高职院校外部治理环境建设初探

张俊青

[摘要]一方面，高职教育发展被置于充满压力和变化的外部治理环境中;另一方面，高职院校外部治理环境面临着技能需求与技能供给相脱节、技术技能积累与产业结构升级不匹配以及职业教育供给与终身教育发展要求不适应等现实困境。建议从完善技术技能人才培养和使用的外部治理结构、建立官产学协同发展的技术技能积累机制、探索增加高职院校经费使用自主权三方面探索高职院校外部治理环境的建设路径。

[关键词]高职院校  外部治理环境  现实困境  路径选择

[中图分类号]G717    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2019）08-0036-06

一、高职院校外部治理环境建设的背景

1.新一轮科技革命要求高职院校提高创新型技术技能人才的供给能力。著名经济学家布莱恩·阿瑟认为，经济不仅是技术的一种表达，而且随着技术的进化而进化，新技术必然引起经济的重新适应并建立新的制度安排。2016年世界经济论坛发布的《未来就业报告》认为，不同技术的融合发展是新一轮科技革命的典型特征，以互联网、云计算、大数据等为代表的信息技术，以智能机器人、无人驾驶汽车等为代表的智能技术，以纳米、石墨烯等为代表的新材料技术，以氢能、燃料电池等为代表的清洁能源技术，以基因组、干细胞等为代表的生物技术，这些看似毫无关联的领域正以协调发展的方式引发产业结构变革、商业模式创新和劳动力市场转型，不同行业、职业和工业门类的技能需求和人才需求也将发生重要改变。

一方面，技术的创新与进步是以有适应能力、创造能力和竞争能力的人才供给为前提的。另一方面，技术的革新不断改变着工作的性质和安排，使工作的非物质化特征日益明显起来。高等教育的使命不再是为产业部门的稳定性工作岗位培养产业工人，而是要培养有前途的、能够适应环境变革的创新型技术技能人才。这类人才具有适应劳动力市场变化的稳定性职业能力、跨行业的职业技能和通用能力、工作场所学习和经验积累、严谨的工作精神和实践技能等。能够为促进技术革新和技术升级提供人才支持，是当前和未来高职院校服务经济社会发展的基本职能。

2.“制造业升级”要求高职院校开拓技术技能积累与创新的发展维度。《2013年国民经济和社会发展统计公报》指出，2013年中国第三产业增加值占比（46.1%）首次超过第二产业（43.9%），这意味着中国经济发展阶段进入工业化后期，经济增长也开始进入从高速增长转入中高速增长、从依赖投资和出口增长向依靠消费和内需拉动、从要素驱动向创新驱动转变的“新常态”。工业产值比例下降并不意味着工业在经济发展中的重要地位发生改变，“因为制造业本身所蕴含的生产能力和知识积累都是关于一国经济长期发展的关键。”①制造业不仅是技术创新的主要来源、新技术应用的主要载体和技术传播的主要基地，其重要功能还在于通过技术创新和扩散来提高经济增长效率、创造更多高质量的工作岗位和拉动生产性服务业的规模扩张和质量提升。

2008年国际金融危机以后，发达国家以重振制造业和大力发展实体经济为目的实施“再工业化战略”。美国提出“先进制造业国家战略计划”，德国开始实施“工业4.0计划”等。面对国内外新的技术环境、竞争环境和投资环境，中国政府出台了工业强国规划《中国制造2025》。“再工业化战略”不是对传统工业的回归，制造业升级也不是简单地提高制造业的产值比例。传统制造业升级为现代制造业的可靠途径是，通过加强现代信息技术与制造业的融合、制造业与服务业的融合以及新技术与传统产业的融合来提升复杂产品的制造能力和满足个性化消费的需求能力。在重塑制造业竞争优势的进程中，技术技能积累与创新是建立现代制造业体系的内在基础，也成为加强职业教育经济功能的重要维度。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》强调要强化职业教育的技术技能积累作用。《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》提出将高职院校打造成技术技能积累的重要资源集聚地。因此，以助推产业结构升级为目的，为企业形成核心技术能力和竞争优势提供所需要的技术技能供给是新时期高职院校服务经济社会发展的政策期待和历史使命。

