我国职教集团法律定位的现状、困境及完善

[摘要]职教集团的法律定位不仅关系到职教集团的身份属性及运行模式，更关系到其运作效果以及参与者的积极性。当前我国法律体系对职教集团并没有明确的定位，现实中绝大部分职教集团是松散型教育联盟。这种松散型的非法人组织，使得参与者自我认知程度低、合作基础薄弱以及权利义务关系模糊。从职教集团现实运作看，法律定位的模糊与不确定，导致参与主体角色定位模糊、内部治理机制混乱、预期功能无法实现、共赢利益链条无法形成。因此，完善我國职教集团的法律定位，应该明确其内涵与标准、法人类型、实际规模及转化过程。

[关键词]职教集团 法律定位 现状 困境 完善

[作者简介]陈德荣（1976- ），女，安徽宿州人，唐山工业职业技术学院管理工程系，副教授，硕士。（河北 唐山 063000）

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2019）02-0032-07

随着我国职业教育的快速扩张，职教集团的办学模式已经逐渐成为我国现代职业教育体系的关键要素。职教集团化办学在推进现代职业教育体系建立、促进产教融合等方面发挥了主导性作用。尽管职教集团化办学模式的地位不断提升，但从法律上如何界定职教集团的地位与性质仍存在较大的争议，相关法律规范也不明确，导致其身份模糊。显然，职教集团作为现代职业体系的主导，其明确的法律定位不仅关系到职教集团的运行方式，还会影响到集团参与者的办学积极性，更关系到职业教育发展的实际成效。因此，厘清我国职教集团的法律定位，分析其定位困境并提出完善路径，具有现实意义。

一、我国职教集团法律定位的现状

职教集团作为职业教育发展的主体力量，其法律地位是否明确，不仅关系到职教集团的发展方向，也关系到职业教育转型发展的方向。

1.我国职教集团法律定位的现状。我国职业教育的发展在很大程度上是不断学习发达国家先进经验的结果，特别是德国的职业教育模式已经成为我国职业教育的主要模仿对象。在发达国家职业教育发展过程中，职教集团发挥了重要作用。但是，由于各国职业教育办学模式各异，进而出现了多种职教集团模式，也使得各国在职教集团立法方面出现多种规定。整体来看，发达国家的职教集团运作模式包括政府主导型、企业或行业主导型、职业院校主导型以及自愿联合型，这就使得职教集团的法律地位有多种形式，包括企业法人型、社会组织法人型、公法人型、非法人机构等。

我国职教集团产生于20世纪90年代，与发达国家相比，产生的时间较晚，但发展速度较快。从1992年北京市成立了我国第一家职教集团——北京旅游职业教育集团开始，经过20多年的发展，我国已经建立了世界上规模最大的职教集团体系。截止到2017年12月，我国各类职教集团1050家，累计参与的成员单位超过了42000家，平均每个职教集团的参与成员超过了44家，参与的单位包括职业院校、行业协会、企业、政府机构以及科研部门等。为了规范职业教育集团的发展，提升其办学效益，国家制定了一系列推进职教集团发展的政策文件。2009年，教育部出台了《关于加快推进职业教育集团化办学的若干意见》（以下称《若干意见》），这是明确职教集团发展的综合性政策文件。《若干意见》明确了要加快建立并健全职教集团的运作模式与运行机制，并提出了强化内部治理机制的要求。更重要的是，该意见指出，当职教集团运作成熟时，集团成员单位可以通过入股、参股的方式来分享集团办学效益，承担集团办学风险。尽管该文件并未直接指明职教集团的法律性质，但从政策表述看，当前职教集团是属于分散性联盟，待时机成熟后，可以按照“入股、参股”的方式取得法人资格。2014年国务院出台的《关于加快发展现代职业教育的决定》指出，鼓励职业院校、企业、行业等多元主体参与组建职教集团，并进一步健全内部治理体系，构建联席会、董事会、理事会的决策机制。从政策文件的表述看，“董事会”只能存在于法人实体中，而理事会、联席会并不必然存在于法人实体中。可见，该政策间接明确了职教集团的法律地位，既有法人型也有非法人型。2014年，教育部、财政部等6部门联合发布了《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年》，明确提出要完善职教集团治理体系，有条件的地方可以着手组成法人型职教集团。2015年教育部在《关于深入推进职教集团化办学的意见》（以下称《办学的意见》）中指出，健全职教集团运行及治理机制，强化其内部治理结构，促进成员单位的深度合作；有条件的地方，可以按照企业法人模式构建内部治理体系。

