高职教育现代学徒制试点困境与优化路径

[摘要]现代学徒制是一种符合职业教育规律的人才培养模式，也是我国高职教育极力推崇的一种教育模式。目前现代学徒制试点工作在推进过程中存在着顶层制度设计滞后、企业参与热情不高、社会认同度不高、行业组织治理职能未彰显等问题，为此，建议加快顶层制度设计，积极转变政府职能;有效规避管理风险，构建利益驱动机制;树立主动宣传意识，畅通职业成长通道;提高行业组织能力，构建协同服务平台。

[关键词]现代学徒制  高职院校  优化路径

[作者简介]雷承波（1981- ），男，四川遂宁人，四川大学锦江学院，助理研究员，硕士。（四川  眉山  620860）

[课题项目]本文系2016年绵阳职业教育研究中心重点项目“‘现代学徒制人才培养模式探索与实践”的阶段性研究成果。（项目编号：MYZY201601）

[中图分类号]G718.5[文献标识码]A   [文章编号]1004-3985（2019）06-0012-07

大国工匠，国之基石。2015年8月，165家单位被遴选为首批现代学徒制试点单位和行业试点牵头单位，标志着我国职业教育现代学徒制试点工作正式拉开帷幕。然而，伴随着我国现代学徒制试点工作的不断深入，一方面，各地积极探索改革创新，试点工作总体呈现出百花齐放、百家争鸣的局面，为供给侧改革和产业转型升级提供了重要支撑;另一方面，顶层制度设计滞后、企业参与热情不高、社会认同度不高、行业组织治理职能未彰显等问题，成为制约我国现代学徒制试点工作顺利开展和有序推进的原生阻力，需要在实践中不断深化改革，以适应高等职业教育发展的需要。

一、高职教育现代学徒制试点进程中的问题审视

（一）顶层制度设计滞后

“制度并不是设计者基于自身理性进行设计的结果，而是制度构建的利益相关者基于自身利益诉求在特定活动场域内相互博弈互动的过程。”①虽然我国在2014年相继颁布实施了《关于加快发展现代职业教育的决定》（以下简称《决定》）《教育部关于开展现代学徒制试点工作的意见》（以下简称《意见》）《关于开展企业新型学徒制试点工作的通知》《老工业基地产业转型技术技能人才双元培育改革试点方案》等一系列政策文件，为我国高职教育的发展指明了方向、明确了任务、提供了行动指南，对规范、促进、扶持高职教育现代学徒制发展具有里程碑意义，但仔细看来，这些政策文件大多滞留在宏观层面，缺乏具体可行的操作性以及配套管理办法的支撑。

第一，法律规则要素不健全。社会上关于法律规范的构成要素主要有三种观点：第一种是“传统的三要素说”，认为“法律规范由假定、处理和制裁三部分组成”②;第二种是“两要素说”，认为“法律规范由行为模式和法律后果构成”③;第三种是“新兴的三要素说”，认为“法律规范由条件、行为模式和法律后果构成”④。但是，无论从哪种构成要素结构模式来分析，现行的高职教育法律政策文本都存在法律要素不健全、法律责任缺失的问题。以《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）第三十三条“职业学校、职业培训机构举办企业和从事社会服务的收入应当主要用于发展职业教育”为例。该条例对职业学校、职业培训机构举办企业和从事社会服务收入的用途提出了明确的要求和规定，即“主要用于发展职业教育”，但没有明确规定如果职业学校和职业培训机构未将收入用于发展职业教育而是移作他用，又将承担什么样的法律后果。也就是说，职业学校与职业培训机构违规使用举办企业和从事社会服务的收入，却无法用现行法律加以约束和制裁。

第二，法律制度不衔接。从法的效力层级来看，《职业教育法》由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定颁布，并由国家主席签署主席令予以公布，是我国职业教育界的根本大法，是我国一切职业教育教学活动的行动指南和准则。但令人遗憾的是，面对瞬息万变的职业教育市场，《职业教育法》实施20余年来仍未进行修订，致使近年来颁布的政策游离于职业教育法律体系之外，在实际操作过程中很难突破权力限制。

