018年2月7日，崔某因涉嫌非法占用农用地罪，被国土部门移送公安机关。在对该案审查批捕的同时，宁阳县检察院发现，由于国土资源局仅将该案作为刑事案件结案处理，未责令其限期改正，被破坏的生态资源没有得到恢复。为此，该院有针对性地制作了检察建议书。

该院建议国土部门，对崔某下达责令限期改正通知，限期恢复被破坏的土地植被；逾期不改正，责令其缴纳复垦费，专项用于恢复被破坏的土地，及时修复受损生态资源。同时，对近年来查办的破坏土地的案件进行详细排查摸底，对破坏土地违法犯罪行为开展执法大检查等。

为了强化这份检察建议书的监督效果，宁阳县检察院并没有采用文来文往的原有方式，而是选择公开送达。送达仪式上，检察官还对检察建议涉及的相关证据，进行出示并予以说明。案发现场航拍图和视频显示，案发现场的植被及土层已经完全受到破坏，丧失种植条件，令人触目惊心。

“请在收到建议书后两个月内作出处理，并将处理结果书面回复本院。”主持仪式的王永建说。

宁阳县国土局局长吕洪胜表示：“检察建议负责地指出了问题，说明我们局在工作中存在管理上的漏洞。下一步，我们还将举一反三，把土地和资源的执法关口前移，加大巡查力度，切实做到早发现、早制止、快查处。”

>>宁阳县检察院检察建议卷宗 祁彪摄

发出检察建议后，宁阳县检察院一直督促跟进，多次会同国土部门、当地政府有关人员，到被破坏土地现场实地查看土地恢复情况。目前，27.3亩被毁农田基本修复完毕，整理后的土地已种植了农作物。

与此同时，2018年7月17日，宁阳县法院以非法占用农用地罪，判处崔某有期徒刑一年，缓刑二年，罚金两万元。

专门工作室 三方面对面

在上述这起典型案例中，细心的您肯定能够发现，这份检察建议的送达地点并非被建议单位工作地，而是专门的检察建议工作室，这也是宁阳县检察院检察建议工作的一大亮点。

王永建表示，检察建议是检察机关履行法律监督职能的重要方式,对推进依法行政,促进社会管理发挥着重要作用。以往,每年向有关部门制发检察建议书十余件,普遍存在内容空泛、送达随意、效果不佳等问题。2015年以来,宁阳县检察院积极探索新形势下做好检察建议工作的新途径。围绕检察建议的司法属性、应用范围、文书制作、工作程序、相关场所和仪式,进行了深入探索实践。该院建设了检察建议专用工作室,设置了三角形会议桌、多媒体示证系统、同步录音录像等设施设备。

“在专门工作室举行检察建议书公开送达仪式,精心设计了现场宣读、多媒体示证、释法说理、发表意见、座谈交流等送达通报程序。在工作室举行送达仪式时，邀请人大代表、政协委员、特约检察员等社会代表参加,全程向社会公开,实现了检察建议工作场所固定化、送达程序化、社会公开化。”王永建说。

检察建议工作室一设立，就受到了称赞。

“县民政局：我院在执法办案中发现我县民政系统在执行上级政策、廉政系统防范等方面存在一些漏洞，为促进各项政策落实,保护民政干部廉洁从政，现将专项走访和查办案件的基本情况和发现的问题通报你局，并提出改进工作的检察建议……”

2015年6月4日下午，宁阳县检察院在新建立不久的检察建议工作室，对拟发送县民政局的检察建议书举行现场公开送达仪式。

仪式开始后，该院检察人员全文宣读了检察建议书，通过多媒体示证就检察建议书的制作背景和依据进行了说明，当场将检察建议书送达给被建议单位代表。被建议单位有关负责人签收检察建议书后，就落实检察建议初步发表了意见：“检察建议书中所提到的情况符合我局的实际，列举的问题存在，今后我们将按照检察建议书的要求认真加以整改，确实把党和政府的救助政策落实好、贯彻好。”

