民办高校发展中政府责任的两难困境与突破策略

杜红玉 黄灿

[摘要]文章阐述了政府责任从指导规范阶段到规范扶持阶段的转变，指出了政府在规范扶持民办高校转型发展过程中，陷入干预过度和干预不足的两难困境，进而提出了政府责任两难困境的突破策略：立足民办高校的实际情况，实现制度政策的本土化;做好制度顶层设计，推进民办高校自觉转型;淡化财政分化体制，着力解决民办高校转型的瓶颈问题。

[关键词]民办高校  转型发展  政府责任  困境  突破

[中图分类号]G648.7    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2019）08-0086-06

2015年10月，教育部联合财政部、国家发改委联合发布《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》（以下简称《意见》），指出引导地方本科院校的转型发展是地方政府的责任，政府在地方本科院校转型过程中要重视配套政策以及转型推进机制的完善。民办高校作为地方本科院校的重要组成部分，其转型发展不仅是自身生存的需要，更是突破自身办学局限的基本方式。政府要做好规范、引导与扶持工作，通过国家政策的红利为民办高校创造良好的发展环境。政府是地方高校转型的主导者、支持者与规划者，应积极寻求突破路径，促进民办高校的健康发展。

一、政府责任在民办高校发展中的演变历程

在公共管理领域，责任承担方式与责任承担主体是一种关系型的结构模式。民办高等教育作为我国高等教育的组成部分，对经济社会发展做出了贡献。政府对民办高校转型的责任承担要与民办高校的发展实际情况相结合，制定科学有效的制度供给来规范、引导民办高校的发展。从整体来看，改革开放后我国政府在民办高校发展中的责任承担主要有两个阶段：指导规范阶段和规范扶持阶段。

1.指导规范阶段。在指导规范阶段，政府责任可以称为指导规范性责任。从中华人民共和国成立到改革开放以前，政府在高等教育体系中扮演着双重角色——举办者与管理者，市场以及社会力量无法介入高校管理过程，民办高校没有发展空间。改革开放之初，民办教育开始逐渐兴起，但由于办学资金短缺以及办学经验积累不足，其发展过程较为困难。各级政府面对这些新问题，没有相应的管理经验，只能在政府责任承担中不断摸索。因此，这一时期的政府责任主要是以“指导发展”形式体现的。一方面默许民办高校的发展;另一方面地方政府开始制定一些试点性政策，引导民办高校的规范发展。1993年，国家推出针对民办高校的高等教育学历文凭考试试点，“规范发展”已经成为政府引導民办高校发展的主要政策导向，主要体现在两个方面：一是规范民办高校的办学形式;二是地方政府开始制定促进民办高校发展的相关制度。

在改革开放初期，鉴于公办高等教育供给与社会大众对教育需求之间的矛盾，国家开始放宽社会力量举办高等教育的限制，在一定程度上允许社会资本投资高等教育体系。1980年，国家建立了自学考试制度，该制度的实施在一定程度上推动了民办高等教育的发展，相继产生了一大批享受地方政府扶持的全日制民办高校。1987年7月，国家教委发布《关于社会力量办学的若干暂行规定》，这是我国第一个规范社会力量办学的政策文件，明确了民办高校的法律地位，并对民办高校的办学模式和条件、考试与招生制度、经费来源以及资产属性等作了系统的规定。该政策的出台促进了一大批民办高校的诞生，仰恩大学就是其中的代表。1980—1990年是我国民办高等教育的探索发展时期，到1990年已有450所高校开始举办各类形式的复习班以及自学考试。在这个过程中，政府扮演了规范者、指导者的角色，以政策文本为指导，不仅为民办高校的发展设置了相关的准入标准，也为民办高校发展提供了空间，起到了重要的推动作用。