3.终身教育发展要求高职院校扩大教育机会供给的有效途径。科技进步和竞争性的劳动力市场使得个人在学校教育期间获得的知识和技能很快过时，终身教育和继续教育越来越符合经济发展的需要，能够使企业保持就业水平和提高竞争力，也为个人提供知识和技能更新、职务晋升的可能性。终身教育还要求职业教育为“学业失败者”、处于社会边缘或不利环境的群体提供受教育机会，帮助他们更好地融入劳动力市场和社会中。《教育2030行动框架》强调，到2030年，要确保所有人能够平等地获得职业技术教育和培训，目的是显著增加就业人数和用于就业创业的相关技能，即每个人都应有不断更新其工作技能、认知技能和可转移技能的教育机会。

高职教育因具有经济与教育的双重属性和鲜明的区域特色，在促进社会要素的公平流动和缩小城乡经济发展差距方面发挥着重要的杠杆作用，显著提高了劳动力人均受教育年限和高等教育毛入学率。据统计，2014届高职毕业生中有91%的学生为家庭第一代大学生，2011—2016届高职毕业生中家庭背景为“农民与农民工”的比例已达到50%以上，高职院校成为承载大众化高等教育任务的主要教育机构和农村生源接受高等教育的重要途径。全民终身学习需求的持续增加要求高职院校不断扩大教育机会供给，从单纯地关注经济增长向更加关注教育公平和社会可持续发展转变，在实现终身教育从理论领域走进实践领域的过程中成为核心教育机构。

二、高职院校外部治理环境面临的现实困境

1.劳动力市场面对技能需求与技能供给不平衡的技术性失业问题。技术升级推动了产业升级，这必然要求劳动者的技能转换同产业技术的变化基本保持均衡，使得劳动者的供给结构适应产业转型升级的需求。《全国职业供求分析报告2001—2017年》指出，2002年以来，劳动力市场对各技术等级或专业技术职称的求人倍率均大于1，說明技术类劳动力的供给小于需求。《国家人权行动计划（2012—2015年）实施评估报告》指出，“截至2015年底，全国技能型劳动者总量是1.67亿，其中高技能人才是4501万人，占技能劳动者总人数的27.3%”②，说明非技术类或低技能劳动力供大于求的现象还比较显著。“中国劳动力市场技能缺口研究”显示，“低技能劳动力无法适应产业升级和企业发展的需要，高学历毕业生以及海归人员的工作技能却与产业需求严重脱钩，本质上是求职者的劳动力技能与岗位要求不匹配造成的供求缺口。”③

从供给侧结构性改革的角度分析，当学校所培养的人才因没有受到恰当的训练不能适应社会发展需要、教育机构所授予的资格不能满足经济发展要求时，人才供给结构与人才需求结构之间就会存在脱节或错位，而过剩的人力资源不能完全被现有的经济体吸收掉，导致当前“技能短缺”与“人才过剩”的结构性失业问题和“学非所用、用非所学”的人才培养的负面效应。技能型人才供给不足与非技能型人才供给过剩并存，一方面说明教育体系内部因人才培养效率低而存在教育资源浪费;另一方面也说明就业结构内部因人力资源使用不充分而存在就业浪费。由于技术革新和技术转化的速度不断加快，传统的学校教育已无法完成与技术进步和产业升级需求相匹配的技能型人才供给。作为一种跨界行为的技术技能人才培养在宏观层面的运行和实施，首先要建立经济领域和教育领域之间深度融合的沟通机制，由学校、企业、行业组织、科研机构和各级政府等共同解决用人制度与育人制度相分离的问题，为达成劳动力市场技能供给与技能需求的均衡状态提供制度安排。

