以管资本为主加强国资监管的路径研究

胡锋 石涛

摘要：以管资本为主加强国资监管是对国有资产监管方式的重大转变，有利于国有资本的布局结构优化、国有企业供给侧结构性改革的推进和国有企业活力的提升，是一项系统工程，需要通过国有企业公司制改制、建立国资监管清单、实施分类监管、推进国有资本投资运营公司市场化运作、完善国有企业公司治理结构等多方面系统推进。

关键词：管资本为主;国资监管;路径研究

中图分类号：F2   文献标志吗：A    文章编号：1004-3160（2019）02-0153-07

党的十九大报告作出了“中国特色社会主义进入了新时代”这一重大政治判断，推动国有资本做强做优做大，也是十九大报告的新提法，反映出新一轮国企改革从“管企业”向“管资本”的监管思路转变。党的十八届三中全会第一次提出要以管资本为主加强国有资产监管，2015年出台的《中共中央、国务院关于国有企业改革的指导意见》（下称《指导意见》）也提出了要以管资本为主推进国资监管机构职能转变和改革国有资本授权经营体制。可见，以管资本为主加强国有资产监管是改革国有资本授权经营体制的重要内容，也是国资监管机构职能转变的重中之重。

自从2003年国务院国资委成立以来，国资委一直坚持管人、管事与管资产相结合，形成了政企不分、政资不分的管理格局，造成了国有企业活力不够、效率不高、创新缺乏等弊端。为了克服这一弊端，现在的监管思路正从“以管企业为主”向“以管资本为主”转变，目的就是为了使国资监管机构多管资本、少管企业，管住国资、放活国企，使国有资产监管机构专注于国有资产的保值增值、国有资本布局结构调整和运营效率提高，使国有企业建立现代企业制度、成为自主决策、自负盈亏、同市场经济相融合的真正的市场主体。但如何从过去的监管思路进行转变，要如何操作，有没有必备的前提条件，或应该遵从什么样的监管路径，才能使以管资本为主加强国资监管得以顺利实施，正是需要研究的重点内容。

一、实施国有企业公司制改制

习近平总书记在2016年全国国有企业党的建设工作会议上指出，建立现代企业制度是国有企业改革的方向。国有企业建立现代企业制度，首先要求国有企业必须进行公司制改制。关于国有企业公司制改制，张卓元（2016）认为实现“以管资本为主”的重要突破口是加强国有企业董事会建设，完善法人治理结构，而只有公司制的企业才具有董事会，因此必须要进行国有企业公司制改制。[1]资本是资产的价值形态，要实现以管资本为主，首先要求出资人机构管理的对象是资本，不是实物形态的企业（资产），因此，必须要对国有企业实行公司制改革，使国资监管机构由目前管理实物形态的企业转变为管理价值形态的资本，将在国有企业建立初期实行的全民所有制企业转制为公司制企业，实现国有资产的资本化，废除《全民所有制工业企业法》，统一的由《公司法》管理，为实现以管资本为主创造条件。同时，这一举措可以将过去由政府直接管理企业的行政隶属关系改变为政府与企业之间通过资本为纽带建立起的产权关系，有利于政企分开。所以，国有企业公司制改革是为管资本为主铺路，是实现“以管资本为主”的前提条件。

2016年国务院国企改革领导小组提出的深化国企改革抓好“九项重点任务”中提出要在中央企业集团和子公司两个层面大力推行公司制。截止2017年6月底，在国务院国资委直接监管的101家中央企业中，仍然有69家央企集团层面未完成公司制改革，有3200家央企的子公司層面未完成公司制改革。[2]2017年5月，国办发〔2017〕36号文指出要在2017年年底前，基本完成国有企业的公司制改革。6月26日，中央全面深化改革领导小组第三十六次会议再一次强调2017年年底前基本完成国有企业公司制改制工作，将其作为全面深化国有企业改革的一个重要内容，并审议通过了《中央企业公司制改制工作实施方案》。接下来，省级国企和地市级国企也应有规划有步骤地实行公司制改制，实现国有企业公司制全覆盖。