在解决民办高校办学合法性问题后，政府对民办高校的责任主要体现在建章立制方面，以确保民办高校的发展进入规范化路径。1993年，国家推行了高等教育学历文凭试点工作，不仅明确了民办高校专科层次的自学考试方式以及教学方式，也肯定了民办高校改革的成果。同年8月，教育部印发《民办高等学校设置的暂行规定》，进一步明确了民办高等院校的设置程序以及办学条件。黄河科技大学、北京海淀走读大学等4所民办高校被教育部列为首批实施全日制专科学历教育的试点院校。因此，1993年被视为中国民办高校发展“元年”。尽管这一时期的民办高校还是以自学考试教育为主导，但也从非学历教育开始转向正规的专科学历教育，实现了民办高校发展的转型。1997年，国务院颁布《社会力量办学条例》，明确了社会资本的办学模式与方向，政府开始对民办高等教育发展履行监督管理职能。由此可见，这一时期政府对民办高等教育的发展开始明确并规范自身职能，通过出台相关政策法规规范了民办高等教育发展的路径、形式与规模。

2.规范扶持阶段。这一阶段的政策核心要义是扶持，即国家及地方政府通过出台相应的政策来激励民办高校的发展，促使民办高等教育发展进入“快车道”。1999年，随着高等教育扩招政策的施行，社会大众对高等教育的需求日渐扩大，为民办高等教育发展提供了历史契机。进入新世纪后，民办高校的发展逐渐规范化，2002年全国人大常委会通过了《中华人民共和国民办教育促进法》，这标志着政府对民办高校的管理以及责任承担从过去的人治走向法治阶段，扶持手段从政策指导与规范走向法律规范与政策指导并用阶段，政府责任的承担方式开始多元化和法律化。2005年，教育部正式废止实施了12年的国家高等教育学历文凭试点，停止了民办高校的自学考试制度，并大力发展民办高校的全日制教育，当年就有15所民办高校从专科层次升格为全日制本科，最终大部分民办高校由过去的自学助学教育转型为正规的专科、本科教育，民办高校进入了国民教育体系，成为我国学历教育的重要组成部分。到2010年，随着国家职业教育政策的转型，建立现代职业教育体系成为职业教育改革的方向标，为民办高校的再次转型提供了契机。部分民办高校在政策引导下，纷纷向应用型高校转型，这也对政府责任承担与履行提出了新的要求与挑战。

尽管这一阶段政策责任的核心要义是扶持，但扶持的前提依然是规范，规范是扶持的另一种形态。我国民办高校在快速发展中出现了一些新问题，特别是部分民办高校在生源竞争中扰乱了正常的市场环境，使得民办高校的发展进入了失范状态，损害了民办高等教育的公平性与公益性。在过去的40年时间内，我国民办高校有时在不具备办学基础与条件的基础上“硬上马”，通过外延扩张的野蛮方式来实现发展，从而给民办高等教育发展蒙上了阴影。这些问题在长期积累过程中得不到有效的疏通，只能以矛盾大爆发的形式体现出来。例如，2006年江西省发生了多起在校学生集体打砸民办高校校园事件，不仅损害了民办教育的社会声誉，也引起了各级政府对民办高等教育的新一轮规范。2007年，《中共中央组织部 中共教育部党组关于加强民办高校党的建设工作的若干意见》明确了民办高校党组织的地位与职权;教育部印发《民办高等学校办学管理若干规定》，再次对民办高校的教学、管理等方面工作做出了相应的规范。随后陕西省、湖北省、福建省等省级政府也相继发布规范民办高校发展的相关意见，进一步规范了民办高校的发展。这些政策主要对民办高校的办学过程进行了规范，虽然在一定程度上限制了民办高校的发展空间，但是为民办高校的市场竞争、办学准入等提供了良好的秩序与环境。由此可见，政府对民办高校的扶持与支持必须以规范为基础。