作为第三方代表，目睹本次送达过程的宁阳县政府某主任、特约检察员深有感触：“在检察建议工作室举行检察建议公开书送达仪式，这不仅是一项制度创新，更是给被建议单位上了一堂生动的法制教育课。检察建议书论述事实非常清楚，说理教育非常透彻，针对性很强，希望被建议单位能够认真对照检查，抓好整改落实，按照要求的时间节点，做好检察建议的落实回复工作，在今后的工作中弥补漏洞，杜绝权力真空，促进干部队伍廉洁意识、工作作风更大转变和提升。”

应邀参加仪式的山东大学法学院讲师冯俊伟也表示：“在专门工作室进行检察建议书的公开送达，既是规范化的要求也是公开化的制度体现，它延伸和强化了人民检察院的人民监督权，通过举行检察建议公开送达仪式，检察官对于检察建议的法律依据和事实依据做出充分的说明和论理说法，使得被建议单位心服口服,既提升了检察权的公信力也提升了检察权的权威性。”

“五位一体”新机制 检察建议显成效

正如冯俊伟所说，如何进一步提升检察建议的严肃性、权威性和实效性，一直是宁阳县检察院着力思考的问题。

“我们坚持问题导向，针对以往实践中存在制发随意性较大、说理不够充分、效果不明显等问题，抓住检察建议的文书制作、办理流程、送达回复、监督落实等关键环节，秉承设立检察建议工作室的理念，创新实施了‘统一制发标准、公开送达回复、重点问题示证、邀请公众参与、强化落实监督’等‘五位一体’公开送达为核心的检察建议工作新机制，进一步增强了检察建议的严肃性、权威性和实效性。”王永建说。

王永建进一步解释道，为了统一制发标准，我们制定出台了《关于规范检察建议工作的意见》，抓住检察建议的立项提出、文书制作、送达回复、登记备案、督促落实、效果评估等关键环节，从11个方面提出了具体要求，为各部门、检察室制发检察建议提供了标准和依据，进一步明确了检察建议工作的程序和规范，有效解决了管理不到位、检察建议质量不高等问题，增强了检察建议的严肃性。

而公开送达回复则是针对以往送达回复检察建议文来文往、形式单一，仪式感、亲历感不强等问题，探索改进送达回复方式。对发案较多、问题较为突出、社会比较关注的单位以及司法部门和行政管理部门在执法过程中存在突出问题的情形，检察建议要在固定场所进行公开送达和接收回复，也就是上文提到的检察建议工作室，设定了送达回复步骤。

“通过公开送达回复的仪式化，既体现了检察建议的庄重，又加深了参与者的亲历感，增强了检察建议的仪式性。”王永建说。

那么何为重点问题示证呢？王永建表示，检察建议的说理性直接关系检察建议的质量。实践中，宁阳县检察院一方面注重提高检察建议文书制作水平，一方面在公开送达检察建议过程中，增加重点问题示证环节。针对检察建议书提出的重点问题，检察人员通过多媒体用图片、文字、音像等进行举证说明，详细列举提出检察建议的事实和依据。通过重点问题示证，让证据展示更直观、更充分，进一步增强了检察建议的说理性。

而邀请公众参与是指公开送达和回复检察建议时，除检察机关、被建议单位代表参加外，邀请人大代表、政协委员、特约检察员等社会各界人士作为第三方代表参加，当场发表对检察建议的意见和建议。既监督检察机关所提建议合理性，又对被建议单位的整改落实进行监督评议，这一措施增强了检察建议的公开性。

不管采取什么机制和措施，检察建议能够最终落实到位才是最终目标，因此“五位一体”机制的最后一步即强化落实监督就显得尤为重要。“为了保证检察建议能够落实到位，主动争取人大支持，县人大常委会审议通过了《关于加强检察建议工作的决议》。要求检察建议的发送和整改落实情况，要报县人大常委会备案，对于被建议单位不按照检察建议整改落实，造成严重后果的，将启动监督程序，对相关单位进行问责。与县监察委员会会签了《关于在履行行政公益诉讼职能督促落实检察建议工作中加强协作配合的若干意见》，建立了联席会议、线索移送、协查配合、调查问责等制度。《决议》和《意见》的制定实施，为检察建议的落实提供了有力支撑，有效地增强了检察建议的权威性。”王永建说。