第三，政府主体错位。“小政府大社会”是我国改革开放以来的重要改革理念之一，也是我国高职教育的重要改革目标，但从目前来看，无论是职业教育相关政策的制定还是颁布，基本沿用强制性制度变迁的思路。政府部门独大，既是裁判员又是运动员，自上而下层层推进，极少顾及现代学徒制参与主体的利益，很难激活和调动各方主体参与现代学徒制试点的热情和积极性。

（二）企业参与热情不高

从国外现代学徒制的实践来看，无论是德国的“双元制”学徒制，还是英国的“现代学徒制”、澳大利亚的“新学徒制”、瑞士的“三元制”，都受到企业的热捧。以国际上广受赞誉的德国“双元制”学徒制为例，在德国积极开展现代学徒制培训的企业比例高达1/4，其中，“500人以上的大企业学徒制参与率达到了91%。”⑤而在瑞士广泛开展现代学徒制培训的企业比例居然达到了惊人的1/3。我国尽管在2017年8月23日、2018年8月1日相继新增了第二批、第三批现代学徒制试点单位，但大中型企业参与数量远远低于发达国家。第一批次中经筛选合格的企业仅8家，第二批次、第三批次中经筛选合格的企业分别只有5家、4家。可见，我国企业参与现代学徒制试点的热情并不高。究其原因：

第一，成本分担机制不合理。企业是一种替代市场进行资源配置的组织，通常用投资与回报的观点来看待现代学徒制，希望通过现代学徒制试点来提升企业形象，获得一定的国家政策优惠和扶持。但是，从我国现行的《企业新型学徒制试点工作方案》（以下简称《试点方案》）来看，企业并没有得到实惠，反而要承担更大的成本风险。首先，我国对企业新型学徒制职业培训补贴实行的是先支后补、按年度事后结算的办法。也就是说，在试点开始前，企业要全额预付学徒制职业培训费，培训结束后才能进行补偿。其次，政府对学徒的补偿仅是部分补偿，补贴数额一般可按企业支付给培训机构培训费用（以培训费发票为准）的60%确定，并且这60%的培训费按照具体的培训效果来决定。一是对于未能取得中级以上职业资格证书的，企业仅能获得补贴标准的50%予以补貼，也就是总培训费30%，企业自行承担70%;二是对于培训合格并通过职业技能鉴定取得中级以上职业资格证书（未颁布国家职业技能标准的职业应取得培训合格证书）的获得100%的补贴，企业也要自行承担40%的总培训费;三是一旦发生政府补贴减半、学徒学习动机不足、学徒离开企业等情形，风险全部由企业承担。

第二，缺乏可信承诺的制度安排。众所周知，我国实行市场化的用工制度，行业协会没有对行业内劳动者的自由流动进行控制和规范，企业与学徒缺乏可信承诺的制度安排，企业非常顾虑未来的人力资源成本投入“打水漂”。根据《中华人民共和国劳动合同法》第二十二条规定，无论事先签订劳动合同的期限有多长，培训期满后，学徒只要提前30日书面告知企业，并支付服务期尚未履行部分所应分摊的培训费用即可解除合同，因此，许多企业不愿在学徒培养上投入太多的时间和精力，而更愿使用上手快、人力成本投入少的社会人。

第三，承担的法律风险过大。现代学徒制强调的是“做中学”，要求学生在实际操作过程中必须勤动手、多上手，发生人身伤害事故在所难免，但基于学生的“学徒双重身份”的困扰，企业无法为其办理工伤保险。虽然部分企业在实践中与学生签订了实习协议，即实习期间发生伤亡事故时，由实习生本人承担责任，企业不承担任何责任，但根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十一条规定，这一约定却属于无效条款，一旦发生学徒安全生产事故，企业“难辞其咎”。

（三）社会认同度不高

根据2015年全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国职业教育法》实施情况的报告显示：19年来，我国职业院校共培养超过1.3亿名毕业生，成为我国中高级技术技能人才的重要来源。特别在高速铁路、城市轨道交通、现代物流、电子商务、信息服务等快速发展的行业中，新增技术技能人才70%以上来自职业院校，成为实体经济发展的中坚力量。可见，高职教育已成为我国高端技能技术型人才培养基地。然而，社会对职业教育的认同度仍然不高。究其原因：