国有企业公司制改革完成后，履行出资人职责的机构以出资额为限对所出资企业承担有限责任。据统计截止2013年年底，央企集团层面只有中国商飞、上海贝尔、中国联通等8家企业实现了母公司层面的股权多元化改革，[3]那么央企公司制全覆盖后，下一步的改革方向就是央企集团层面的股权多元化和混合所有制改革以及集团层面的整体上市，以解决当前存在的子（公司）强母（公司）弱以及股权架构倒置等问题。[4]

二、建立国资监管清单

党的十九大报告提出要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制。当前的国有资产监管部门对所监管企业既管人、管事、管资产，又事无巨细地监管企业的投资计划、选人用人、财务管理、薪酬管理等，远远超过了《公司法》中规定的股东权利，既束缚了企业的自主决策与活力，又让董事会职权发挥形同虚设。国有企业公司制改制完成后，国资监管机构管理的将是价值形态的资本不再是实物形态的资产，因此，也应将现在国有资产监管机构更名为国有资本监管机构，并进行职能瘦身，只进行宏观的资本管理，规范国有资本运营与资本安全。

要实现国资监管机构以管资本为主，就必须转变过去管人、管事、管资产的监管格局，围绕以管资本为主进行监管职能梳理，将与管资本无关和影响企业自主决策的职能进行取消和下放给企业集团，落实董事会的选人用人职权，将对经理层的选用等权力授权给企业董事会，围绕不行使社会公共管理职能将相关经济管理和行业主管职能移交给政府其他职能部门，建立国资监管部门专门的监管清单（包括权力清单和责任清单），作为“以管资本为主”进行国资监管的重要依据，实施清单管理，清单以外的事项由企业自主决策。此外，还应努力制定监管的负面清单，尤其是国有资本投向的负面清单，强化主业管理，设定禁止类项目和特别监管类项目，严禁企业在经营过程中触碰相关红线，实施负面清单管理，做到法有禁止不可为，法无禁止皆可为。

2017年5月国务院办公厅转发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》中，取消、下放、授权了43项监管事项;[5]截止2016年7月，江西省取消下放了38项监管事项，比例高达61.3%;2017年3月，天津市国资委公布了《天津市国资监管清单（2017版）》，包括事前的审核、核准事项和事后的备案、报告事项，同时，天津市国资委还创全国之首，公布了《天津市国资监管负面清单（2017版）》，为当前全国第一家公布国资监管负面清单的直辖市（省级）国资委;上海市国资委也于2017年8月公布了《上海市国资委事中事后监管事项清单（2017版）》《上海市国资委管好资本、服务企业履职清单（2017版）》。监管清单和负面清单并不是一成不变，而是根据试点和探索，逐步做出精简和动态调整。

三、实施国有企业分类监管

中共中央、国务院出台的《指导意见》提出对国有企业实施分类改革、分类发展、分类监管。国有企业一直以来都存在“盈利性使命”与“公益性使命”的冲突，作为企业需要盈利，作为国有企业又需要承担很多公共政策性任务。所以对于国有企业用同一个标准进行监管和考核存在不合理性，应该根据企业所属领域和其功能进行分类监管和考核。国资监管机构要根据不同企业所处领域和功能界定进行分类监管，以突出不同的监管重点，作为实现“以管资本为主”的突破口。

十八届三中全会提出了要准确界定不同国有企业功能，并提及了公益类企业和处于自然垄断行业的企业;《指导意见》将国有企业分为公益类和商业类，而商业类国企又区分为主业处于充分竞争行业和领域的国企和非充分竞争行业和领域的国企，[6]根据国有企业的不同功能分别进行分类改革，分别采用国有独资、控股或者参股。《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》对国有企业分类监管又进一步做了说明，对公益类国企要重点监管其提供公共产品、公共服务的质量和效率，对商业类国企要重点监管其资本布局、资本回报、资本运作和资本安全。[7]

