“三权分置”下农村土地经营权流转法律问题研究

廉梦芸 王峥 安玉川 牛高飞 闫非非

摘 要：“三权分置”下，农村土地经营权流转是适应农村改革热潮和实现农业现代化、规模化的必然要求。对晋城市赵庄村等46个乡村230名农户，进行为期28天的实地调研。调研发现，晋城市农村土地经营权流转存在流转程序不规范、农民转让土地经营权积极性较低等问题。针对这些问题，提出相应解决办法。

关键词：晋城市;农村土地经营权流转;法律保护

文章编号：1004-7026（2019）04-0021-04         中国图书分类号：D922.32         文献标志码：A

1  “三权分置”下农村土地经营权流转法律问题的研究背景

农业、农村和农民问题是我国迫切需要解决的现实问题。农村土地制度，维系着亿万农民的切身利益。2014年12月以来，本着“以粮安天下”的治国之理，我国为新一轮农村土地改革出台了一系列的政策法规。2014年，中共中央办公厅和国务院办公厅发布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模的意见》（中办发[2014]61号）指出，坚持农村土地集体所有权，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营者有序流转。

2018年12月29日，第十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了《农村土地承包法》。“三权分置”的核心是土地经营权，通过土地经营权有序流转来解决“谁来种地”的问题，发展多种形式经营模式，最终提高农地效益。

我国通过立法确保农村土地经营权流转。目前，我国各地在农村土地经营权流转方面取得了一定成绩，但仍存在着立法滞后和立法空白等问题。

农民生活的社会环境和地理环境影响着农民对农村土地经营权流转法律问题的态度。改革尚未落到实处，农村土地经营权流转并没有发生实质变化。只有在保护集体土地所有权和农民承包权的同时，让农村土地经营权逐渐集中流转，才能实现农业规模化经营和农业现代化。

例如，在调查中大义井村村委负责人申国平表示，大义村以山地为主，土地成片状分布占比极小，大多数在城市工作甚至脱离农村户口的农民都通过村委会、专业合作社、家庭农场等途径将土地流转给同一集体经济组织内的其他近亲属、近邻、朋友、熟人等，不易形成土地经营权规模化流转。

2  晋城市“三权分置”下农村土地经营权流转现状

2.1  晋城市农村土地经营权流转概况

晋城市国土总面积为9 490 km2，其中耕地面积20.45万hm2，家庭承包经营的耕地面积14.78万hm2，承包农户47万户，签订家庭承包合同45.7万份，颁发土地承包经营权证40.4万份。

经过近几年发展，目前晋城市流转土地面积近2万hm2，占家庭承包耕地面积的13.4%，与2010年前的0.96万hm2相比，翻了一番，流转速度明显提高。其中8.6万户已经转出耕地，占总户数的18%。

根据政协晋城市委员会2017年发布的《晋城市农村土地流转情况的调查报告》，晋城市土地流转价格如图1所示。

调查发现，城区、泽州县和阳城县种植小麦，净收入约200元/667 m2。农村土地经营权流转有利于提高耕地利用率，使农民在获得流转土地收入的同时，还可以通过加入新型农村经营主体的方式获得收入，农户年均收入可达自主耕种土地的3倍。

2.2  晋城市农村土地经营权流转方式

对晋城市农村土地经营权流转方式进行调查，流转方式主要有以下4种。

一是委托流转。即原承包农户方在依法、自愿前提下，通过签订书面委托合同，委托本村村民委员会或其他中介组织，将原承包农户想要转让的土地经营权，统一流转给专业合作社或当地农业龙头企业。村委会不收取任何费用，流转费用归原承包农户所有。泽州县金村镇赵庄村采取此种方式。

二是村集体将承包给农户的耕地以集体名义流转回来，村集体进行统一经营，支付给农户部分流转收益。泽州县南村镇东常村采取此种方式。

三是流转双方在村委指导下签订流转合同。例如，泽州县聚丰惠民农业专业合作社与农民直接签订合同，流转面积10 hm2，流转期限5 a，每1 hm2每1 a给农户9 750元。

四是成立土地经营权入股合作社，通过集约化土地经营权流转探索农村经济发展新模式。例如，阳城县邢西村创汇土地股份合作社是阳城县首个以土地经营权流转入股合作社，对邢西村约13.33 hm2闲置土地经营权进行流转，按照1 300元/667 m2的股金成立合作社，让农民入股分红享受收益。