第一，传统观念的桎梏。一直以来，我国深受“君子谋道不谋食”观念的影响，人们习惯性地认为“学”比“术”重要，人为地把学与术的关系分割，使其对立起来。北京大学老校长蔡元培先生也认为学与术应该分离，他曾说：“鄙人以为治学者可谓之‘大学，治术者可谓之‘高等专门学校。两者有性质之别，而不必有所限与程度之差。”⑥正是基于这样的文化背景，一些家长和学生在填报志愿时往往把高职院校作为兜底备选的“保险锁”，就读高职院校是一种无奈选择。如今，又要在“高职生”前面冠以刺眼的“学徒”二字，还要干三年的“苦力”，才有“可能”成为一名“未来流水线上的工人”，让许多家长和学生备感颜面尽失。

第二，对高等职业教育的宣传不到位。一些地方行政主管部门对高职教育的重要性认识不足。尤其是在宣传《职业教育法》时，并没有把职业教育摆在应有的地位，往往搪塞、敷衍了事。在贯彻落实职业教育政策时，态度也不如抓普教那么明确、坚决，甚至认为职业教育只是教育部门、职业学校的事，与自己没有任何关系，导致一些关于国家对职业教育扶持的最新政策、保障措施和就业信息不能及时下达，很难形成上下联动效应。

第三，家长对现代学徒制的认识存在误区。现代学徒制是培养学生社会责任感、创新精神、实践能力的重要举措。国外实践已经证明，现代学徒制是一种符合职业教育规律的人才培养模式。但是，部分家长却认为是自己花钱送孩子来学习的，理应在教室里聆听教师的授课，而不是到企业去当学徒干苦力。他们还认为，现代学徒制试点纯粹是学校和企业的事情，与学生没有关系，学生没有义务去执行学校和企业所决定的事情。这些错误观点都在一定程度上抑制了学生参与现代学徒制的积极性。

第四，职业教育学历层次偏低。从我国学历层次来看，我国高职教育主要集中在三年制的专科阶段，虽然已有部分省市进行了应用型高等职业本科层次教育试点，如昆明理工大学、云南师范大学、云南财经大学等本科院校独立试办高职本科专业，与相关本科院校联合试办高职本科专业如天津职业大学、深圳职业技术学院、贵州交通职业技术学院、无锡职业技术学院、柳州职业技术学院，但由于高职本科专业教育依托于普通本科院校成立，大多数生源是经过正式高考录取的普通高中毕业生，而真正通过“专升本”成为应用型高等职业本科层次高职学生的比例却比较小，导致教育的办学主体定位欠妥，各办学机构师出无门，致使社会和学生对其认可度并不高。

（四）行业组织治理职能未彰显

行业组织是行业成员利益的代言人和维护者，也是企业与职业院校协调发展的重要桥梁和纽带。职业教育发达国家的经验表明：职业教育要有生命力，就必须充分发挥行业组织的中介、协调、组织和服务作用。⑦在澳大利亚，行业组织主要负责学校与企业之间的联系，确定办学方向和制定相关培训政策等;在德国，行业组织主要负责组织学徒考试，进行职业资格认證，调整行业教育政策等。近年来，我国政府也越来越重视行业组织在职业教育中的作用。根据2017 年社会服务发展统计公报显示：截至2017年年底，全国成立了59个行业教育指导委员会，共有社会组织76.2万个、社会团体35.5万个，其中职业及从业组织类2.0万个，基本覆盖各行业门类，贯通中高职的行业指导职业教育的工作体系已经初步形成。但是，总体来讲，行业指导能力依然不强。

第一，角色定位不准。众所周知，我国大部分行业组织是由政府机构改革之前各部委的教育司（处）与人事司（处）转变而来。20世纪80年代、90年代，职业教育领域主要承担招生、管理、评价等重要职能。随着我国政府职能的转变，治理权力重心下移，行业组织已经从过去的管理机构转变成一个服务机构，但许多行业组织仍然沉浸在过去的定式思维中，在处理与政府部门、具体企业和高职院校的关系时，不愿意主动倾听来自参与主体的声音与建议，更不要说维护学校和企业的利益了。