据了解，近年来，宁阳县检察院针对有关单位在涉农资金监管、食品药品市场管理、环保执法、基本农田保护、司法办案等方面存在的违法问题，向被建议单位公开送达检察建议26份，书面送达检察建议65份，均得到了被建议单位的充分认可和积极整改。

“四个并重”新理念 总结经验谱新篇

“‘五位一体’机制的确立，使得我院的检察建议规范化建设取得了一定成绩，相关做法得到最高检和省、市检察院领导的充分肯定，先后在全市范围和全省试点进行推广。在此基础上，在工作实践中，我们坚持‘四个并重’的理念，使检察建议工作的成效又上了一个新台阶。”王永建说。

据了解，“四个并重”是指坚持理论研究与探索实践并重，推动检察建议创新实施；坚持流程设计与严把质量并重，实现检察建议程序运行；坚持公开送达与跟踪问效并重，提升检察建议工作实效；坚持人大监督、监察监督与社会监督并重，强化检察建议刚性权威。

“经过不断实践，我院规范检察建议工作呈现出良好发展态势。为认真落实最高检提出要把检察建议‘做成刚性、做到刚性’的要求，在目前基础上，把检察建议工作再提档、再升级，把试点经验变成全县行动，增添新动能，凝聚提高检察建议刚性化机制建设的社会共识，充分挖掘和利用现有制度资源，全力构建党委、人大、政府、监委、执法司法部门、社会等多方支持监督的工作格局，共同推动检察建议落到实处、发挥功效，为建设富裕文明和谐幸福新宁阳作出新贡献。”王永建说。

据介绍，目前宁阳县检察院已经确定了未来检察建议的工作方向。

首先，出台县级层面加强检察建议工作的意见。将检察建议工作纳入县委常委会决策层面，每年向县委专题汇报一次加强检察建议工作情况。为更好地推动面上工作开展，引起各级重视，建议以县委名义制定出台加强检察建议工作的意见。

再者，加强与各职能部门间的联动配合。坚持监督制约与支持配合相统一，探索建立联席会议制度，改革创新工作机制，通过会签规范性文件、通报检察建议工作成效、共同商定法律监督重点和工作部署，推动检察机关法律监督与执法司法机关内部监督有序衔接，共同解决违法事项发现知情难、调查核实难、纠正处理难等现实问题。

此外，继续增强检察建议工作协同和支持保障。在现有机制的基础上，进一步加强沟通协调，建立完善更多的领导、监督、支持和配合机制，增强监督刚性，提升监督效果。比如，对重要检察建议书要同时抄送党委、人大、政府，被建议单位的上级机关，涉及违纪违法追责的抄送纪检监察机关。建立健全检察建议工作报告制度，定期向党委、人大报送检察建议分析报告、重要检察建议书等材料，使党委、人大全面了解检察建议工作开展情况，进一步重视检察机关法律监督工作，为检察机关履行法律监督职责赢得更多支持。加强与政府的协调，探索建立协作机制，由政府对检察建议的回复落实情况进行督查督办，确保检察建议得到落实和履行。

“检察建议工作既要重视解决个案中的特殊问题，更要注重解决类案中的普遍性和倾向性问题。特别是在服务保障新旧动能转换重大工程、打好三大攻坚战、实施乡村振兴战略、开展扫黑除恶专项斗争和推进公益诉讼工作中，善于挖掘个案中的共性问题，善于发现并选取那些具有典型意义，在执法司法管理理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的问题，通过一份检察建议促进解决一个方面、一个领域、一个时期执法司法管理理念、政策和导向问题，发挥对同类问题的监督指导作用。既促进被监督者堵漏建制、提高执法司法管理能力，又达到警示一片、教育社会面的良好效果，从而提升社会治理的法治化水平。”王永建说。

一家基层检察院，在推进检察建议工作中，既注重个案办理、解决实际问题，又注重总结经验、加强制度建设和理念提升。这样的检察院，难怪检察建议工作做得如此出色。