二、民办高校在发展中政府责任的两难困境

民办高等教育是一种商业投资行为，但与普通的商业投资行为不同，其具有一定的商业投机属性与公共产品替代属性，拥有事实上的公益性特征。换言之，民办高等教育通过私人资本的投资解决了政府在教育公共财政方面的压力，为经济社会发展做出了贡献，政府要履行自身责任，对民办高校的转型发展进行扶持。但教育市場具有不可控的特质，无法要求政府对民办高校发展进行主动干预。同时，教育市场还具备不完全性的特征，民办教育本质上是一种市场行为，在这个过程中政府干预也可能不足，无法为其市场失灵提供更多的支持。由此可见，政府过度干预与干预不足均是政府责任承担的不当之处，也是政府责任两难困境的现实反映。

1.政府过度干预。第一，政府政策文本的指导思想前后矛盾，影响了民办高校的转型发展。1997年，国务院发布《社会力量办学条例》，该条例既是对过去十多年民办教育的总结，也是对1993年部分民办高校开始举办全日制专科学历教育的一种鼓励，从而推进社会资本进入高等教育领域，解决政府财政供给不足的问题。该条例的主旨是强调中央与省级政府要对社会资本进入高等教育提供政策便利，要大力支持并强化引导。由此可见，该条例的基调是以鼓励、扶持为主。同时，该条例还强调，在必要的时候要严格控制社会力量举办高等教育。法规及政策的矛盾思想，使得投资者、管理者对于民办高校的态度出现了前后踯躅，以致保守性思维主导了民办高校的审批工作。1999—2001年，我国民办高校的数量增幅较为缓慢，1998年全国仅审批了12所高校，1999年仅为37所，增长率不足公立高校的3%，在校学生数量还不到全国高校学生总数的1%，部分省份的民办高校审批甚至处于停滞状态。改革开放之后，民办高校的发展一直处于探索阶段，为不影响投资者及社会资本的积极性，政府并未急于给民办高校进行法律定位。但1999年12月，民政部发布《民办非企业单位登记暂行办法》，该办法将民办高校界定为民办非企业法人。这种法律定位不仅使投资者和举办者无法分享民办高校发展带来的收益问题，也使民办高校无法享受与公立高校一样的优惠政策与待遇。尽管2016年修订的《中华人民共和国民办教育促进法》，对民办高校做了营利与非营利性划分，但办学收益的分配依然没有明确化。这种政策的前后矛盾，使得民办高校在激烈的社会竞争中不仅无法享受政策带来的红利，反而提高了办学成本，在一定程度上挫伤了投资者的积极性。据有关学者统计，1996年召开中国首届民办高等教育委员会大会时，有400多位民办高校负责人出席，到2002年只有40人出席会议。在短短的几年时间内，90%的民办高校被淘汰出局。当然，除了政策因素之外，民办高校自身经营不善也是一个重要因素。

第二，政府对民办高校办学实践过程的不当干预。从1993年民办高校取得全日制教育资格以来，政府对民办高校办学过程的干预是较为突出的，主要体现在民办高校制订招生计划、制定学费政策以及规则专业设置等方面，政府沿用公立高校的教学和评估标准来要求民办高校的发展进程。长期以来，民办高校在高考招生体制中处于附属地位，导致其在招录批次、重点学科及专业建设等方面均处于次要地位，降低了民办高等教育的社会认可度。就招录批次而言，民办高校的生源范围较小，要在985、211、教育部直属高校、省级重点公立高校、普通公立院校之后招生，基本处于本科第三批次或是专科高职层次。从2016年开始，山东、天津等部分省市取消了第三批次之后，部分民办高校才得以进入本科第二批次行列内进行招生。由此可知，考生进入民办高校，通常是一种无奈的选择，这也进一步降低了民办高校的社会认可度，使得部分民办高校难以完成招生计划。从民办高校的设置与准入标准看，尽管国家政策文本对民办高校的设置标准相对宽松，但部分地方政府还是要求民办高校与同类公办高校设置标准保持一致或是参考同类公立高校的设置标准。例如，2000年山东省政府颁布的《山东省高等职业学校设置暂行办法》指出，民办职业院校的设置标准及办学规模可以适当放宽;但2006年《山东省教育厅关于加强民办教育管理若干规定》则指出，民办学校的设置标准应当与同级同类公立学校的设置标准相同，或是参照公立学校的办学设置标准执行。这种政策导向的日渐收紧，使得民办高等教育在发展中失去了特色，以致民办高校与公立高校同质化竞争，无法充分展示其灵活的办学优势。

