巩固和完善农村基本经营制度

李飞 周鹏飞

2.5 明确了土地经营权可以融资担保

党的十八届三中全会决定提出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。2015年12月27日，第十二届全国人大常委会第十八次会议决定，授权国务院在北京大兴区等232个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施物权法、担保法关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定，至2018年12月31日试点结束。

以承包地的土地经营权作为融资担保标的物，是以承包人对承包地享有的占有、使用、收益和流转权利为基础的，满足用益物权可设定为融资担保标的物的法定条件。随着土地承包经营权确权登记、农村土地流转交易市场完善，将承包地的土地经营权纳入融资担保标的物范围水到渠成。以承包地的土地经营权为标的物设定担保，当债务人不能履行债务，债权人依法定程序处分担保物，只是转移了承包地的土地经营权，实质是使用权和收益权，土地承包权没有转移，承包地的集体所有性质也不因此改变。

第三方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，也可以向金融机构融资担保。由于各方面对继受取得的土地经营权是物权还是债权有争议，是作为用益物权设定抵押，还是作为收益权进行权利质押，分歧很大。立法不陷入争论，以服务实践为目的，使用了土地经营权融资担保概念，这是抵押、质押的上位概念，将两种情形都包含进去，既保持与相关民法的一致性，又避免因性质之争影响立法进程（四十七条）。

2.6 明确了承包经营权的入股权能

党的十八届三中全会决定提出，“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。2014年11月，中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出，“引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织”，“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。

对于农村土地承包经营权入股，原土地承包法是将家庭承包方式和“四荒地”招标、拍卖、公开协商承包方式分开处理的。对于家庭承包方式取得的承包地，原土地承包法将入股限定在承包方自愿联合从事农业合作生产的范围。对“四荒地”的土地承包经营权，原农村土地承包法规定可以采取入股方式流轉。这次农村土地承包法修改，增加了承包方可以采用入股的方式流转土地经营权的规定，但需向发包方备案。

承包地的土地经营权采取入股方式流转，与原法规定的土地承包经营权入股发展农业合作不同，前者宽泛，包括入股法人企业，后者是入股组建土地股份合作社；前者的治理结构可以是公司制，后者是股份合作制，是特殊的法人治理结构；承包地的土地经营权入股法人企业后，能处置的只是承包地的土地经营权，土地承包权仍归承包方，集体土地所有权也不改变。对此，土地承包法仅作原则性规定，给实践留出空间，以后总结经验并制定配套规定，同时注意与公司法等法律对接好（三十六条）。

2.7 明确工商企业流转土地经营权的准入监管

近年来，一些工商企业投资农业，通过流转农民承包地，从事规模化经营，推动了农业结构调整，提高了农业生产力水平，但也出现借农业产业化经营之名行圈占农村土地之实，违法违规进行非农、非粮化建设，影响国家粮食安全和主要农产品供给的问题。对于工商企业进行农业产业化经营，一方面要鼓励，一方面要求严格工商企业流转土地经营权的准入监管，总的要求是不得改变土地集体所有权性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。

土地承包法规定，县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本流转土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度，本集体经济组织可以收取适量管理费用。上述规定，目的是加强农地用途管制和保护农民流转土地经营权的权益，是规范而不是堵，允许工商企业进入农业提升集约化经营水平的方向没有改变。当然，要禁止借机设置门槛搞权力寻租（四十五条）。

2.8 明确妇女土地承包权益的保护

原农村土地承包法中对保护妇女土地承包权益已有规定。现实中侵害妇女土地承包权益，表现为通过制定村规民约，对结婚、离婚或丧偶妇女（包括入赘男）的土地承包权益、集体经济收益的分配权益等进行限制。农村土地承包是按户承包、按人分地，妇女出嫁前，是具有土地承包经营权的家庭成员。妇女如在婚入地未取得承包地，按照原农村土地承包法的规定，婚出地的发包方不得收回其承包地。如果婚出地家庭兄弟姐妹分家析产，出嫁女依然享有原家庭承包土地的财产权益。这次修法进一步明确，农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。土地承包经营权证或者林权证应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入（十六条、二十四条）。

这个问题还涉及村民委员会组织法和妇女权益保障法。两法规定，“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。因结婚男方到女方住所落户，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益”。对上述规定，在修改相关法律时增加法律责任，将违反法律规定的村民自治章程和村规民约及村民会议或者村民代表会议决定，明确为侵害妇女土地承包权益的违法行为；建立对村规民约的审查机制，规定乡镇政府依法对村民自治章程和村规民约的备案审查，对出现侵害妇女承包权益的及时责令改正；完善救济途径，赋予妇女向人民法院申请撤销侵害妇女承包权益的村民自治章程、村规民约及村民会议或者村民代表会议决定的权利等。

2.9 授权确认农村集体经济组织成员身份

有意见提出，应在农村土地承包法中对农村集体经济组织成员身份认定作出规定。因为只有具有农村集体经济组织成员身份，才拥有土地承包经营权，丧失成员身份，就不再享有土地承包经营权。随着第二轮土地承包陆续到期，农村集体经济组织成员身份确认问题已十分迫切。

鉴于自人民公社制度解体以来，集体经济组织成员身份边界不清问题由来已久，十分复杂。经反复权衡，修正案只作出衔接性规定，对确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等留给其他法律或法规具体规定（六十九条）。

3 问：这次修改土地承包法坚持了什么原则？

答：农村土地制度涉及亿万农民的切身利益，十分重要。修改农村土地承包法坚持了三条原则：一是坚持农村土地的集体所有性质不动摇。习近平总书记指出，“不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了”。这“四个不能”，是完善农村土地承包法律制度的主基调。二是处理好稳定与完善的关系。不利于农村社会稳定的不改，分歧意见较大的不改。三是处理好体现发展趋向与循序渐进推进的关系，对看不清楚的事不操之过急。土地承包制度的完善要与未来的农业经营方式相适应，从小规模的家庭分散经营，到适度规模的家庭农场或者专业合作社经营，再到专业化、现代化的综合性经营，最终形成农工商一体、一二三产融合发展的现代农业基本经营方式，需要与之相配套的土地制度。我国仍处在人口从农村向城镇转移的社会结构调整期，需要多少年才能稳定下来，还看不清楚。农村集体产权制度改革正在深化，土地制度是农村集体产权制度的核心，需要协调配套。因此，一个符合国情的农村土地制度的最终完善，将是一个历史过程，不可能毕其功于一役。

（续完）