2.企业内部存在技术技能积累与产业转型升级需要不匹配的结构性缺陷。经济发展和技术进步的实质是获得技术能力并将技术能力转化为产品和工艺创新的过程。随着2013年中国经济进入新常态、2015年经济发展形势面对“经济增速下降、工业品价格下降、实体企业盈利下降、财政收入增幅下降和经济风险发生概率上升‘四降一升的突出矛盾”④和中国人口红利的快速消失，提高技术创新能力和全要素生产率成为中国工业经济增长和产业结构转型升级的内在动力。在工业化后期，要实现从传统制造业向现代制造业的升级、从劳动密集型产业占优势比重向资本密集型和技术密集型产业占优势比重的转型，取决于企业技术技能积累能力和技能型人力资本能否成为技术创新、商业模式创新和组织结构创新的坚实基础。

“技术引进”通常被认为是后发国家拥有先进技术和加强技术积累的一条捷径，但是随着成熟企业向技术前沿的不断接近，通过引进新技术和对新技术消化吸收已不能完全适应制造业升级、产业结构转型和价值链从低附加值向高附加值转变的需要，必须实施以技术创新和制度创新为核心的创新驱动战略来实现经济可持续发展。技术创新源于技术知识积累，而技术知识的积累机制和使用机制具有内源性，即首先要具备一个能够调动和真正吸收新技术的有利环境，将新技术与企业的内部条件相匹配并融入企业内部组织中。目前，我国企业整体的技术积累水平较低，研究开发和技术转化的积累较少，企业之间、校企之间技术技能积累资源的共享机制和合作机制不够完善。因此，由于具有创新能力的技术技能人才供给短缺、从事研究开发的高层次人才匮乏而长期形成的结构性缺陷，很可能成为企业技术技能积累不足和技术创新乏力的短板，以及影响传统产业升级和新兴产业培育的瓶颈。

3.高职教育发展面临着供给单一性与需求多样性的矛盾。“办学主体及其关系以及经费投入问题应当是办学体制改革的核心问题。”⑤改革办学体制的主要目标是通过理顺政府、学校与社会的关系，扩大教育有效供给，满足社会和个人日益增长的教育需求，实现教育供求平衡。所谓职业教育供求平衡，是指职业教育机构所提供的教育供给基本上能够满足社会和个人对职业教育有支付能力的需求。

目前，供给单一性与需求多样性的矛盾是职业教育发展的主要矛盾。究其原因，第一，单一办学主体意味着单一的职业教育资源供给主体，这必然影响到行业组织、企业和个人等其他社会力量投资办学的积极性，也抑制了社会资本、市场信息、实践平台和技术专家等丰富的经济资源和社会资源转化为职业教育资源的可能性，无法满足社会发展对职业教育的多元化需求，以及“新型农民”、城市待业人员、新生代农民工等非技术类或低技能劳动力对职业教育的个性化需求。

第二，对职业教育的经费投入与发展需求不匹配。比较发达国家在工业化后期阶段职业教育经费支出总量占 GDP的比重平均维持在1.2%左右。2014年，中国已经进入工业化中后期阶段，政府是职业教育经费投入的主体。《2016年全国教育经费执行情况统计公告》指出，2016年中国职业教育（含中等职业教育和高职高专教育）经费支出占 GDP的比重仅为0.6%;从生均培养成本比较分析，2016年中国普通高等学校生均培养成本大约是高职高专院校生均培养成本的 1.6倍。职业教育经费支出占 GDP的比重偏低和高职院校生均成本长期低于普通本科院校，严重影响了技术技能人才的数量增长和质量提升。

第三，从教育资源利用效率分析。在内部治理环境中，学校基础教学设施建设、教职员工与学生之比的下降、技术投入、实训设备更新等都促使办学成本不断上涨，而由于高职院校办学自主权不足以及教育经费使用和管理自主权受限，导致教育资源配置不合理和人才培养效率低下。