由此可见，国有企业的分类监管为以管资本为主的监管策略指明了操作思路，要根据国有企业所处的不同行业和领域实施分类监管，找到了实现“以管资本为主”的突破口。当前对于国有企业的分类方法也有很多种，有二分法和三分法之分，[8]本文认为，应该合并各五花八门的分类方法，将国有企业分为三类：公益类（公共服务类）、商业一类（竞争类，处于充分竞争性的行业和领域）、商业二类（功能类）。同时可以看到，国资委以管资本为主加强国资监管，并不是只管资本不管企业，国资委作为经国务院授权承担国有企业出资人职责的机构，仍需要对国有企业的违规经营、国有股权的低价转让、国有企业领导人员的腐败等行为和由此造成的国有资产流失进行监管，只是监管的重点不再聚焦于企业的日常经营管理。

四、推动国有资本投资运营公司市场化运作

《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）指出，改组组建国有资本投资、运营公司，是以管资本为主改革国有资本授权经营体制的重要举措。国有资本投资运营公司建立，改变了以前“国资委——国有企业”的两级监管体制，形成了“国资委——国有资本投资运营公司——国有企业”的三级监管体系，国有资本投资运营公司作为连接国资委和国有企业之间的纽带，同时又是二者隔离的屏障，使国资委不直接管理企业，有利于政企分开，国有资本投资运营公司通过授权履行出资人职责，实现了出资人职能和监管者职能的分离，克服了国资委既做运动员又做裁判的弊端。同时，本轮国企改革要实现国有资本的布局结构优化、进行股权运作，实现国有资本在不同行业间进退、培育优势产业等，都离不开国有资本投资运营公司发挥作用，国有资本投资运营公司是实现“以管资本为主”的主要抓手。

对于国有资本投资运营公司的具体运作也一直在探索之中，国务院国资委自从2015年开始分两批进行了国有资本投资运营公司的试点（见表1），随着试点的不断深化，对两类公司的功能定位也会不断进行动态调整。根据国企改革的相关顶层设计文件中对于国有资本投资运营公司的提及，可知国有资本投资公司和国有资本运营公司二者之间应该有严格的功能区分，国有资本运营公司应以组建或改建为主，通过承接划转国有股权，主要进行股权运作和资本运营，追求国有资本在流动中的保值增值，以经济效益为主;而国有资本投资公司要以改建为主，追求国有资本的布局结构优化、培育战略性优势产业为主，要服务国家战略，提升产业竞争力，发挥政府的调控与引导作用，弥补市场失灵，以社会效益为主。通過试点的国有资本投资公司来看，国有资本投资公司的集团总部应该具有很强的资本运作和资本配置能力，应该从兼具金融投资功能的企业集团改建，比如宝武集团、招商局集团等，其金融板块的利润都非常高。

有学者没有将国有资本投资公司和运营公司进行区分，如马忠、张冰石等（2017）将国有资本投资运营公司分为政策性、完全竞争类商业性、特殊功能类商业性国有资本投资运营公司，[10]这种分类方法具有不合理性。在当前的地方实践中，上海和天津也没有对投资公司和运营公司作功能区分，只笼统称之为国有资本投资运营公司，其实质上还是属于国有资本运营公司的范畴;山东和重庆则分别成立了国有资本投资公司和运营公司，而且重庆还成立了专门从事不良资产的处置和经营管理的公司，这种作法应该值得学习和推广。除此之外，国有资本投资运营公司的运作还可采用基金运作的模式，通过与社会资本一起成立产业基金或其他专项基金，一方面可以利用混合所有制放大国有资本功能，提升国有资本的控制力，另一方面可以实现国有资本存量和增量的优化配置，如国家层面相继成立了国有企业结构调整基金、国有资本风险投资基金和中央企业创新发展基金等。

五、完善国有企业公司治理结构

以管资本为主加强国资监管的最终目的是为了通过国资监管体制的改革来提升国有企业的活力和竞争力，而这都得通过公司治理来实现，因此，建立现代企业制度、完善国有企业公司治理结构是实现“以管资本为主”的有力保障。

