服务型政府绩效评估指标的动态性分析

张剑

摘 要：随着我国行政管理体制改革进一步深化，尤其是在提出构建服务型政府的目标之后，政府绩效评估指标呈现出动态性特征。对政府绩效评估指标动态性的逻辑分析，成为当前政府绩效管理研究的热点。探讨服务型政府绩效评估的功能定位和目标导向、服务型政府绩效评估指标体系动态性表现及蕴含理论，对分析服务型政府绩效评估指标动态性具有重要意义。

關键词：服务型政府;绩效评估;评估指标;动态性

文章编号：1004-7026（2019）04-0012-02         中国图书分类号：D630        文献标志码：A

政府绩效管理是随着新公共管理运动而产生的一种新的治理工具，其蕴含的管理主义思想对提升政府效能产生了积极影响。20世纪90年代，随着新公共管理理论传入我国，政府绩效管理逐渐成为推动行政管理体制改革的重要动力。

实施政府绩效管理的主要目的是致力于实现政府职能目标。对职能目标的分解及评估可以通过一系列指标表现出来，而评估指标可以说是政府职能目标的反映。以政府绩效评估指标体系作为分析对象，从服务型政府视角，分析绩效评估的功能定位和目标导向。探讨政府绩效评估指标体系变迁，尝试对绩效评估指标体系的动态性进行理论分析。

1  服务型政府的提出及现实意义

20世纪80年代以来，西方发达国家开展了新公共管理运动，用管理主义的思想，提高公共部门工作效率，限制政府规模，合理界定政府与市场、社会及公民之间的关系，建立“企业家”政府模式。

在新公共管理运动影响下，政府绩效管理成为衡量政府效能的重要管理工具。因此可以说，政府绩效管理是在管理主义普遍盛行的背景下做出的。20世纪90年代，这一管理工具被引入中国，伴随着我国行政改革的不断创新。

一项管理工具的实施，要基于一定的环境，要与行政模式演进相契合，因此需要分析中国行政模式的演进路径及其所处的行政生态。

1.1  行政模式发展路径与服务型政府的提出

建立政府绩效评估指标，需要依据公共行政理论的发展路径，其中最重要的一个方面就是行政模式的演进。

张康之教授从历史视角分析总结了行政模式发展路径。在农业社会以统治行政模式为主导，在工业社会伴随着分工与专业化的发展则形成了管理行政模式。在政治、经济、社会等发生深刻变化的20世纪末到21世纪初，凭借理性化和科学化曾获得巨大成功的管理型政府，因为其过于尊崇工具理性与人文价值缺失而被人们重新加以审视，从而产生了一种新型的政府模式——服务型政府[1]。这是对应于后工业社会的服务行政模式。

提出“服务型政府”这一概念，不单是进行行政理念、价值取向的构想。在实践层面上基于行政改革目标对政府进行重塑，要求政府由官本位向社会本位、公民本位回归，积极承担起服务职能，在风险社会的状态下强化政府的责任意识。

回顾行政改革的路径可以看到，现阶段行政改革的重点是在重塑政府职能的基础上，强化法治政府、服务政府、有限政府、责任政府、透明政府等理念。根据行政生态的变化，转变政府职能，处理好政府与市场、社会的关系，提高政府服务能力和服务水平。在行政体制改革中所提倡的服务型政府，是在实践中所亟待追求的一个目标。这一目标的实现，需要在绩效管理中对政府所要实现的职能目标进行指标建构，确保政府绩效评估指标能够反映出服务型政府的理念及价值追求。

建构政府绩效评估指标体系，要在服务型政府的背景下进行。评估指标不仅是一种量化表征，指标背后还蕴含着服务型政府的价值取向。对政府绩效评估指标的研究，要具有动态性思维。要进一步分析服务型政府模式下所呈现出来的动态性，深入探讨动态性背后的逻辑，不能局限于管理型政府到服务型政府的转变。

1.2  服务型政府绩效评估体系

政府绩效评估体系随着行政体制改革不断发展。行政体制改革的目标和主题决定了政府绩效评估的主要内容和侧重点。现阶段，随着服务型政府改革目标的确立，政府绩效评估出现了新的趋势。主要体现在：评估价值取向由政府本位走向社会本位;评估的目标定位由内部控制走向外部问责;评估内容由工作导向走向职能导向;评估方式由“自发式”“运动式”走向“自觉性”“规范性”[2]。

把服务型政府所蕴含的价值理性与政府绩效评估所体现的工具理性进行结合，不仅可以丰富服务型政府的实践价值，而且对进一步推动政府绩效评估发展、不断调整绩效评估指标体系以适应行政改革目标需要以及公民需求，具有实际意义。