三、完善高职院校外部治理环境的路径选择

1.以技术治国为改革理念，完善技术技能人才培养和使用的外部治理结构。从宏观角度看，首先要树立技术治国的改革理念，完善有效促进技能型人力资本与技术进步相匹配、产业结构和劳动力市场成功转型的外部治理结构。

第一，以推进供给侧结构性改革为目标，建立基于统筹管理的现代职业教育组织机构。学习和借鉴英国的商业、技能与创新部，澳大利亚的国家培训局和中国香港的职业培训局等建设经验，基于协调和沟通的原则，可将负责职业教育的职业教育与成人教育司、职业教育中心研究所，负责职业培训的人力资源和社会保障部、中国就业培训技术指导中心，与负责自主学习、在线学习的行业职业教育机构等共同组建为国家层面的职业教育管理机构，以有效实现劳动力市场的技能需求与职业教育机构的技能供给之间高度匹配、教育领域的学历证书与职业领域的资格证书之间相互融通、高等院校的教育资源和行业企业的培训资源之间优化配置，为走出用人制度与育人制度之间相分离的现实困境、实施产教深度融合的育人模式解决结构性问题。

第二，通過立法赋予企业办学自主权，促进企业在技术技能人才培养中发挥主体作用。可赋予具有教育资格的企业以职业教育办学主体地位，享受教育政策的优惠，给予教育投入的补偿，使其真正成为职业教育办学过程中的法律主体、投资主体和教学主体;明确企业与其他利益相关各方的责权利关系，着重体现利益相关各方对企业所承担责任的期望和认同，激活企业履行社会责任的自觉性和主体意识，为有效发挥企业在技术技能人才培养、技术研发以及各类资源配置中的导向作用提供法律保障。

第三，以促进技能可持续发展为目的，建立符合技能型人才成长规律的、适应经济发展与劳动力市场就业需要的国家资格框架。为了促进教育系统与劳动力市场的融合，必须在普通教育和职业教育之间建立搭桥制度，在不同的普通教育层次提供等值的职业教育与培训，更加重视非正规教育和非正式教育过程中的技能开发与实践，为缓解技能需求与技能供给之间的结构性矛盾营造良好的外部环境。

2.以促进产业升级为改革目标，建立官产学协同发展的技术技能积累机制。技术技能积累是技术创新和产业升级的内在基础，也是现代职业教育服务经济社会发展的重要维度。高职院校需承担起技术知识递进和技术能力积累的职责，不断完善市场化的高技能产业工人培养和培训体系，为推进传统产业改造升级和新兴产业培育发展提供有效的人才供给和技术供给。在以知识为基础的现代社会中，产业作为进行生产的场所，政府作为契约关系的保障，大学作为新知识新技术的来源，无论是技术积累还是技能型人力资本积累，本质上都是政府、产业和大学三个主体发挥联动作用的结果。建立官产学协同发展的技术技能积累机制的目的是要把政府、产业、大学集成为一个为创新驱动和技术转移铺平道路的运行机制。随着时间的推移，新机制将越来越多地包含每个主体范围的要素，主体之间更便于实现信息互通、资源共享、人员交流和优势互补。

在建立官产学协同发展的技术技能积累机制的过程中，政府的首要任务是在政策制定、实施、评估和改进的整个过程中，建立起与行业组织、企业、高校和其他社会机构不断对话的机制，为校企联合进行技术技能积累做出制度安排。

企业作为产业系统的个体和市场活动的主体，一是为内部劳动者提供适应自身发展需求的成长通道，建立系统的职业教育和岗位培训体系，以适应生产技术不断升级的要求;二是利用企业的生产环境、技术研发和资源优势参与技术技能人才培养的全过程，以提升外部劳动者的技术水平;三是与教育机构、其他企业、科研机构积极开展人力资源合作，构建技术技能积累的合作机制和共享机制。