从上述政策文件可以看到，当前的政策文件并未直接提出职教集团的法人发展趋向，而是要求在条件成熟后，可以逐渐办成法人实体。由此可见，当前我国绝大部分职教集团属于非法人组织，是一种松散的非法人联合体。事实也是如此，我国职教集团在组建过程中，大多数是简单的联合，没有完善的内部治理机制与结构，只有少部分职教集团取得了法人资格，但也基本上是企业法人，而不是社会组织法人。

2.职教集团现有法律定位的特征。从前文所述可知，当前我国绝大部分职教集团是联盟性质的非法人组织，需要经过相关政府部门批准或备案才能成立。尽管职教集团在组建过程中由政府部门、行业企业、职业院校等主体发起并共同参与，但组建方式依然是自发性的，游离于职业教育体制之外。即便是政府主导或政府下发了明确的政策文件，各个参与主体之间的关系依然是松散的。这种松散的联盟性质制约了职教集团平台作用的发挥，也淡化了各个参与主体之间的互补效应。

第一，参与主体之间的合作基础薄弱。职教集团作为非法人机构，在成立或运行的过程中依靠集团章程或参与协议来进行制约，各个主体之间并无稳定的利益捆绑关系，这就使得各方参与合作的动机、基础等较为薄弱，无法形成统一的目标体系与行动策略。在这种情况下，各个参与主体无法凝聚共识，也无法规划集团发展目标。毕竟在职教集团内部，各个主体是独立的法人实体，加上参与主体的单位性质差异，如果没有共同的利益或驱动力，也就无法实现合力效应。

第二，职教集团的权利、义务与责任不明确。作为非法人机构，职教集团在运行过程中由于身份较为模糊，使得主体的合法性存疑。特别是在法律责任承担方面，非法人机构的性质使其无法独立承担责任，一个成员造成的责任可能会由其他成员连带承担，最终使集团失去了存在意义。

第三，职教集团内部资源配置不合理。在职教集团身份模糊的情况下，其内部参与主体的人、财、物配置等方面无法实现高度融合。如前所述，我国每个职教集团的参与成员单位平均能够达到44个，如此之多的合作主体如果没有相关的利益连接点作为纽带，难以实现效益最大化。各个主体小规模的交流合作，会造成资源的浪费。

第四，参与主体的自我认知度较低。从当前职教集团的发展现状看，大部分的职教集团主导方是职业院校，企业、行业甚至政府部门多数是以“嘉宾”的身份参与的。企业行业在参与过程中无法获得实际利益，导致其参与的积极性降低，而职业院校一方无法有效地调动资源。可见，非法人性质的松散联盟对于职教集团的持续发展是极为不利的。明确其法律定位，才是职教集团生存发展的正途。