2017年5月，《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》指出，我国的国有企业现代企业制度仍不完善，董事会形同虚设，没有发挥应有作用。要建立现代企业制度，除完成国有企业公司制改制外，还必须完善以董事会建设为核心的公司治理结构，国有企业的董事会一般应下设战略委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会等专门委员会，[11]国有独资、全资公司要建立外部董事占多数的董事会，董事长与总经理分设，如宝武钢铁集团的董事会成员有7人，其中外部董事4人，内部董事3人（分别为董事长、总经理和由工会主席兼任职工董事）;中国诚通集团的董事会成员中，也具有4名外部董事、3名内部董事（分别为董事长、总裁和总法律顾问兼任职工董事）。国有控股企业根据所占股权份额实行外派董事制度，要实行董事会聘任总经理制度改革，在国有独资公司中优先推行职业经理人制度试点，职业经理人不再纳入干部管理序列，同时实施市场化的薪酬激励和考核方法。在国有独资公司中实行外派监事会制度，提高专职监事比例;国有独资、全资的公司中要具有职工董事和职工监事，通过职工代表大会选举产生。同时要建立外部董事、专职监事和职业经理人人才库，为外派董事、监事和选聘职业经理人做好充分准备。

按照《公司法》中规定，在公司的治理结构中，股东会是权力机构、董事会是决策机构、经理层是执行机构、监事会是监督机构。另外，《指导意见》提出要加强党对国有企业的领导，将党组织内嵌到公司治理结构中，发挥党组织的领导核心与政治核心作用（见图1），董事长一般兼任党委书记，再设专职副书记，实行国企党建进公司章程。根据国务院国资委要求，在央企中党委（党组）书记兼任其他主要领导职务的要设立专门负责党建工作的专职副书记，当前101家央企中，需配专职副书记的85家央企已经全部配备到位。[12]同时，央企集团层面也已经全部完成了章程修订，将“党组织发挥领导核心和政治核心作用，把方向、管大局、保落实”和“董事会决定公司重大问题，应事先听取公司党组的意见”等规定写进了公司章程，[13]有些公司还制定了《党委会议事规则》，规定在一些重大事项决策前，须经过公司党委会讨论通过。

图1 国有企业公司治理结构

六、结论

以管资本为主加强国有资产监管是新时代推进国企改革的一项重要内容，也是国资监管方式的重大转变，有利于国有资本的布局结构优化、国有企业供给侧结构性改革的推进和国有企业活力的提升，同时也是一项系统工程，需要通过国有企业公司制改制、建立国资监管清单、实施分类监管、推进国有资本投资运营公司市场化运作、完善国有企业公司治理结构等多方面系统推进（见图2）。而且，五方面之间存在着一定的逻辑关系，国有企业公司制改制是实现“以管资本为主”的前提条件，建立国资监管清单是实现“以管资本为主”的重要依据，实施分类监管是实现“以管资本为主”的突破口，推动国有资本投资运营公司运作是实现“以管资本为主”的主要抓手，完善国有企业公司治理结构是实现“以管资本为主”的有力保障。国企改革只有进行时，没有完成时，以管资本为主加强国有资产监管没有现成的模式参照，注定是一个不断探索完善的过程。

参考文献：

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[6]中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见[EB/OL].（2015-09-13）[2018-09-11]http：//www.gov.cn/zhengce/2015-09/13/content_2930440.htm.

[7]关于国有企业功能界定与分类的指导意见[EB/OL].（2015-12-29）[2018-09-11]http：//www.sasac.gov.cn/n2588035/n2588320/n2588335/c4258285/content.html.

[8]胡鋒.国有企业分类改革：动因、理论指导与当前实践[J].湖湘论坛，2017（2）：88-94.

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[10]马忠，张冰石，等.以管资本为导向的国有资本授权经营体系优化研究[J]. 经济纵横，2017（5）：20-25.

[11]国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见[EB/OL].[2017-05-03]（2018-09-11）http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-05/03/content_5190599.htm.

[12] 85家央企已配齐专职副书记：排名一般在其他副职领导之前[EB/OL].（2017-04-16）[2018-09-11]http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1661768.

[13]江琳.国企，党建工作要求进章程[N].人民日报，2017-06-20（18）.

责任编辑：叶民英