2.3  晋城市农村土地经营权流转程序

调查发现，晋城市农村土地经营权流轉具体操作流程分为8步，如图2所示。

2.4  晋城市农村土地经营权流转特点

第一，土地流转形式多样，包括转包、转让、互换、出租、入股等。其中，转包方式流转5 133.3 hm2，占39%;转让方式流转1 066.7 hm2，占8%;互换方式流转733.3 hm2，占6%;出租方式流转3 266.7 hm2，占25%;入股方式流转266.7 hm2，占2%;采取其他方式流转2 600.0 hm2，占20%。

第二，土地向新型农业经营主体集中。一是向龙头企业集中。晋城市农村土地流入企业有38家，面积达1 400.0 hm2。二是向农民专业合作社集中。晋城市土地流入合作社面积达到2 933.3 hm2。三是向现代农业示范园区集中。城市土地流入农业示范园区3 133.3 hm2，13.3 hm2以上的农业园区近100家。高平市引进瑞克斯旺（中国）有限公司建设的天润现代农业示范园，流转土地123.3 hm2，总投资1.2亿元，可直接带动农民就业1 000余人，提高了农民收入。

第三，土地流转政策法规日趋完善。晋城市加大政策扶持力度，起草了《中共晋城市委办公厅晋城市人民政府办公厅关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》。各县也相继出台了农村土地经营权流转财政奖补办法。

3  “三权分置”下农村土地经营权流转存在问题

晋城市农村土地经营权流转的组织化和规模化程度不断加强，流转方式和流转主体日益多元化，但在法律保障方面存在诸多问题。

3.1  农村土地经营权流转价格不统一，在流转时易引发纠纷

从图1可以看出，晋城市不同土地流转价格差距较大，且各县（区）土地流转价格并不统一。农村土地经营权流转价格，存在合同双方自主协商定价现象，没有纳入政府监管范围。同时，在实际流转中，土地易受自然条件和生物生长周期限制，这就导致农村土地经营权流转价格波动和差异较大。长此以往，农民会产生心理失衡感，继而引发大量农村土地经营权流转争议或纠纷。

3.2  农村土地经营权流转程序不规范，侵害流转主体权益

实践中，政府对于农村土地经营权流转宣传不到位，少数基层干部为个人利益而采取强制措施，迫使农民进行土地转让，或强制土地经营者转让其合法取得的土地给自己以谋取私利，侵害了经營权人合法的权益。

村委会是基层群众性自治组织，应对相关政策以及流转程序进行宣传和指导，但调查发现村委会对于农村土地经营权流转一知半解，没能进行有效宣传和指导。由于流转双方多为同村村民，很多情况下双方没有签订书面流转协议或合同等具有法律效力的文件，而是以口头协议完成土地经营权流转，未经政府和村委会备案，发生纠纷时难以对双方权利义务进行认定。

3.3  农村土地经营权流转保障不到位，降低了农户参与流转的积极性

调查发现，虽然很多农民进城务工，但农民除土地外别无其他保障，因此他们不愿意放弃土地这个最后的保障。这是我国农村土地流转面积小且流转率低的根本原因之一。

实践中，务工农民多直接采用机器耕种、收获，基本不在农作物生长期进行田间管理，导致耕地产量较低。往往是投入和收获持平，无法实现农村土地的最大价值。

农村社会保障体系不健全，农民有极大的不安全感。农村土地经营权流转期限相对较长，一旦农民在城镇失业，如果由于土地经营权流转期限不到而无法耕种土地，会导致其缺乏生活来源。

4  “三权分置”下农村土地经营权流转法律完善建议

我国农村土地改革尚处在政策实施的初始阶段，在这个阶段，相关制度和政策还未完善，相关法律法规还不健全。农村土地改革关键在于放活农村土地经营权。基于放活农村土地经营权的视角，从以下几方面提出建议。

4.1  赋予农村土地经营权物权属性

赋予农村土地经营权物权属性，是解决其他问题的前提和基础。农村土地经营权究竟是物权还是债权存在较大争议，但从权利保护角度而言，将其认定为物权是更为妥当的。一方面，只有将农村土地经营权确定为物权后，经营权才可以顺利转让和抵押。根据我国物权法规定，可以抵押的经营权只能是物权而不能是合同债权，因为合同债权对双方当事人以外的人不产生公示效力。另一方面，赋予农村土地经营权物权属性，可以最大程度地满足经营权人长期稳定的投资利益。