提出服务型政府的现实意义，就是要从纯理论探讨向理论与实践相结合进行转变。作为理论的服务型政府，包含政府性质、宗旨及理念等。这些要素是价值理性的综合体，能够为政府绩效评估提供价值导向和制度基础。而作为实践的服务型政府，主要目标是实现管理职能向服务职能转变。因此，政府绩效评估指标建构必须基于服务型政府价值目标进行优化设计，从而引导和推动服务型政府的建设。服务型政府要具有现实意义，就必须通过一系列具有价值理性的指标体系进行建构，真实反映目标群体的需求，以便使服务型政府的概念由空泛变得具体而充实。

2  服务型政府绩效评估的功能定位及其目标导向

以服务型政府为导向的政府绩效评估，与建立在管理型政府基础上的政府绩效评估有所区别，应对服务型政府绩效评估的功能定位及其目标导向进行合理界定。

2.1  功能定位

现代公共行政的运作是基于工具理性的假设[3]，这一假设在科层制中得到了充分体现。管理型政府是随着工业社会对分工和专业的不断强化而建构的。因此，建立在管理型政府基础上的政府绩效管理，具有传统的“效率中心主义”倾向。其绩效评估实施，体现了自上而下的控制导向。通过建构可量化的指标去衡量下级工作情况，把政府绩效评估结果作为控制下级的一个重要工具。压力型体制是以工具理性为导向的绩效评估的体现。

随着社会环境迅速变化，公共行政理论所注重的不只是以秩序和效率为导向，而更重视有效回应和解决社会问题。在公共行政理论进行自我反思的过程中，孕育了服务型政府模式。服务型政府对管理型政府實践中的公共性丧失进行了弥补，更加重视价值内涵的表达。在实践中，服务型政府需要对其所倡导的价值内涵进行建构，而建构过程需要通过政府绩效评估来实现。与管理型政府的绩效评估指标相比，服务型政府绩效评估指标需要重构，重构过程就是价值理性的回归过程。

服务型政府是社会本位和公民本位，以服务为导向。因此，绩效评估指标设计要站在公众立场上进行衡量，真正反映公众利益诉求并予以及时回应。服务型政府承担着为公众服务的责任，其绩效评估指标所反映的应该是服务内容及对实现程度的责任承担。中国现处于社会转型时期，社会阶层分化较为明显，为适应社会转型需要，服务型政府需要具备较强适应性。对绩效评估指标进行动态性建构，满足群体利益差异化诉求。总而言之，服务型政府绩效评估指标要以价值理性为导向进行建构。

2.2  目标导向

服务型政府绩效评估不仅以“评估”存在，也要在体现服务型政府目标导向的基础上致力于实现治理范式转型。首先，在政府绩效评估上，要由政府导向转变为民众导向、由技术导向转变为战略导向、由程序负责转变为结果负责。在治理体系中，要实现治理主体多元化，政府不再以垄断管理主体存在。由此，政府绩效评估的目标需要转变为以民众为导向。管理型政府绩效评估所注重的技术方法使用，在评估环节中无法体现出战略性。服务型政府绩效评估，不仅评估政府自身，也要把政府与其所处的行政生态紧密结合起来。其次，服务型政府绩效评估要注重服务质量提升。动态性地了解民众需求，通过评估指标体系建构，促进政府不断满足公民的需求。这就要求在治理中，政府与公民建立互动关系。要进一步健全民主机制，提升公民在政府绩效评估中的参与度，改变压力型绩效评估为互动型绩效评估。最后，应构建与治理体系相匹配的政府绩效评估指标体系。例如，政府绩效评估指标中应凸显社会指标、人文指标以及环境指标等。对这些指标的强调，可以通过绩效评估指标建构，推动政府职能转变，适应治理范式的转型。

3  结束语

当前，服务型政府仍处于理论建构阶段，在现实中难以对服务型政府形成直观感受。应建构服务型政府绩效评估体系，通过政府绩效评估去体现服务型的价值目标。服务型政府是在行政模式演进的基础上被提出的。在由工业化向后工业化过渡的过程中，社会处于高度复杂性和高度不确定性的状态[4]。政府职能要适应这种状态，就需要进一步推动政府职能转变，使服务职能得到强化。建立在服务型政府基础上的绩效评估，应在凸显价值目标的基础上，结合政府职能转变、社会环境变化，对政府绩效评估指标进行合理建构。这种建构在一定程度上体现出动态性特征。

参考文献：

[1]汪自成.论服务型政府的合法性[M].长春：吉林大学出版社，2009：65.

[2]彭向刚.论我国服务型政府绩效评估发展的趋势[J].吉林大学社会科学学报，2008（2）：22-28+159.

[3]全钟燮.公共行政的社会建构：解释与批判[M].北京：北京大学出版社，2008：4.

[4]张康之.合作的社会及其治理[M].上海：上海人民出版社，2014：24.