PPP模式下公共基础设施资产价值的确定

王阿妮

摘 要：2018年1月1日，《政府会计准则第5号――公共基础设施》开始实施。加强公共基础设施资产价值的核算对于完善我国国有资产管理体系具有重要的意义。随着PPP模式被越来越多地应用于各类公共基础设施的建设，关于PPP模式下公共基础设施资产价值如何确定是实践中遇到的难题。笔者基于政府视角分析了PPP模式下公共基础设施资产价值确定的影响因素，并从价值确认及计量两方面提出建议。

关键词：政府会计准则;公共基础设施;资产价值

一、引言

公共基础设施资产价值的核算对于完善我国国有资产管理体系具有重要的意义。《政府会计准则第5号――公共基础设施》中第三条提出采用PPP模式形成的公共基础设施的确认和初始计量，适用其他相关政府会计准则。然而，截至目前，这里所指的其他相关会计准则尚未出台，属于政策空白期。第四条关于公共基础设施的确认主体规定，若政府会计主体以政府购买服务方式委托企业或其他单位代为管理维护的公共基础设施，其确认主体为委托方。

PPP模式作为公共基础设施中的一种特殊的项目运作模式，自2013年以来，随着相关配套政策的密集出台，被越来越多地应用于各类公共基础设施的建设中。为了进一步加强公共基础设施资产的管理，财政部资产管理司起草了《行政事业性国有资产管理条例（征求意见稿）》，其中针对《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令36号）中行政事业单位占有、使用以外所支配并提供给社会公众使用的国有资产缺乏有效约束，导致监管真空问题，明确提出了行政事业性国有资产除了行政单位、事业单位占有、使用的以外，还包括由各单位支配并提供给社会公众使用的，依法确认为国家所有的各种经济资源，从而涵盖了公共基础设施、保障性住房、国家储备物资、政府收储土地、旅游资源、国有文物等资产。同时，对于公共基础设施等用于社会公众使用的资产，规定可以实行所有权与经营权分离的原则，采取政府与社会资本合作的方式设计、建设、管理和运营。运营单位在合作期间内享有项目资产经营权，合同另有规定的，从其约定。为进一步防范政府债务风险，要求各级地方政府购置、建设公共基础设施等资产，应当根据财力状况和地方发展实际依法决策，纳入预算管理，不得违规举借政府债务，不得违规提供担保，公益性基础设施不得用于融资担保。

可以看出，征求意见稿从政策层面鼓励以PPP模式购建公共基础设施。但是关于公共基础设施资产价值的确定，征求意见稿提出参照一般资产的价值的确认原则，即成本法计价，无法通过历史成本或者重置成本确定价值量的，可以自行组织专家进行评估，并根据鉴定意见计价核算。

因此，研究基于政府视角的PPP模式下公共基础设施资产的价值确定问题，对于满足新形势下国有资产管理的需要，填补政策空白，弥补监管缺位等具有重要意义。

二、PPP模式下公共基础设施资产价值确定的影响因素

按照《政府会计准则5号》，公共基础设施是指政府会计主体为满足社会公共需求而控制的有形资产，是一个有形资产系统或网络的组成部分，具有特定用途且一般不可移动，主要包括市政基础设施、交通基础设施、水利基础设施和其他公共基础设施。PPP模式下公共基础设施资产价值的确定涉及参与各方的利益因素及项目所受环境的影响，具体表现在项目运作的具体方式、公共基础设施所提供的公共产品或服务的定价以及折现率的选择三个方面。

（1）具体项目运作方式。在我国，PPP项目的运作方式主要分为购买服务类、特许经营类和股权合作三大类。其中购买服务类包括“委托运营”和“管理合同”两种运作方式;特许经营包括“转让―运营―移交”、“改建―运营―移交”和“建设―运营―移交”三种运作方式;股权合作类则主要是以“建设―拥有―运营”为主的运作方式。不同的运作方式，社会资本参与程度不同，其中股权合作类社会资本参与程度最高，风险也最大，购买服务类社会资本参与程度最低，风险也最小。显然，对于政府会计主体而言，同属PPP模式，不同的项目运作方式，公共基础设施资产是否移交，以及移交时点不尽相同，其价值是否确认以及确认的时点也必将不同。

