完善预算绩效评价体系的几点思考

谢珊珊 盛莉

摘 要：绩效管理的核心是建立一套能够反映政府公共活动绩效的评价体系。本文基于治理体系的三大要素（谁来评、如何评和评价效果怎样），分析当前我国预算绩效评价体系存在的问题，并从完善多元评价主体、夯实预算绩效评价技术基础、强化项目预算绩效管理、推进预算绩效管理信息系统建设等方面提出建议对策。

关键词：预算绩效评价体系;评价主体;评价方法;评价效果

党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。全面实施预算绩效管理的号角已经吹响，预算绩效管理需要进一步自我完善，以推动实现国家治理体系和治理能力现代化。绩效评价是预算绩效管理的关键环节，完善预算績效评价体系，厘清绩效评价的主体、评价方法、结果应用，将直接影响评价结果的科学性、公信力及其评价工作的持续性，关系到全面绩效管理的推进。

一、 研究背景

1.财政收支矛盾加大

近年来，我国财政收入稳定增长，但财政支出增长速度更快。据财政部官网数据显示，2011？017年间我国财政收入从10.37万亿元增长到17.26万亿元，财政支出则由10.89万亿元增长到20.33万亿元，几乎每年的财政支出都高于财政收入，财政收支矛盾依旧存在。2018年《政府工作报告》中披露， 2018年全国财政支出将进一步增加到21万亿元。此外，随着供给侧结构性改革深入推进、三大攻坚战等重大决策的实施，财政收支压力加大，这要求政府积极探索新的管理方式，对财政资金进行科学管理，抑制无效低效资金需求，提供更多有效公共服务，推动实现高质量发展。

2.预算反对票持续增加

在近年来的全国“两会”上，对全国预算报告草案的反对票不断增多，且呈上升趋势。2011至2014年分别为362票、438票、509票、293票，2015年、2016年反对票更是位居各项议案票首。有专家认为，这意味着我国社会民主与法治意识逐步提高，老百姓和人大代表对预算报告的关注度逐年上升。但分析预算反对票增多的深层次原因，症结在于预算制度本身。由于我国长期采用投入式预算，预算报告主要反映各类项目的支出情况，很少报告这些投入所带来的产出和结果等绩效信息。在审议时间较短、预算报告提供的信息有限的情况下，代表们普遍存在“看不完、看不懂、无法审”的情况，因此反对票的出现有其必然性。这一现象从侧面凸显加快推进绩效预算管理、增加公共财政收支透明度、建立现代财政制度的重要性和紧迫性。

3.有可供借鉴的理论与实践经验

20世纪七八十年代，西方国家普遍面临经济危机、管理危机和信任危机，政府效率低下，财政收支加剧。为走出困境，同时应对全球信息化、国际化的挑战，推动政府管理改革，英、美等国家实施了“重塑政府”或“新公共管理”运动，进行了以政府预算为重心的公共管理改革，全力建立基于结果导向的绩效预算。近十多年来，我国各有关部门和地方积极推进预算绩效管理，特别是广东、浙江、上海、北京、山东青岛等绩效评价起步较早且目前已经较为成熟的地区，在评价理论、方法和评价工具上积累了较好的经验，为全面推进预算绩效评价工作提供了良好的理论和实践支撑。

二、当前预算绩效评价实践中存在的问题

1.评价主体不够独立

评价主体决定了预算绩效评价的公信力，影响评价的技术体系及结果应用。当前，我国预算绩效评价还是以体制内评价模式为主，主要采取“部门自评+财政部门审核”、财政部门重点评价与委托第三方评价等方式。部门自评模式本质上是“自己评自己”，主观性较强，影响评价结果的客观性和真实性。而由财政部门作为主体实施预算绩效评价，也难于取信于众。因为财政部门作为财政资金的分配和监管部门，由其主导评价工作容易陷入“自己做自己的法官”的悖论，更应作为评价客体纳入绩效评价体系。第三方评价当前主要由财政部门或预算单位委托第三方实施，由于存在“揽活挣钱”现象，为配合委托方的要求，第三方评价容易丧失独立性。因此，为改善评价效果，保证绩效评价质量，需要进一步优化预算绩效评价主体设置模式。

2.绩效评价技术基础有待夯实

当前，预算绩效管理的目标体系、指标体系、评价标准尚未完善，政府追求多元化公共目标，很多内容难以量化，导致预算绩效管理指标很难设定。目标设定不够优化。设定科学合理的绩效目标，有利于强化预算部门的绩效意识，优化预算资源的配置。从近两年中央和部分省份公开的绩效评价报告情况看，较多存在绩效目标编制不科学、不具体、不准确的现象。一些地方和部门虽然在形式上做到预算和绩效目标同步申报，但由于目标设定时未进行充分调查认证，且缺乏实质上的审批程序，资金分配方式实质上仍然是采用基数法或切块法，影响预算绩效管理实效。