2.政府干预不足。第一，政府对民办高等教育的认知不足导致的干预不当，即不能为民办高等教育发展创造一个公平的市场环境。例如，在学费政策方面，中央和部分省级政府一度严格控制着民办高校的学费标准，对民办高校的学费定价机制实施严格的政府指导价，而对公立高校的学费标准则实施宽松的保护价政策，从而导致公立高校从政府部门获得的生均经费拨款以及学费是同类民办高校的2倍有余。2014年，《财政部  教育部关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》中明确规定，到2017年全国各地的公立高等职业院校的生均经费拨款不得低于每人1.2万元，在公立高校获得大量政府财政支持的时候，政府反过来抑制民办高校的学费标准，这无疑加大了公立高校与民办高校之间的发展差距。

第二，政府在地方高校转型发展的政策引导层面存在明显差异。引导地方高校转型发展已经成为高等教育发展的现实要求，省级政府是引导地方高校转型发展的责任主体，但省级政府对于民办高校的政策引导和支持明显不足。《意见》中需要转型的院校包括民办本科院校在内。但地方政府在制定相关转型扶持政策时，民办本科院校往往被排除在外，无法获得政府的相关扶持。即便能够从政府部门获得支持，也不能和公立地方本科院校相提并论，以致部分民办本科院校在转型发展中丧失了政策红利。

第三，政府对民办高校的转型方向未能给予相应的政策指导。大部分民办高校在创立之初就确立了应用型、地方性的办学定位，在办学模式、办学机制等方面与公立地方高校存在着巨大的差异。民办高校本身就是应用型定位，如何按照《意见》要求进行转型，转向何处，地方政府并没有提供相应的政策导向。民办高校虽然承担了经济社会发展的服务职能，也存在产出效益的溢出效应，但却未能获得与公立高校一样的政策支持。这种干预不足的状况，不仅严重影响了民办高校办学空间的拓展，降低了办学溢出效益，也使得民办高校陷入了不平等的市场竞争环境中，对民办高校的持续发展有较大的负面影响。

三、民办高校发展中政府责任两难困境的突破策略

民办高等教育的公共属性是明显的，政府应在公共性与市场性之间寻找合理的平衡，探寻突破政策困境的具体路径。

1.立足民办高校的实际情况，实现制度政策的本土化。从整体来看，政府对民办高等教育的认知方式决定了其对待民办高校的政策态度，也决定了政策支持的具体走向。除小部分捐资助学情况外，我国大部分民办高校是投资者的商业投资行为，要理性看待其发展过程。民办高校既然是投资者的商业投资行为，自然需要从投资中获得相应回报，因此，营利性是民办高校的基本社会属性。民办高校在办学过程中确实存在可以实现营利的行为与方式，但需要明确的是，民办高校的营利性不能冲淡其本身的公益性。《中华人民共和国民办教育促进法》指出，民办教育是社会主义教育事业的重要组成部分，公共性也是民办高校的社會属性。基于此，政府对民办高校的制度安排与设计，必须要考虑两种属性之间的平衡，符合民办高校发展的实际情况。在营利性与公共性之间，营利性应占据主导地位，其涉及投资者利益，更关系到能不能吸引社会投资者进行投资办学。政策的导向性极为重要，政府在制定政策时，必须关注到我国民办高校发展的现实性。民办高校之所以在转型发展中遇到种种问题与矛盾冲突，正如有的学者所言，是由于政府将捐资办学制度的安排转移到投资办学的民办高等教育模式上。在发达国家，私立高校是其高等教育的主要体系，私立高校的属性是非营利性的，是完全的公益性事业。但我国慈善事业不发达，捐资体系不透明，大部分民办高校属于投资者的商业投资行为，而不是无偿的捐资办学行为，不能盲目套用发达国家的政策模式。我国政府对多项教育立法进行了修订，将民办学校分为营利性与非营利性两种性质，但这种分类尚不细化，与社会期待还存在一定的差距，且如何避免政策、法规与法律之间的冲突也是政府需要重视的。为此，政府应转变管理理念，构建与《中华人民共和国民办教育促进法》相配套的政策体系，为民办高校发展创造一个公平的制度环境。只有这样，才能鼓励社会资本进入民办高等教育领域，并起到引导、规范及扶持的政策目的。