（2）公共产品或服务的定价。公共产品或服务定价是公共基础设施资产价值确定的主体影响因素，也是PPP项目决策的关键影响因素。总体上来说，公共产品或服务的定价与公共基础设施的初始投资额具有正相关的联系，而初始投资额则直接影响其资产价值的计量，初始投资额大，定价则应更高，资产的价值计量则越大。同时，由于公共产品或服务的自身特点，项目定价的高低还与政府、社会资本投入方、公众、具体的承包商或运营商、项目的特征以及环境等因素有关。

（3）折现率的选择。折现率是指一定条件下的收益率，表明某项资产取得收益的收益率水平。在公共基础设施建设时，是选择政府投资还是PPP模式，需要通过物有所值评价，物有所值评价就涉及折现率的选择问题，如何选择直接影响着评价的结果，可能导致不同的PPP运作方式。同时，在确定的PPP运作方式下，公共基础设施资产价值的确定可能涉及移交时资产价值的评估，也会涉及折现率的选择问题。目前，关于PPP项目折现率的取值，无论是学术界还是实务中都莫衷一是，不同國家对于PPP项目折现率也不相同。

三、PPP模式下公共基础设施资产价值的确定

1.公共基础设施资产的确认

一项资产价值的确定包括确认和计量两个方面。确认包括以下三个方面，一是确认的主体，即“谁来确认”问题;二是确认的条件，即“是否可以确认”问题;三是确认的时点，即“什么时间确认”问题。那么，基于政府视角的PPP模式下公共基础设施资产价值的确认，确认主体即为政府会计主体，其面临的主要的问题是确认的条件和如何确认的问题。

传统意义上资产的确认主要是占有、使用的产权明确的，并能够带来收益的有形或无形财产。在PPP模式下，公共基础设施的确认还包括由政府会计主体支配的提供给社会公众使用的资产，其产权关系因PPP模式的具体运行方式不同而不同，资产的确认需要根据具体运行方式分类区别对待，具体见表1。

2.公共基础设施资产价值的计量

根据PPP模式下公共基础设施价值确认的分析，除BOO运作方式以外，其他项目运作方式，都是对存量资产价值的确认，但政府购买服务类和特许经营类运作方式的不同在于产权是否变动。我们认为对于产权未发生变动的政府购买服务类存量资产的计量，我们应当严格遵循历史成本原则进行会计计量;而对于特许经营类的运作方式，则应资产评估价值为依据进行会计计量。

（1）政府购买服务类公共基础设施资产的计量。在政府购买服务类运作方式下，公共基礎设施资产价值的计量应当按照历史成本的原则，以购买的公共基础设施的实际发生的成本来计量，客观地反映资产的实际价值量，通常来说，以经审计的竣工决算书作为公共基础设施的取得成本，减去计提的必要的减值准备和折旧进行计量。

（2）特许经营类公共基础设施资产的计量。在特许经营类运作方式下，公共基础设施资产的计量应当就资产论权益，以评估价值为依据进行会计计量，反映的是公共基础设施的效用，也能为双方决策行为提供公平的价值尺度。

资产价值的评估不是针对资产本身的客观价值和内在价值的评估，而是对一项资产在一定条件下的所能产生的价值的评估。因此，资产价值评估方法的选择是基于价值类型的选择，而价值类型是与评估目的相适应的。也就是说评估目的决定价值类型选择，价值类型决定评估方法的选择。那么基于PPP模式中特许经营类运作方式下的公共基础设施在资产移交时价值的评估目的，是基于该项资产按其正在使用的方式和程度将来对政府的贡献，也就是它能够给政府带来的价值。因此价值类型选择在用价值，考虑到目前PPP模式下公共基础设施成功案例数量的局限，评估方法建议不采用市场法，而选择收益法进行评估。

需要说明的是，r的选择可以采用不同的方法确定，笔者认为基于政府视角需要按照政府部门风险确定，采用社会时间偏好率（SRPR）法更为准确，即政府因为放弃现在消费进行投资而希望在未来得到的回报率。

本文基于政府视角，研究了PPP模式下公共基础设施资产价值的确定，为政府会计准则制定提供政策参考。给出的建议从价值确认和计量两个方面展开，一是不同的PPP项目运作方式资产价值的确定与否及确认时点不同，应分类区别对待;二是政府购买服务类运作方式遵循历史成本进行会计计量，特许经营类运作方式采取收益法评估，并以评估价值进行会计计量。

参考文献

1.张彦春.PPP项目运作方式选择研究.建筑经济，2017（1）.

2.赵青.浅析《政府会计准则第5号――公共基础设施》.财会通讯，2017（11）。（责任编辑：兰卡）