人民陪审员制度的重庆探索

宋婷婷

人民陪审员参与案件审理，充分体现了我国人民当家作主的政权组织形式，已成为人民群众参与国家事务管理的重要途径。

然而，由于人民陪审员制度立法上的不完善，导致其在司法实践中出现很多问题，“驻庭陪审”“陪而不审”“审而不议”现象广泛存在。

为完善人民陪审员制度，2015年4月，最高人民法院出台《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》，指定重庆等10省区市共50个中级、基层法院作为改革试点法院。2018年4月，全国人大常委会会议审议通过《中华人民共和国人民陪审员法》（以下简称“人民陪审员法”），更意味着人民陪审员制度经过十余年的探索和实践，终于迈出法治化的一步。

从“推荐”到“抽选”

十年前，原本在社区工作的王玉碧和宋春蓉，经组织推荐成为人民陪审员，渝中区法院就成了她们的“第二工作单位”。

“当时，人民陪审员通常要求大专以上学历，并由基层组织推荐或个人自荐。”王玉碧说。

但是，这样选任的人民陪审员队伍，虽具有理论政策水平等优势，却不乏人员结构不合理、代表性不强、覆盖面不广等“短板”。

2015年，江津区嘉平镇寒坡村党支部书记周顺全成为人民陪审员。他当选的方式，与王玉碧和宋春宋春蓉完全不同。

“我是被‘抽出来的。”周顺全说。

这一年，经全国人大常委会授权，最高人民法院会同司法部，在黑龙江、广西、重庆等10个省区市50个法院开展人民陪审员制度改革试点工作。重庆市第三中级人民法院、沙坪坝区人民法院、梁平区人民法院、南川区人民法院和江津区人民法院被确定为试点法院。

随后，重庆市高级人民法院会同市司法局制定了“1+5”人民陪审员制度改革试点工作方案（即重庆市高级人民法院1个总体方案、5家试点法院分别制订具体方案）。

同年，江津区人民法院会同当地司法局成立了人民陪审员制度改革试点增选工作领导小组;综合考量辖区范围、人口比例、受案数量等因素后，通过电脑选任系统，在符合条件的常住居民中，随机“海选”出了首批2230名人民陪审员候选人;领导小组分设11个审查小组，在相关单位的协助下审查候选人资格，对审查通过的候选人进行第二次随机抽选，最终产生了223名人民陪审员建议人选;所有人选经法院提请、由当地同级人大常委会任命。

从“陪衬”到“陪审”

说到初当人民陪审员的表现时，王玉碧和宋春蓉均言不满意，“之前对这项工作不了解，又缺乏法律专业知识。刚开始参与庭审时，坐在審判台上心里咚咚直跳，更谈不上发问。”

“陪衬”而非“陪审”，是两人的共同感受。但随着学习的加强、经验的累积，这种感受在后来发生了变化。“当事人可能觉得我们来自群众，更愿意对我们敞开心扉。”宋春蓉说。

与此同时，周顺全也充分发挥着人民陪审员的作用。

2016年，在距离江津城区50公里的蔡家镇上，一家木材加工厂意外发生火灾。火势蔓延至多家住户、店面，其中一家电器店损失尤为惨重。当事双方就赔偿金额协商了一年多仍未谈妥，便诉至法院。

审理该案的江津区人民法院第二人民法庭庭长王化雨说，“这起纠纷处理的难点在于损失金额的认定。原告认为损失达三十多万元，而被告认为鉴定损失八万余元仍过高。举证责任在原告，但因火灾的特殊性，原告无法提供与损失金额相对应的证据。”

一年多以后，该纠纷以被告向原告赔偿18万元的结果划下句点。其间历经三次开庭，经过了现场勘验、清点物品、核对价格、庭前证据交换、数次矛盾调解等诸多环节。每一次开庭、每一个环节，周顺全都积极参与。尤其是在调解过程中，周顺全充分发挥“万精油”书记的本事，在当事双方之间尽力斡旋，很大程度上促成了调解协议达成。

判决那一天，王化雨在法庭上忍不住落泪：“有一段时间正值盛夏，周顺全每次都是骑着摩托车从嘉平镇到蔡家镇来开庭。如果没有他，此案必将耗费更大功夫。”