二、我国职教集团法律定位现状造成的现实困境

职教集团非法人性质的组织模式，其现实弊端是极为突出的。松散的教育联盟属性，不仅消解了职教集团的应有功能，更导致其在运行过程中存在较为严重的现实困境。

1.导致参与主体的角色定位模糊。成立职教集团的目的是要发挥其联合体的功能，突出其规模化优势，推进参与主体的互补与合力发挥。在这个过程中，各个主体必须相互合作、渗透，才能最终形成合力。参与职教集团的主体不仅有职业院校、科研机构，还包括政府部门、行业协会、企业以及其他组织，甚至还包括个人。从这个意义上看，职教集团各个主体的合作是一种多边合作，其目的就是要达到资源共享、校企融合。这就要求职教集团内部的各个参与主体明确各自的权利义务，明确各自的定位。比如在澳大利亚的职教体系（VET）中，政府的定位就是统筹规划，制定职业主体进入职教市场的准入标准，并为参与主体提供相应的财政支持；行业协会作为推动该体系建立的主导者，负责编制教材、制定相关的职业资格标准，协助职业院校开展职业教育与培训；职业院校作为该体系的教学主体，只负责教学活动；企业作为用人单位，根据行业发展趋势，为职业院校的教学活动提供参考，帮助职业院校明确人才培养目标。在澳大利亚VET职业教育体系中，政府、职业院校、行业协会、企业的权责明确，分工也较为合理，能够充分发挥各个参与主体的积极性。在这种互补模式的推动下，澳大利亚VET体系的学习者人数从2008年以来累计增长了66.8%，企业对员工再培训的支持率也在过去10年内上升了49.4%，大大促进了澳大利亚终身职业教育体系的建立。

相比而言，我国法律、政策对于职教集团的法律定位较为模糊，导致了参与主体的权责义务并不对等。当前大部分职教集团是由职业院校主导建立的，职业院校通过各种手段来吸引企业、行业、其他职业院校、社会组织、政府部门、科研机构的参与。由于各个主体在职教集团内部的地位并不平等，加上组建过程的特殊性，这就导致了职教集团的主体功能过多关注主导机构的利益，对其他参与主体的利益关注较少。同时，我国职教集团的领导层、领导机构多数也由主导职业院校及其领导担任，组织机构及组成人员同样也由主导职业院校的机构或人员来负责相关工作，其他主体对于集团内部事务参与不多。本来职教集团属于一种多边合作机制，在这种模式下，多边合作变成了一种单边合作，而其他参与主体之间的合作几乎也陷入停滞状态。

对于企业而言，参与职教集团的目的是明确的，就是要解决企业人力资源不足或人力资源素质不高的问题。可以说，企业的目标带有短期性，一旦这个阶段性的需要得到了满足，其对于职教集团内部事务参与的积极性就会大大降低。从当前的实际情况看，企业在职教集团内的任务主要是为职业院校师生的生产、实习实训提供实践场地及教学支持，这是一种浅层次支持，缺乏对职业院校的人才培养方案、目标以及专业设置、学科建设、课程开发等的深度支持。

政府部门尽管是职教集团建设的推动者甚至主导者，很多省市也出台了组建职教集团的政策文件以及相应的优惠政策，就职教集团组建的原则、目标、措施等方面做出了具体的规定，确立了职教集团相应的发展规划以及实际规模，但政府的支持是一种行政推动以及行政干预方式，忽视了职教集团自身的成长规律，进而使得职教集团在后续发展中缺乏动力，这也为职教集团的松散性埋下了伏笔。

存在上述问题的最重要原因就是职教集团的身份不明确。职教集团是一种非法人组织，从法律的角度很难界定各个参与主体之间的权利义务关系，也无法界定参与主体与集团之间的权利义务关系。各个主体本身是独立的法人实体，并没有因为参与职教集团而改变了各自的产权结构、所有制结构、人事关系等。正因如此，职教集团只能停留在松散层面，无法充分发挥各个主体的优势，在很大程度上造成了资源浪费。

2.导致了职教集团内部治理混乱。对于任何组织体而言，内部治理结构及治理模式对于组织体的运行效率都有着重要的影响。通常而言，组织体内部治理体系由纵向层次结构以及横向部门结构组成。对于职教集团而言，要提升其运行的效率，除了要在法律上明确其身份之外，还需要建立完善的内部治理体系。纵观发达国家的职教集团发展经验，建构完善有效的内部治理体系与结构是至关重要的。比如德国的跨企业培训中心，一般由州政府、行业协会、劳动局等机构参与组建，其中行业协会的职能分为管理、教学以及经营三个部分，并设置职业教育、职业培训、进修教育等多个部门，涉及职业准备教育、职前教育、职后培训、继续教育等。职业教育主要由州政府的文教部门管理，企业教育由行业协会直接管理，继续教育等由职业院校自行组织实施。这种多部门联合的办学形式与治理体系，既能够充分调动企业参与办学的积极性，也提升了职业教育的人才培养水平。