2.做好制度顶层设计，推进民办高校自觉转型。民办高校有独立的法人地位，政府应尊重民办高校的法人地位，通过政策扶持引导民办高校的转型发展。当前，我国高校拨款完全依靠政府，这种特殊的办学经费划拨体制，使得高校与政府之间形成了一种人身依附关系。政府不仅是高校的投资者，也是高校的管理者，对高校的发展具有较大的话语权，对高校的办学过程以及具体事务有干预的动机与行为。但这种人身依附关系在民办高校并不存在，民办高校是社会办学，属于自筹经费，从而导致政府出台的促进地方高校转型发展的相关政策，只是针对公立高校，而不包括民办高校。如果一项政策专门针对民办高校，就在政策上注明“民办”二字，而针对公立高校的相关政策，则并无“公立”二字。由于长期的体制作用，政府对于地方高校转型发展的公办管理思维，不自觉地被移植到民办高校管理领域，使得部分支持政策出现了“水土不服”的局面。这就要求政府对民办高校进行扶持时，应转变相应的管理方式及目标，出台相关的政策文件，有针对性地做好民办高校转型的制度设计。具体而言：第一，注重地方政策与国家立法的一致性，地方政府在制定相关条例或政府规章的过程中，要明确自身的权力范围，为民办高校转型创造一个良好的法制环境。第二，地方政府不能对民办高校进行直接干预与管理，要强化其对转型发展的服务、引导与监督。第三，地方政府在制定相关政策时，要引入更多的社会力量进入民办高校办学体系，提升民办高校转型发展的活力，解决其经费不足的问题。第四，完善现代职业教育体系，将民办高校转型发展纳入现代职业教育体系，使其能够享受体系的政策红利。

3.淡化财政分化体制，着力解决民办高校转型的瓶颈问题。政府是民办高校转型发展的责任主体，要在管理、干预及引导过程中有所为，有所不为。就有所为而言，政府应立足于我国民办高校发展的实情，做好设计与细化工作，转变管理思想，为民办高校发展创造一个公平、宽松的环境。就有所不为而言，政府对于民办高校的办学过程，特别是专业设置、学科建设、教学过程等不应该过多干预。政府在创造相对公平的环境之后，应该致力于解决困扰民办高校转型的两个瓶颈问题。第一，专业发展问题，主要是师资问题。当前我国民办高校师资较为短缺，师资力量不够强大，其重要原因就是教师待遇不足、晋升路径不畅通。政府应加大政策支持，明确民办高校的教师待遇，完善民办高校教师职称评定办法，为教师的专业发展创造宽松的政策环境。第二，严重的资金困境问题。当前我国很多民办高校是负债经营，尽管部分学校在办学中略有盈余，但这些盈余资金根本不能应对教师专业发展、学科建设以及学校转型的需要。我国省级政府对于地方公立高校转型发展最重要的政策扶持就是财政支持，但这种政策并未全面惠及民办高校。我国地方政府应根据本省财政状况，加大对民办高校的经费支持及补贴力度，积极推动民办高校的转型发展。

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