第二，参与学校专业建设深度不够。专业建设是学校的龙头工作，也是学校教学工作内涵建设的核心，其水平高低直接决定着人才培养质量。但从实践来看，我国行业组织参与高等职业院校专业建设的程度并不高，仅仅停留在浅表层面。据相关资料显示，“2014年，在接受调研的407个行业组织中，只有31.4%行业组织成员参与职业院校专业教学研讨会，仅有21.9%的行业组织内行业项目由职业院校承担”⑧，致使部分高职院校不得不闭门造车，势必造成“出门不合辙”的现象。

第三，经费短缺。从我国行业组织经费的主要来源看，不仅单一、渠道窄，而且会费缴纳额度也由政府部门严格限定，更没有针对行业协会参与职业教育的专项经费。虽然近几年国家加大了职业教育经费投入力度，但大部分资金流向职业学校，特别是示范工程与骨干工程建设中入选的高职院校，行业协会参与职业教育治理成本却无法得到合理补偿。

二、现代学徒制试点的优化路径

（一）加快顶层制度设计，积极转变政府职能

制度是维护现代学徒制有序运转的重要前提和保障，也是促进“政、校、行、企”密切配合和协同行动的重要条件和基础。诚如日本著名经济学家青木昌彦（Masahiko Aoki）所说：“制度的本质特征被认为是参与人行动选择的自我实施规则，在重复博弈的状况下，它们能规制参与人持续不断的互动过程，形成‘博弈的内生规则（endogenous rules the game），所有参与人并按此行动，均衡就会被维持。”⑨因此，在制定职业教育政策时，相关行政部门一定要重视不断变化的政策执行环境，在保持教育政策执行过程利益最大化的基础上，完成对教育政策的细化和优化。

第一，快马加鞭，完善顶层制度设计。当前，我国职业教育最为迫切的命题是加快修订和完善《职业教育法》，促进现代学徒制立法，有机衔接现代学徒制与高等职业教育行业管理之间的关系，健全高等职业教育法律体系，从法律源头上厘清现代学徒制各利益相关者的权责范围，明确政策执行依据，规范学校与企业的合作行为，实现现代学徒制体系的内在统一，确保现代学徒制的有序实施和开展。同时，出台一系列配套的下位法如《现代学徒制条例》等，对我国现代学徒制相关规则进行进一步固化和深化。

第二，主动转变，谋求创新发展策略。在现代学徒试点过程中，相关教育行政部门应适时推动政府职能的转向，由“划桨者”转变为“掌舵者”，清除行政化官僚化沉疴，强化法治思维和法治方式意识，做到有法可依、有法必依，提高行政执法公信力。在制定职业教育政策时，要善于寻找最大公约数，凝聚共识、凝聚智慧、凝聚力量，最大程度地调动一切积极因素。同时，还要兼顾学校、企业、学生和行业的利益，杜绝既是裁判员又是运动员的政策出现。在充分调研的基础上，广泛吸纳参与主体的建议和意见，并对搜集的建议和意见进行分类和汇总，制定出交集的政策文本，切实维护参与主体的利益。

第三，统筹规划，发挥政府主导职能。尽管现代学徒制是学校和企业在双方自愿的基础上开展合作，但仍然离不开政府的宏观指导和政策支持。因此，在现代学徒制试点过程中，政府应充分发挥其核心主导地位的作用，采取各种措施，对积极参与现代学徒制试点的企业给予政策倾斜，建立合理的企业利益补偿机制，在税收减免、政策倾斜、资金补贴等方面给予明确的政策规定;统筹学校和企业两种资源，规范校企合作的工作流程，建立有效的现代学徒制绩效评价体系。

（二）有效规避管理风险，构建利益驱动机制

企业不是“慈善机构”，我们不能一味地用社会责任来“绑架”企业参与现代学徒制。正如现代管理学之父彼得·德鲁克（Peter F.Drucker）所说：“纵使担任企业董事的是对赚钱毫无兴趣的天使，他们仍然会关心获利率。因为任何企业的问题不在于如何取得最大的利润，而在于要如何取得充分的利润，并且可以规避经济活动的风险以及避免亏损。”⑩诚然，在现代学徒制试点过程中，通过有效规避企业存在的风险，寻求校企合作的利益共同点，是推动企业参与现代学徒制人才培养的核心，也是促进校企合作的关键所在。