与发达国家相比，我国职教集团的内部治理结构比较简单和松散，一般分为决策层、管理层和制度层三个层次，分别对应理事会（或董事会）、秘书处（经理层）以及其他管理部门。通常而言，理事会对于职教集团内部重大事务具有决策权，并对其他管理机构有监督职能。上述三个层次的治理结构，从表面看操作比较井然有序，各个职能部门的职责安排也比较合理，但在实际运作中存在的问题较多。比如，理事会并非常设机构，在开会期间，职教集团内部工作推进起来较为积极；但在闭会期間，相关工作却无法落实。之所以会出现这样的局面，主要在于职教集团的法律定位不明，决策层对于集团各个参与单位的人财物等资源只有使用权而不具备所有权，这些资源究竟能否使用以及何时使用，多是各个参与主体协商的结果而非根据集团自身的发展规划来决定。再比如，职业院校、企业等机构只有在完成了本单位的工作之后才会开展集团内部工作，如果本机构的事情较多，职教集团内部事务就可能陷入停滞。这种阶段化、空心化、短期化的制度安排，使得职教集团只能是一个“空壳”，无法取得实质性的发展。

显然，职教集团要建立完善的内部治理体系，就必须保证决策、执行、监督三个部门的权责相一致。最好的办法就是通过建立法人实体组织，完善法人治理体系，对内部机构实施权责利的划分与配置，进而形成一种能够相互分权制衡、相互协同发展的共同治理机制。在职教集团没有法人资格的前提下，上述治理机构并不发挥实际作用，更不能实现其预期功能。

3.导致职教集团的预期功能无法实现。职教集团在出现之初就确立了促进产教深度融合的功能。教育部2015年颁布的《办学的意见》中认为，推进职教集团办学是实现优质职业教育资源共享、提升职业教育服务经济发展的重要手段。国家希望借助于职教集团这个平台，充分发挥职教集团的资源配置、资源整合、人才培养、继续教育等功能，提升校企合作水平，促进不同主体之间的优势互补，增强职业教育的合力。但实际上，职教集团作为一种办学方式，其发展并不尽如人意，这与我国大部分职教集团的组织现状、法律定位有密切关系。多数职教集团是松散型联盟，成员主体之间多以章程、协议、契约的形式进行联合，各个参与主体只是一种法律上的合作关系，成员单位并未因为参与职教集团而改变各自的产权结构和所有制结构，资源隶属关系也未改变。显然，这种松散型的非法人组织在法律上并不具备合法的身份。按照《中华人民共和国民法总则》的规定，这种松散型联盟不是一个独立的民事主体，无法按照自身的名义开展活动，自然也就没有民事权利能力。正是因为法律定位的不明确，职教集团无法清晰地界定自身的法律属性、功能定位、业务范围。如果职教集团以集团的名义开展活动，一旦产生纠纷，其不具备诉讼主体资格，自然也就无法承担责任，最终还是由其参与单位来承担责任。从其功能来说，职教集团要整合资源、配置资源、开展繼续教育等，也无法在法律上找到对应的条文与依据，相关部门自然就无法按照法律规范来对其进行监管与指导。可见，职教集团的法律定位关系到其自身的合法地位和身份属性。如果缺乏应有的法律定位，参与主体就会各自为政，无法实现职教集团资源整合，也无法达到服务经济社会发展的目的。

4.导致职教集团无法形成利益共赢的生态链。从理论上看，任何组织存在的目的均有明确的利益诉求。对于职业院校而言，其参与职教集团办学的目的就是为了提升其人才培养质量，强化人才培养与社会需求的适应性，提升学生的就业率与就业质量。企业参与职教集团办学的目的是为了阶段性利益，提升自身的人力资源质量或弥补自身人力资源数量的不足。政府部门参与职教集团的目的是为了整合区域职业教育资源，促进地方经济社会发展。基于各个主体的动机与目的各异且有一定的互补性，从理论上看，职教集团的确是开展产学研的良好平台，能够实现产业链、利益链、教学链的“三链融合”，进而建立利益共赢的生态系统，但是，由于现实中职教集团的法律定位模糊、身份属性模糊，各个利益主体的利益互补难以实现。