高职院校则必须主动参与到企业核心竞争优势的创造中，結合技术升级和产业升级对人才需求结构的变化，有效开展基于现代学徒制的育人模式，提高专业教育与工作领域的岗位匹配度。

加强政府、产业和高职院校三者之间相互作用的结果可能包括创新战略、创业行动和“混合型组织机制”——科技园、孵化器、战略联盟、合作研究中心、衍生公司等，还包括企业技术创新的核心要素、科技成果向生产力转化的运行机制以及技术技能积累和技能型人力资本积累的可靠路径。

3.以扩大教育供给为改革手段，探索增加高职院校经费使用自主权的实现途径。终身教育的理念和实践要求高职院校实行多元主体的办学体制和经费投入体制，将更多的社会资源转化为教育资源，将潜在的教育供给转化为现实的教育供给，以扩大学校的办学自主权和提高资源利用效率。

第一，建立多元化的经费来源渠道，增强高职教育供给能力。除了提高职业教育经费支出占GDP的比重和高职院校生均培养成本以外，不断寻求和拓宽经费来源的其他渠道也是扩大职业教育供给的正当途径。

具体来说，通过建立多元主体共同办学的治理结构来引入新的投资者，提高行业、企业、社区等利益相关方在职业教育经费投入中的比例;通过混合所有制办学模式改革，以校企股份制办学的形式使校企双方可按比例进行办学经费投入;高职院校利用自身的特色专业优势、师资优势和科研优势，通过签订研究合同来提高自筹资金的能力;研究和实施由政府、学校、企业和学生（家庭）合理分担培养成本的比例和机制;等等。

第二，提高教育资金利用效率，扩大经费使用自主权。一是赋予学校最大限度地重新分配教育资金的经费使用权，使学校有权在二级学院和系（部）之间、二级学院院长有权在各系之间、系主任有权在不同专业的教师之间重新分配资金，以最大限度地降低不合理的决策所带来的风险;同时，增加经费开支自由，允许学校根据实际情况将经费用于不同的用途，如学校有权自主决定缩减甚至完全取消某类专业或某些活动。

二是在二级学院或系一级单位探索和实施“成本中心预算”的财政模式。把每个教学单位都视为具有财政意义的成本中心，赋予每个预算单位以财政自主权，使每一个成本中心的目标支出都能得到本中心所得收入的充足支持，教职员工工资、运营费用和管理费用等都必须由本单位的学杂费、研究经费和捐款等收入来支出。这样每个教学单位才会在学术活动中努力增加收入和降低成本，才能在高职院校内部治理的基层组织机构真正落实办学自主权。

[注释]

①黄群慧.中国的工业化进程：阶段、特征与前景[J].经济与管理，2013（7）：10.

②国务院新闻办公室.国家人权行动计划（2012—2015年）实施评估报告[R/OL].（2016-06-14）[2018-02-09].http：//www.chinanews.com/gn/2016/06-14/7903600.shtml.

③复旦大学，清华大学，J.P.Morgan.中国劳动力市场技能缺口研究[R/OL].（2017-05-19）[2018-01-02].https：//wenku.baidu.com/view/ba2d3f5942323968011ca300a6c30c225801f015.html.

④刘志彪.中国语境下如何推进供给侧结构改革[J].探索与争鸣，2016（6）：70.

⑤林克松，朱德全.职业教育均衡发展与区域经济协调发展互动的体制机制构建[J].教育研究，2012（11）：105.

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[3]国家统计局.2013国民经济和社会发展统计公报[R/OL].（2014-02-24）[2017-12-21].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224_514970.html.

[4]上海市教育科学研究院，麦克思研究所.2015年中国高职教育质量年度报告[M].北京：高等教育出版社，2015.

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[9]教育部，国家统计局，财政部.2016年全国教育经费执行情况统计公告[R/OL].（2017-10-17）[2018-02-09].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s3040/201710/t20171025_317429.html.

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