因此，相关法律应及时修改。其一，应在《物权法》第125条处规定：土地承包经营权人或土地经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。其二，第128条和第180条第1款（3）项中增加对土地经营权抵押的规定。因为土地经营权被赋予物权的属性后，抵押作为物权变动的一种形式，应该增加该规定。同时，应适用第187条中“以本法第180条第一款第一项至第三项的财产，应当办理抵押登记，抵押权自登记时设立”。

4.2  建立完善公平的定价交易机制

在对农村土地经营权流转过程价格问题进行整改防范时，晋城市政府和有关部门要不断完善相关法律法规，建立公平、合理、规范、统一的定价和交易机制，使农村土地经营权流转有法可依、有规可循。尽量缩小不同县（区）农村土经营权流转价格，消除农民内心的不平衡感，保证合同双方利益最大化，推动农村土地经营权流转交易进行。

4.3  规范农村土地流转程序

一方面，应健全《农村土地承包经营权流转管理办法》，积极完善晋城市土地经营权流转相关规范。做好宣传和教育工作，让农民深入了解土地经营权流转相关政策和操作流程。另一方面，规范农村土地经营权流转程序。强调流转合同签订的必要性，加强流转合同备案建档。

要充分发挥政府和村委会在农村土地经营权流转实践中的引导和监督作用，约束政府和村委会行为。首先，政府、村委会及其工作人员在推进农村土地经营权流转过程中，应尊重农民意愿，不得违反当事人意愿干涉经营权流转。禁止从中获取私人利益，禁止非法侵害经营者自主经营权利。其次，加大农村土地经营权流转政策宣传力度。提高农民法律意识，让农民自觉严格遵守合同，禁止任意撕毁合同损害合同相对人的权利。

由此，晋城市农村土地经营权流转程序应包含以下几个阶段。

（1）组织洽谈阶段。晋城市各县（区）应根据当地情况制定统一的农村土地经营权流转合同范本。合同应明确流转土地面积、用途、期限、价格、支付方式、合同到期后地面附着物归属及违约责任。同时，指导合同双方在协商一致前提下，明确双方权利义务关系，并签订规范化的土地经营权流转合同。

（2）资料归档阶段。对合同进行存档保管。合同发生变更，应及时变更手续和进行备案登记。如果农民以口头形式确定土地流转关系，应积极引导双方签订书面流转合同并进行登记，避免因权利义务不明确而引起不必要的纠纷

（3）跟踪服务阶段。应建立专业的农村土地经营权流转管理机构，健全备案审查制度，对流转成功的项目进行登记备案，以便进行数据化管理。

4.4  完善农村社会保障体系

农民收入比较单一，大多数农民收入来自外来务工。一旦丧失劳动能力，其收入只能依靠种地。对于农民，土地具有不可替代的生活保障功能。想让农民大胆地流转土地，就必须消除农民对土地的依附性。因此，必须健全农村社会保障体系，切实保障农民生活水平。

要完善农村社会最低生活保障制度，提高保障金额。晋城市按照年龄范围设立了不同等级的生活保障金，但对晋城市经济落后地区农民来说，微薄的补助仍是杯水车薪，无法真正解决农民生活问题。同时，伴随着农村土地流转市场风险提高，更应完善相应社会保障制度，实行农村社会最低生活保障制度全覆盖。晋城市政府及各县（区）政府应根据当地实际情况制定各县（区）最低生活标准，切实保障当地农民生活。

完善以养老保险为主的农村社会保险体系。完善相关立法，发挥政府职能，加大财政投入，扶持以养老保险为主的农村社会保险体系。完善农村新型合作医疗，对大病、重病、慢性病等划分不同报销标准，扩大报销药品范围。

5  结束语

晋城市鼓励和支持发展现代农业，在新型城镇化建设方面取得成效。通过对“三权分置”下农村土地经营权流转法律问题的分析和探索发现，晋城市农村土地经营权流转规模不断扩大，农业产业体系取得长足进展，但农村土地经营权流转实践中仍面临着流转价格不确定、流转程序不规范等一系列问题。要在赋予农村土地经营权物权属性的基础上，规范农村土地经营权流转程序，健全农村土地经营权流转管理办法，完善农村社会保障体系，从而提高农民流转农村土地经营权的积极性。