从我国当前民事法律来说，法人可以分为企业法人、机关单位法人、事业单位法人、民办非企业法人、社会团体法人等类型。不同的法人类型具有不同的权利义务，也有不同的章程。如果职教集团是一个法人实体，其运行必须按照章程来进行，内部的各个主体不会承担章程之外的责任与义务。职教集团被定位为何种法人类型，不仅关系到职教集团的角色定位与发展方向，更关系到参与主体的权责分配以及资源属性。不管职教集团被定位为哪种性质的法人，均需要厘清上述关系，否则难以形成利益共赢的生态链。

三、我国职教集团法律定位的完善建议

从前述职教集团法律定位造成的现实困境而言，职教集团的松散模式已经严重制约了其功能的发挥，也影响了参与主体的积极性。明确职教集团的法律定位，既是推动职教集团治理体系发展的要求，也是实现其应有功能的需要。

1.需要在法律上明确职教集团的内涵与标准。从我国法律体系看，集团、集团化并不是一个严格的法律概念，其是一个经济学名词。在经济学领域，集团是将经济体系中各个分散的且生产规模较小的各类实体按照一定的标准进行结合，形成一个较大的经济运行体，进而发挥各个小型实体的合力，并在规模运行中发挥联合体的规模效益。按照《中华人民共和国公司法》的规定，公司集团是由若干具有法人资格的企业或其他经济组织为了相同的利益组成的联合体。这种公司联合体是一种经营多元化、治理层次多元化以及股份制的垄断性组织。可见，《中华人民共和国公司法》中规定的企业集团是一个垄断的法人实体。但是，这一法律只适用于市场经营中的企业集团和公司群体，并不适合于市场经营之外的组织联合体。进入21世纪以来，“集团”这一概念正在从经济领域走向社会其他领域，自然也就进入职业教育领域。随着职业教育内涵的不断丰富，“集团”在职业教育领域的内涵也逐渐丰富，职教集团、职教集团化等概念频频出现在政府的各类政策文本中。不同的政策文本对于其内涵的表述是不同的，对于其主体资格的界定也有差异。就职教集团的运行实践看，绝大部分的职教集团是松散型的教育联盟，部分是企业法人。不管是松散联盟还是企业法人，组建职教集团的目的就是为了更好地整合学校、企业、政府、社会组织的教育资源，并将其资源进行优化，促进各自的互补，形成规模化效应，为职教集团带来更大的经济和社会效益。

基于职教集团的运行现状，作为立法机关和政府部门，应该进一步明确集团、集团化的概念，特别要明确职教集团的内涵及其主体的资格标准。在明确职教集团内涵标准时，需要考虑到法人化的要求，如明确参与主体的资格与资质；不同类型参与者的投入比例；职教集团的治理机制；职教集团与市场化的关系；国有的教育资产处理等。只有确立了这些具体标准，才能进一步明确职教集团的内涵，实现法人化发展才能成为可能。

2.需要明确职教集团的法人化类型。2009年以来，国务院、教育部出台的多项职业教育政策文件均提出待时机成熟，可以按照参股、入股等方式来推进职教集团利益分享与风险承担。这种规定尽管没有明确提出职教集团法人化发展，但实际上允许职教集团注册为法人实体。从民法的角度看，要成立一个法人实体，除了要依法成立之外，还需要有符合法律要求的经费或财产，有自己的场所、名称与组织机构，更需要独立地承担民事法律责任。这就需要职教集团在注册为法人实体时，充分考虑到法定条件以及参与主体的产权、所有制转化问题。

按照《中华人民共和国民法总则》的规定，法人可以分为企业法人、机关单位法人、事业单位法人、民办非企业法人、社会团体法人等类型，不同类型的法人因为其性质差异，章程及业务范围也是不同的。如果职教集团注册为企业法人，其可以按照公司法的要求实现营利经营，获取的经营盈余可以按照股份、股权比例进行分配。可见，如果单纯地将职教集团登记为企业法人，企业法人的营利性与职业教育的公益性之间就存在价值冲突。如果注册为民办非企业法人或社会团体法人，其业务范围只能按照章程及法律规定来经营，其性质是非营利性的，获取的盈余不能在参与者之间分配。特别是对于民办非企业法人的投资者如何取得合理的利益回报，我国法律至今没有明确。

