行政事业单位国有资产管理的瓶颈问题及对策建议

张辉

摘 要：由于历史原因，行政事业单位国有资产存量不清、账实不符的現状始终是困扰各级行政事业单位加强国有资产管理的瓶颈问题。本文通过对行政事业单位瓶颈问题的表现形式、形成原因进行阐述和分析，并基于资产“全生命周期”管理的理念，提出了解决问题的相关对策和建议。

关键词：行政事业单位;国有资产;瓶颈问题;对策建议

国有资产是行政事业单位履行法定职责、发展社会事业的重要物质基础。加强行政事业性国有资产管理，对于维护国有资产的使用安全、防止国有资产流失、提高国有资产使用绩效、顺利推进政府会计制度改革、准确编报权责发生制政府综合财务报告、构建本级政府向同级人大报告国有资产管理情况的工作机制等都将起到积极推动作用。但是，在加强行政事业性国有资产管理的大背景下，基于资产“全生命周期”管理的理念，诸多瓶颈问题亟认真分析、统筹解决。

一、瓶颈问题的表现

1.国有资产管理观念淡薄

个别部门国有资产管理观念淡薄、管理氛围缺乏。在领导层面，“重资金、轻资产”的意识始终根深蒂固，比如：单位领导坚决不会同意将1元现金短缺列为损失，相反会严肃要求相关人员照价赔偿，但面对几万元甚至几十万元的资产盘亏，往往“同意核销”却惰于分析原因。在资产管理员层面，常见资产管理员兼职资产会计核算，有悖于“不相容职务分离”的内控要求;更有长病假、临退休人员兼代资产管理，向外界传递了“资产管理不重要”的错误信号。在普通工作人员层面，“资产管理责任到人”的制度要求尚未落地生根，普遍存在“资产管理是会计的事、与己无关”的错误观念。

2.资产管理与预算管理相脱节

相关制度明确要求，经同级财政部门批准的资产购置计划，方能列入部门预算。但实践中，部门预算编制中涉及的通用办公设备购置缺乏必要的资产存量审核，难点在于：一是目前仅有行政单位办公设备配置标准可供参考，事业单位办公设备配备标准暂缺;二是个别单位历史欠账导致资产存量庞大，资产数量高于设备配备标准，从而增加了资产存量审核难度;三是基层部门借用人员现象普遍，对此类人员的办公设备配置缺乏相关制度规范。限于上述难点，资产管理与预算管理结合不够紧密，导致只见资产购置、不见资产处置。

3.资产账实不符，底数不清

部分行政事业单位历经多次机构改革、办公迁址，造成大量历史欠账，账实不符、账卡不符现象较为普遍。一是个别单位国有资产私用、遗失、丢弃等现象较为严重。以农村撤点学校资产为例，由于这类学校建设年代久远，资料缺失，土地与房屋资产中，国有与集体成分兼而有之，学校撤点后，缺乏维护、房屋年久失修、损坏、设施被盗情况不在少数。二是大量出租资产游离在有效监督之外，特别是房屋等重要资产存在低租金甚至“零租金”出租、长期限出租（发现过40年以上的出租合同，名“租”实“卖”）、违规改建等乱象。历史欠账不明，导致单位对资产“懒得盘”、“不想盘”、“不能盘”的问题十分突出。

4.资产会计核算不规范

一是部分单位，以卡代账，不按规定设置固定资产明细账，“账实相符”、“账卡相符”竟然无“账”可查。二是无形资产和房屋资产核算不严谨，会计人员不能运用职业判断准确划分费用化支出和资本化支出。例如，对于软件开发、房屋改扩建等受益期超过一年的资本化支出，简单采用费用化处理;对于行政事业单位拥有的、通过明确出资而取得的公车牌照使用额度这一特殊的无形资产，完全没有登记在案。这类错误导致低估单位资产规模，影响政府综合财务报告的准确性和有效性。三是资产年度盘点的内控手段缺失，财务与资产人员年度例行盘点资产的机制缺失。四是部分主管部门沿用计划经济时期资产统购统拨的理念，主管部门购置资产只列支出不计入资产，通过填制手工调拨单进行资产调拨，与会计制度和资产管理制度的要求严重不符，又因内控执行不到位，极易形成账外资产，这种情况在教育、卫生、环卫部门更为突出。

5.资产处置随意

一是资产处置“规矩”意识不够，先处置后申报的情形反复出现，例如，部分主管部门习惯对资产先调拨后申报，先捐赠后申报，处置与申报时间前后间隔少则一年，多则几年。二是资产报废回收不规范，回收企业缺乏资质、资产被“零”值回收的现象较为常见。三是资产刚到使用最低年限就急于报废，甚至提前报废。四是资产评估不规范，部分资产评估价极低却存在众人抢拍的情况。