绩效评价指标体系和评价标准仍待完善。2013年，财政部印发《预算绩效评价共性指标体系》，制定了预算绩效评价共性指标体系框架。作为财政分配的主要目标之一的“公平性”目标，理应作为评价支出绩效的重要方面，但现有指标体系尚未将其纳入。而在实际的指标体系制定过程中，往往以管理类指标为多，缺少投入类指标。如2016年水污染防治专项资金绩效评价指标体系，一级指标有资金管理、项目管理、产出和效益3个指标，没有设立投入类指标。在这种目标导向下，某些没有经过充分认证的项目也被列入预算安排，项目实施过程中由于前期准备不足，项目启动慢，无效和低效不可避免。

3.绩效评价结果应用不到位

“无效要问责”，评价结果的应用是维护绩效评价生命力和严肃性的重要手段。当前，绩效评价大多是事后评价，评价结果大多停留在反映问题的层面，结果应用流于形式。究其原因，一方面，受评价体系科学性、评价机制合理性限制，形成的绩效评价报告质量参差不齐，评价结果的科学性和公正性有待提高，导致评价结果不敢用、不能用。另一方面，当前在部门绩效考评体系中，预算绩效评价所占分值较低，直接导致预算绩效评价的约束力度十分有限。而绩效问责和社会公开等尚未到位，也影响了评价结果有效应用。

4.项目支出绩效管理较为粗放

预算项目支出（含转移支付专项）占我国各级总预算50%―70%，边际增长率超过90%。相对于基本支出，项目支出是预算绩效评价的重点和难点。当前，预算项目管理存在的主要问题有：一是项目库管理不够规范。项目库建设缺少规划性和前瞻性，项目储备不够，评审论证不充分、立项随意，数量过多和交叉重复，项目质量良莠不齐。二是项目整合不够。部分专项资金涉及政府部门多、层级多，资金管理呈现“九龙治水”的局面，各路资金“各自为政”，缺乏配合，导致资金使用整体效益很差。如H省2016年传统村落保护资金，既有来自农业口的，又有来自经建口的，且部分资金分批下达。据地方反映，多头散杂的资金來源，给部门间工作沟通衔接造成一定困难，也影响了资金使用效益。

5.预算绩效评价信息化水平不高

大数据时代，建立功能强大的信息系统是预算绩效管理的工作基础和技术保障。目前，我国虽然已经有部分地方财政部门、中央部门自行开发了绩效管理系统，财政部也开发了新一代“预算绩效管理信息交流平台”，但尚未出现全国性的通用技术平台。各部门之间信息不共享，不利于预算绩效信息的交流与利用。同时，绩效评价指标库、标准库、资料库建设滞后，共建共享的数据库尚未形成，要处理成千上万的项目和更为庞大的绩效目标、评价指标、评价标准等绩效信息，没有完善的信息系统，将严重制约评价质量的提升和预算绩效管理的深入发展。

三、完善预算绩效评价体系的建议

1.完善多元评价管理格局，加大对第三方评价力量的培育

第一，在强化预算部门主责的基础上，完善多元参与机制。作为资金的使用部门，预算部门既是预算管理第一责任主体，也是绩效管理第一责任主体。在现有评价主体格局下，进一步构建财政部门、预算部门、审计部门、人大等多元主体协同治理的格局。积极引导高校、科研机构、专家学者、第三方评估机构及民众参与，为预算绩效管理提供强大的智力支持。

第二，探讨由人大主导、财政与主管部门协同、第三方实施的财政支出绩效评价模式，并通过立法赋予制度安排。根据委托――代理理论，政府预算就是受公众之托，理公共之财。由人大主导的预算绩效评价能有效克服当前政府内部评价（财政、预算单位等）的角色冲突，体现政府绩效评价的民主属性，结果更权威公正。

第三，着力加强对第三方机构的管理与培育。针对当前第三方中介机构专业素质良莠不齐的情况，要出台第三方绩效评价管理办法，建立绩效评价机构资质准入机制，规范社会中介机构参与绩效评价的门槛、标准与程序，增强第三方绩效评价的客观性、公正性和专业性。

2.建立全生命周期预算绩效管理制度，推进预算和绩效的紧密融合

将事前绩效评估、事中绩效监控、事后绩效评价嵌入预算管理全周期链条，形成完整的PDCA（计划、实施、控制、调整）闭环，实现预算与绩效的完美融合，推动预算管理的完善与创新。

第一，推进绩效目标设定与预算编制有机融合。预算绩效管理最基本的特征是“以结果为导向”。通过合理设置绩效目标，促使各部门更加关注预算编制是否紧密联系绩效目标，从而进一步改进预算编制方式，优化资源配置，提高预算编制的科学化、合理化水平。