当然，职教集团到底注册为哪种类型的法人实体，需要根据实际情况考虑。如果是政府主导或职业院校主导，可以注册为机关单位法人或事业单位法人；如果是社会组织主导或自愿联合，可以注册为社会团体法人或民办非企业法人。当出现企业或行业协会主导时，应该登记为企业法人。此外，对于跨区域、跨行业、跨院校、跨企业或行业的，参与者甚众且产权不清晰或所有制结构复杂的职教集团，可以先登记为社会团体法人；如果是参与单位不多，产权相对清晰或所有制结构较为单一，可以按照主导者的法人性质进行注册登记。当然，如果注册为企业法人，需要进一步明确企业营利性与职业教育公益性之间的价值平衡问题，相关問题可以参照《中华人民共和国民办教育促进法》的规定办理。

3.需要明确职教集团的实际规模。组建职教集团的目的是为了更好地实现资源联合，提升规模效应，但如果规模过大，则会出现边际效益递减。因此，我国职教集团建设应该分层次、分行业、分区域、分类别来组建，并在组建过程中明确其目的是服务地方还是服务行业或社会等。从我国职教集团20多年的发展史看，要建立横跨行业、层次或区域的职教集团是不现实的，也是不成功的。特别是当教育部2015年出台《办学的意见》之后，一些横跨行业、区域的全国性大型职教集团纷纷成立，还有一些吸收本区域内的重点企业、行业的大型职教集团也相继组建。这些大型职教集团吸纳成员最多的接近200家，最少的也有50多家。规模过度，就会导致边际效益递减，无法发挥参与者的合力与积极性。

如此庞大的规模转化为法人实体是十分困难的，因为产权、所有制结构过于复杂，内部治理机制难以形成。为了提升职教集团运行实效，应该合理控制职教集团的规模，先从小规模的入手，哪怕是一家职业院校和一家企业也可以；在形式上也应多样，可以是企业法人，也可以是社会团体法人，还可以是民办非企业法人。当然，还需要看参与者的产权与所有制结构，同时需要相关教育管理体制及国有资产管理体制同步改革。

4.明确职教集团法人化的转化过程。客观来说，推进职教集团的法人化改革是职教集团的基本发展方向，但在当前国有资产及教育体制改革无法同步的情况下，需要确立职教集团法人化的渐进过程，不能急于求成。现实中如果校企合作、产教融合存在无法突破的影响因素，可以先行选择职业院校之间的联合，组建职业教育集团，打通职业院校之间的壁垒；在强化职业院校联合的同时，再加强企业之间的联合，建立区域性的行业协会；当职业教育集团与行业协会发展成熟之后，再按照产权及所有制结构组建法人化职教集团。当前我国企业之间的联合较为松散，行业协会发展并不成熟，这需要政府出台相应的政策以及完善相关的法律法规来加以引导，强化行业协会的职能以及作用，为职教集团法人化改革奠定现实基础。

在此过程中，有几个问题需要明确：一是职业院校之间的联合，可以先行在产权结构相对清晰的民办职业院校开展试点工作，待经验成熟后，向公办职业院校延伸。当然，职业院校之间的联合并不限于民办与民办、公立与公立，只要条件成熟或产权清晰特别是解决了国有教育资产所有权障碍后，不同所有制之间的职业院校均可以实现联合。二是企业与企业之间的联合，可以先行在相同行业之间的企业进行联合，也可以通过兼并、合并的方式进行；还可以在不同行业之间的企业进行联合。不同行业之间企业联合的纽带应该有共同合作的职业院校。三是最终的联合是职业院校联合体和企业联合体（或企业集团）之间的联合，当这两个联合体均取得了法人资格，两者按照联合协议以及成立章程同时兼顾两个联合体的所有制性质，登记为不同类型的职教集团。

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