二、瓶颈问题的原因分析

第一，制度层面。行政事业单位国有资产管理制度建设相对滞后，各部门习惯按照上级资产管理的基础制度设计、转发本部门的基本制度，原则性多、针对性少，无法适应资产管理实践。

第二，监督层面。财政部门作为行政事业单位国有资产管理的责任部门限于人员、编制等原因，不能真正聚焦监管;各行业主管部门，监督管理形式化;审计部门对行政事业单位国有资产缺少必要的专项审计;纪检监察部门对行政事业单位国有资产的监督基本处于有案查案的基础层面。

三、解决瓶颈问题的对策建议

1.提高管理意识是首要前提

各走各的道，各吹各的调，啥事也办不成;心往一处想，劲才能往一处使。要清醒认识瓶颈问题，坚决摒弃“轻轻松松、敲锣打鼓就可以管好资产”的浮躁思想。行政事业性国有资产管理面广量大，单靠个别人、个别单位、个别群体努力必然无法取得协同效应。为全面落实“资产管理责任到人”的要求，必须夯实三类人员的国资管理意识：一是各级行政事业单位的主要负责同志，必须强化其责任担当，发挥头雁效应;二是各级行政事业单位的资产管理员，必须提升其专业素养，强化中流砥柱作用;三是各单位内设机构、科室兼职资产管理人员，必须普及资产管理常识，营造资产管理氛围。同时，为持续提高国有资产管理观念，可以考虑：一方面在部门考核中专设国有资产考核项，细化考核因素，强化考核力度，层层传导压力、层层夯实责任;另一方面积极建议有关部门将有关行政事业性国有资产管理的基本法规进党校课堂，确保资产管理从头普及。

2.推进资产管理与预算管理结合是有效补充

《行政单位国有资产管理暂行办法》《事业单位国有资产管理暂行办法》和《关于进一步规范和加强行政事业单位国有资产管理的指导意见》都明确提出将资产配置管理职能嵌入预算管理流程中的工作要求。据此，一是要研究制定行政事业单位通用办公设备配备标准，解决无章可循的难题。二是要对混编混岗等借用人员实行通用办公设备同步调拨的管理措施。三是从部门预算编制环节落实资产存量审核，将编制资产购置计划作为财政部门审批部门预算的必要依据。四是在政府采购环节实施资产存量审核，对资产存量不清、资产超配的停止政府采购，巩固资产存量审核的成果。五是在资产捐赠、资产调拨环节同步实施资产存量审核，防止借道处置、再行申请预算进行资产购置。五管齐下，确保预算管理同步带动资产管理。

3.强化资产的会计核算是基础保障

一是会计人员必须切实履行“反映和监督”职能，形成“管理会计”的思维，准确建立固定资产和无形资产明细账，不得以卡代账。二是严格会计核算，对涉及资本化项目支出，必须纳入资产核算。三是要统一开展年度资产盘点工作，试点国有资产监盘和抽盘，广泛推行顺查法以查资产的完整性、逆查法以查资产的存在。四是要规范主管部门日常调拨资产的管理，严格通过资产信息系统进行调拨资产，同时必须通过会计双分录核算（注：政府会计制度改革后要严格进行平行记账）。

4.加强资产处置是关键步骤

一是通过政府采购方式将资产回收企业纳入政府采购协议供货范畴，确保回收企业资质合格，方便单位小额、零星资产的日常处置和规范回收。二是建立重大资产处置公示制度。处置资产原值在30万元以上的资产以及土地、房屋和汽车等重点国有资产的处置必须在本部门进行公示，接受公众监督。三是建立资产公开处置制度。对资产原值在30万元以上的资产处置必须通过招投标、拍卖、专业交易平台（公共资源交易中心及其他交易平台）公开处置资产。四是强化资产损失认定标准，资产非正常损失时必须提供相应的证据，如资产被盗时的出警记录、资产因责任事故造成损失时的责任认定报告等。

5.完善日常监督是强大保障

行政事业性国有资产管理要真正形成上下同心、横向联动、齐抓共管的有效局面，必须要落实相关资产管理日常监督的工作机制。要全力打造“部门日常管理是主责、财政监督管理是基础、监察审计监督是补充”这一条监督管理的主线。一是各部门必须树立“部门日常管理是主责”的担当意识，全面落实部门国有资产的配置、验收入库、分配、保管、维修、转移、归还、盘点和报告等内部管理流程，并加强内部审计监督和绩效考评，前述管理流程应在本部门内部控制制度中予以规范;同时要定期对资产管理内控流程的有效性进行评估，在评估有效的基础上，还要定期对国有资产内控执行情况进行评估。二是区财政部门要强化基础管理职责，严格按照各项规章制度，落实基础管理责任，确保财政监督管理制度化、规范化、常态化。三是努力建立部门间协作机制，积极寻求监察审计部门的配合，利用巡视、干部经济责任审计、干部离任审计等途径，加大对行政事业性国有资产管理的监督力度，共同打造全面、有效的行政事业性国有资产监督管理网络。

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