第二，推进绩效目标审核与预算审核紧密结合。通过对部门绩效目标填报的规范性、合理性进行审核和确认，确定部门是否有必要为某一项目花费预算资金，界定部门支出的合理性，及时发现预算安排和资金使用中存在的问题，最大限度地提高财政资金使用绩效。

第三，推进绩效运行监控和预算执行动态监控有机结合。对绩效目标实现程度和资金执行进度实行“双监控”，及时发现并纠正预算绩效执行中的问题和薄弱环节，及时弥补管理中的漏洞，确保财政资金在既定支出范围和轨道内运行，助推绩效目标的实现。

第四，推进绩效评价结果应用与预算编制紧密结合。通过绩效评价，真正与规范预算管理、完善预算编制、加强部门管理以及提高财政资金使用效益有效衔接起来，为政府做出相关决策提供依据。积极探索将绩效评价结果与编制预算三年滚动规划相衔接。

3.创新技术体系，夯实预算绩效评价基础

第一，优化绩效目标设置。一是实行绩效目标设置全覆盖，将财政资金的绩效责任传导到各部门和各个预算单位。二是提高绩效目标设置的科学合理性。紧紧围绕贯彻落实国家政策、有效履行部门职能，从部门战略目标、和年度工作计划和具体业务层面，逐层分解设定绩效目标。强化论证，严格审核绩效目标，绩效目标审核结果与预算安排相挂钩。三是体现“以人民为中心”的理念。绩效目标设计过程中，充分容纳公民的意愿、关注点，从提高社会经济效益、公共服务质量和公共管理效率等不同视角去考虑。

第二，健全绩效评价指标体系。绩效评价指标不仅是评价的依据，更体现了政府管理的价值导向。一是要加强顶层设计，建立分行业、分部门、分项目的绩效评价指标框架，包括共性指标和个性指标，把政府模糊、定性的目标用量化的指标体系来表示。二是指标设计要体现简洁、实用的原则。要用相对清晰、简洁的指标反映预算绩效的主要方面，压缩总量，减少无效指标，使指标体系科学合理，便于使用。

第三，完善预算绩效标准体系。现行《办法》虽然规定了八种评价依据，但在具体应用方面除了绩效目标外，大部分缺乏操作性，难以直接应用。因此，在各类绩效评价指标体系建立的同时，建立相应的评价标准体系，使得绩效评价在实践过程中有标准可对照，从而绩效信息的质量才有保障。

4.完善项目库管理，增强预算支出决策的科学化

第一，规范项目库管理。完善预算项目的申报、立项制度。围绕经济社会发展规划，按照战略-计划-行动的行为逻辑，根据加强政府与社会沟通的需要，对项目进行优选，成熟一个，申报一个，入库一个。入库的预算项目要根据中期财政框架，根据绩效信息，按照改革支出的优先等级，由高到低进行细化排列，实现财政部门“资金链”与预算单位“项目链”有效吻合。

第二，加强同性质项目整合。改善目前预算项目存在多散杂乱的现象，部门内部要加强专项资金的整合，部门之间性质相同、用途相近的专项资金进行“大专项”模式管理，化零钱为整钱，加强专项资金统筹。

第三，建立项目动态调整机制。建立预算项目动态调整和退出机制，不得固化安排，也不得对无实质效果和实际工作任务的支出方向持续安排资金。

5.加强绩效管理信息库建设，开发相配套管理信息系统

第一，建立全过程、多主体的预算绩效管理信息共享系统。在“金财工程”的总体框架下，打造专业化、数字化、系统化的预算绩效管理信息系统，涵盖部门预算、财政专项资金、专家评审、财政综合支出绩效管理、评价指标和标准库、项目库、专家库、资料档案库等系统功能和模块设置，为绩效评价提供有力的技术支撑。

第二，有效收集绩效数据。打通财政、部门和外部的预算绩效数据采集体系，实现部门间的数据共享。加强标准化和流程化建设，通过数据积累，进一步制订完善面向不同地区、各种类型指标的评价指标和评价标准体系，实现绩效评价标准数据和指标体系的一体化。

第三，构建为决策服务的数据分析及应用模型。有效利用大数据，通过建立大数据分析模型，为政府决策提供参考。比较政府行为和履职的绩效差异，不断改善公共服务和政策效果，推进政府治理现代化。

四、结语

从国际经验看，预算绩效管理改革不是一个一蹴而就的过程，还有待于绩效评价相关法律的完善、绩效意识的不断增强及政府会计权责发生制改革、中期预算框架、行政体制改革的协同推进。随着绩效评价体系的不断完善，全面绩效预算的实施，法制健全、机制科学、体系完备、配套到位的中国模式绩效预算将会焕发勃勃生机。

参考文献

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（责任编辑：王文龙）