第一，建立合理成本分担机制。根据教育成本分担理论“谁受益谁负担，多受益者多负担，少受益者少负担”的原则，在我国现代学徒制试点过程中，职业培训费用全部由企业承担是不合理的，所有费用风险全部由企业承担也是不科学的。“在欧洲许多国家的学徒制系统中，学徒培训的相关费用都是由政府承担，或政府几乎补偿给企业在培训期间所产生的花费。”11如英国政府根据市场需求的大小对现代学徒制培训成本给予全额或绝大部分的资助，澳大利亚现代学徒制培训成本则由企业投资、政府拨款和学费收缴共同分担，而德国现代学徒制培训成本则由企业和政府共同承担。对我国现代学徒制而言，建议将学徒期间所产生的培训费用分成两部分：一部分由政府公共财政负担，另一部分由企业承担。对于政府负担的部分费用建议将补贴数额基准从原来的60%提高到80%，而市场急需、前景又非常看好的职业培训建议提高到100%。对于企业承担部分费用，建议实行奖惩机制，将培训学校与企业作为共同奖惩对象。比如，因学徒个人原因中途退出，或造成技能考核不合格，或没有取得相应的中级以上职业资格证书的，学费补贴减半不变，但减半损失由企业和学校均摊。只有这样，才能降低企业的成本风险，提高学校参与现代学徒制的积极性。

第二，健全管理风险分摊机制。现代学徒制强调的是校企“双主体”共同管理、风险共担，这就要求企业和学校合作前必须厘清企业、学校和学生三方的责任，建立完善的管理风险分摊机制。比如在实习中，企业因未安排安全和劳动纪律培训而造成事故，应该承担什么样的责任;学校未尽到宣传义务造成事故，应该承担什么样的责任;学生因违规操作等造成事故，又应承担什么样的责任，必须一一明确。此外，为了规避风险，将风险控制在最低范围内，建议企业和学校共同为学徒购买由国家教育部推行的《全国职业院校学生实习责任保险统保示范项目职业院校学生实习责任保险》，将风险转移给保险公司。

第三，构建长效人才发展機制。企业应树立现代人力资源观，在实习结束之前，主动与学徒签订具有法律效应的相关协议，帮助学徒拟定未来成长计划，并在行业组织备案，这样既可以有效消除企业对学生毕业后的去留担忧，又可以减少技能形成后“搭便车”“挖墙脚”的行为发生，从而维护企业的利益，保障学生的权益。

（三）树立主动宣传意识，畅通职业成长通道

要使现代学徒制引起更多学生和家长的关注，除了本身具有吸引力外，往往还须借助一定的宣传手段。

第一，树立主动宣传意识，形成上下联动效应。宣传是一项系统工程，既需要相关行政部门上下联动，又需要相关行政部门群策群力。因此，在宣传现代学徒制时，相关行政部门一定要站在全局和战略的高度，充分认识新时期加强现代学徒制宣传工作的重要性，始终保持敏锐的教育政策嗅觉，在第一时间准确掌握国家最新的职业教育政策，正确引导舆论，搭建宣传矩阵，形成领导主动抓、宣传部门认真抓、基层单位切实抓的局面，发挥“群狼效应”。

第二，强化服务意识，成立专门工作领导机构。参与试点的高职院校应成立专门的“现代学徒制”工作领导机构，由学校主要领导负责。组织专业人士到现场对现代学徒制的内涵及其推广优势进行详细讲解，并答复学生和家长的疑惑，让全校师生与家长充分认识到现代学徒制的意义和优势，消除对现代学徒制的误解。同时，高职院校还应组织专人深入基层，对每一个村庄、每一户家庭、每一个学生、每一个家长做好宣传，让每个家长和学生真正了解和认识现代学徒制。

第三，打破成长“天花板”，完善职业教育体系。为适应国家产业升级，培养社会各级需要的高质量技术技能人才，国家要完善现代职业教育体系，打通中职、专科、本科到研究生的上升通道，提高高职学生“专升本”的比重，让一部分有愿望有能力的职业院校学生有机会升入高一级学校学习，成为高级技术技能人才。同时，从国家示范和骨干高职院校遴选一批一流高职专业、一流高职学科作为试点本科职业教育，并构建与职业教育特点相符的学位制度。