紧扣三条主线 构建四项机制

重庆围绕扩大司法民主、提升司法公信两个目标，紧扣选任、参审、保障三条主线，构建“陪审队伍随机选、人案随机实质审、参审职权清单制、服务保障智能化”四项运行机制，着力打造人民陪审员参审新格局。

例如，在“用好”人民陪审员上做文章。

据重庆市高级人民法院透露，重庆以发挥人民陪审员的参审作用为导向，合理界定参审范围、科学划分参审职权、不断完善参审机制。

一是建立均衡参审机制。制定庭前随机抽选办法，结合案件数量，设定人民陪审员年度参审上限;研发人民陪审员随机抽选系统，抽选时将达到参审上限的人民陪审员自动屏蔽，有效解决“驻庭陪审、编外法官”问题。

二是探索大合议庭陪审机制。制定《大合议庭陪审案件操作指引》，确保司法裁判充分吸纳民意。

三是构建事实审法律审分离机制。推行事实认定清单制，研究制定《参审案件事实认定清单》，为人民陪审员参审提供便捷可行的操作指引;推行大合议庭庭审评议两段制，将评议分为事实认定和法律适用两个阶段，人民陪审员均可发表意见但只参与事实认定表决，在事实认定阶段，按照合议庭“每人一票、票权同等、票决结果”规则，引导人民陪审员运用普通价值标准和社会良知进行评价，有效解决“陪而不审、审而不议”问题。

此外，还在“管好”人民陪审员上出实招。

“我们研究出台了59项制度规范，把好做法、好经验转化到制度体系成果上。重庆市高级人民法院研发人民陪审员综合服务系统，设置选任、管理、服务、评估和培训等功能模块，实现了陪审工作信息化管理;重庆市第三中级人民法院成立了人民陪审员自主管理委员会;沙坪坝人民法院制定了《人民陪审员退出惩戒办法》，有效提升了人民陪审员履职能力。”市高法院有关负责人表示。

实施效果有待实践检验

与此同时，人民陪审员的选任也产生了新的问题。比如，根据《人民陪审员制度改革试点方案》和《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》，人民陪审员选任方式由组织推荐和个人自荐并行向随机抽选转变，人民陪审员全部从符合条件的选民或当地常住居民中随机抽选产生。

但在实践中，也有其他试点地区反映，人民陪审员选任取消了组织推荐和个人自荐方式，实行完全随机抽选后，不少符合条件又有意愿担任人民陪审员的公民，却没有担任人民陪审员的机会。

2018年4月，人民陪审员法颁布实施。

人民陪审员法规定，“司法行政机关会同基层人民法院，从通过资格审查的人民陪审员候选人名单中随机抽选确定人民陪审员人选，由基层人民法院院长提请同级人民代表大会常务委员会任命。因审判活动需要，可以通过个人申请和所在单位、户籍所在地或者经常居住地的基层群众性自治组织、人民团体推荐的方式产生人民陪审员候选人，经司法行政机关会同基层人民法院、公安机关进行资格审查，确定人民陪审员人选，由基层人民法院院长提请同级人民代表大会常务委员会任命。依照前款规定产生的人民陪审员，不得超过人民陪审员名额数的五分之一。”

2019年1月，重庆正式启动新一届的人民陪审员选任工作，以随机抽选为主、个人申请和组织推荐为辅的方式，面向社会公开选任3000余名人民陪审员。这也是人民陪审员法实施后，重庆首批由市司法局牵头确定的人民陪审员。

法律界人士认为，仍有一些关键难题需要妥善解决。

比如，须慎重对待事实审和法律审的界分。人民陪审员法规定，“人民陪审员在参加三人合议庭时，对事实认定、法律适用，同法官有同等权力;而在参加七人合议庭时，对事实认定可与法官共同表决，但对法律适用，只能发表意见但不参加表决”。但是，事实审和法律审很难截然分开，在实践过程中仍需深入探讨。

此外，人民陪审员法规定，“人民陪审员的培训由基层法院会同司法行政机关负责”。但是，不能以法官职业模式作为人民陪审员的培训模板。毕竟，人民陪审员制度的初衷就在于发挥不同于法官的独特思维方式，弥补专业法官认知上的不足。