（四）提高行业组织能力，构建协同服务平台

第一，提高思想认识，强化行业服务意识。2014年6月，国务院发布了《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，明确了简政放权、依法监管、公正透明、社会共治的市场监管改革原则。行业组织要正确把握当前的形势和任务，积极承接政府职能转移后释放出的一些社会服务职能，强化行业组织服务意识，善于利用数据信息资源抓住智慧服务的“牛鼻子”，精准定位角色，发挥行业组织的指导、评价和服务职能，积极介入到国家职业教育与培训的相关管理机构，参加国家职业教育相关会议，为行业企业的持续稳定健康发展提供建设性意见。

第二，创新服务手段，构建协同发展平台。随着我国市场经济的逐步完善，行业组织要立足于职能，创新服务手段，积极参与到高职院校的专业建设中，强化行业人才结构和专业人才结构互动，组织开发工学结合的职业教育课程与教学资源，共同制定教学大纲和专业课程标准，构建行业组织参与职业教育公共平台，发布行业人才需求信息。如荷兰“建立了行业管理机构‘知识中心。‘知识中心作为总枢纽，整合全国的职业教育资源，使公共职业教育能够满足行业企业的技能需求，提高了职业教育的针对性、规划性、有效性和融通性”12。

第三，规范扶持并举，健全经费补偿机制。为促进我国行业组织的健康发展，有效解决经费缺乏的问题，政府应在规范行业组织行为、强化自律的前提下，赋予行业组织一定课税权。打破会费由国家统一规定的做法，规定达到一定经营规模的企业必须承担一定会费，并将会费具体数额确定的权力交给行业组织主管部门，或由行业组织的企业成员自主决定。以德国为例，德国企业的行业协会会费缴纳数额根据其经济能力而定，按照法律规定，每个大企业除每年须交230马克会费给协会外，凡年盈利在25万马克以上的企业另须以4.40%的企业税率交费给协会。同时，政府要建立健全经费补偿机制。可以通过税收、购买服务等优惠手段鼓励行业组织指导校企合作，也可以从财政支出中设立专项资金。

三、结语

总而言之，当前我国现代学徒制正处于试点的关键时期，离不开政府的主导，也离不开行业组织的指导，更离不开企业和学校的积极参与。只有这样，才能形成政府引导、市场运作、校企联动、合作共赢的校企合作局面;也只有这样，才能为我国现代学徒制的试点提供适宜生长的“土壤”，提供社会需要的高素质技术技能人才。

[注释]

①周琳，梁宁森.现代学徒制建构的实践症结及对策探析[J].中国高教研究，2016（1）：103.

②孙国华，朱景文.法理学[M].北京：中国人民大学出版社，1999：279.

③沈宗灵.法理学[M].北京：北京大学出版社，1999：37.

④李龙.法理学[M].武汉：武汉大学出版社，1996：72.

⑤吴左琼.现代学徒制如何能叫好又叫座[N].工人日报，2015-08-28.

⑥中国蔡元培研究会.蔡元培全集：第3卷[M].杭州：浙江教育出版社，1997：291.

⑦民进中央参政议政部.发展现代职业教育必须切实发挥行业组织作用[J].教育与职业，2016（6）：26.

⑧刘根华，胡彦.行业组织参与职业教育的问题及路径研究[J].高等工程教育研究，2016（4）：148.

⑨（日）青木昌彦.什么是制度？我们如何理解制度？[J].周黎安，王珊珊，译.经济社会体制比较，2000（6）：36.

⑩（美）彼得·德鲁克.管理的实践[M].北京：机械工业出版社，2006：26.

11Samuel Muehlemann，Stefan C Wolter.Return on investment of apprenticeship systems for enterprise：Evidence from cost-benefit anal-yses[J].IZA Journal of Labor Policy，2014（1）.

12韋进，何杨勇.荷兰“行业指导、企业参与”职教体系的特点分析及启示[J].中国高教研究，2015（6）：106.