浅析PPP项目中政府与企业的财务角色定位

摘 要：本文主要从PPP项目开展的前期准备、运行和项目的移交三个发展时期分析政府和企业的财务角色定位。在项目的前期准备阶段，政府应对财务的可行性分析、财政承担能力、物值评估和合法性手续办理等负主要责任，企业应对项目融资和投资的决策负责；在项目运行过程中，资金的支出、项目审批和财务监督和控制方面应由政府负责，资金流转和核算由企业负责；在项目移交中，政府和企业应共同对资产进行评估工作。

关键词：财务角色定位；政府与企业；PPP项目

PPP（政府和社会资本合作模式）是一种长期的合作形式，其主要是建立基础设施和公共服务领域。其中，企业主要对建设、运行及基础设施的维护承担责任，投入资金的回报主要来源于消费者的付款和政府的相关支付。对基础设施的把控过程主要由政府机构负责，以确保维护公共利益。PPP项目的重要核心是财务管理，其主要是对项目的评估、会计的核算和投资管理等，财务管理在PPP项目的三个阶段都会有所体现。本文主要从PPP项目的三个发展阶段来分别分析政府与企业的财务角色定位。

一、政府与企业在PPP项目前期阶段的财务角色定位

（1）政务财务角色定位

PPP项目多是建立基础设施与公共服务领域，针对PPP项目的经营需求、经济可行性及市场效益等，政府应该做出合理的判断，而不能为了收获眼前的利益和成绩进行盲目的投资。在PPP项目的前期，政府的财务角色主要体现在以下几点：首先，对项目涉及的财务是否具有可行性要做出正确的分析，注重评估项目是否具有现实意义。政府要明确项目相关的各项经济指标，并考察经济指标对企业能否具有足够的吸引力，从而可以根据考察结果决定相应的优惠措施，以便能够更有效地吸引企业的参与。在现实中，公共服务的项目多是由政府机构提出，因此，对于项目财务的可行性分析应该由政府承担责任，并且要与企业的投资分析区别开来，企业的投资决策分析注重营业利润，但是政府在分析时更应该考虑人民群众的权益，以及对经济发展的促进作用。

其次，对项目的物值进行评估，注重于分析PPP模式的可行性。PPP模式成立的重要目的是为了在让公共物品得到及时供应的同时能够尽可能的减少财政资源的消耗，缓解政府资金输出的压力。对于PPP模式是否比传統模式产生更多的效益，在国际中常采用物有所值法进行判断。PPP项目主要有可量化和不可量化两种产出形式，因此在对其进行物值评估时也应从定量和定性两方面进行评价。在定量评价方面，首先把政府对过往同类型项目的投资数目、风险以及竞争性中立调整作为背景成立公共部门比较值，并以此当做成本指标，最后在与企业的投标内容展开对比，从而能够判断PPP模式是否可以从整体上减少成本。在定性评价方面，可以采用问卷调查法或者开展专家座谈会的方式去讨论PPP模式是否能带来更大的效益。

最后，对承受财务的能力进行评价，尤其要重视分析政府机构是否具备回购相关PPP项目的财力，以免政府出现违约的情况。通过运用相关的分析方法，把政府机构每年应该承担的财务进行核算，并和政府每年的公共预算财务展开对比，以此来计算政府在一年中对PPP项目的回购最大值，从而对政府的预算支出进行妥善的规定，使政府能承受的财力占一半公共预算的10%左右。此外，政府还需对PPP项目相关的合法手续进行办理，着重于办理对项目的审批、可行性批准等。

（2）企业财务角色定位

投资企业是PPP项目的实施者，在PPP项目的前期阶段，企业方需要展开投资决策、投标、签署合同等工作，对于企业的财务角色定位主要体现在投资决策和融资决策这两个方面。首先，在投资决策方面，企业应该充分考虑政府机构的招标计划，针对政府对项目建设提出的要求和经济指标，通过评估企业自身的承担能力，并结合项目能够产生的营业利润，对项目将来的资金走向在考虑风险等诸多因素的情况下进行合理的预测，通过相关的经济指标对PPP项目的未来发展前景做出预测。

其次，在融资决策方面，着重于分析PPP项目能够在融资的情况下解决资金来源问题。融资决策主要体现在以下几个方面：将融资额度根据项目的投资情况划分到每个建设年度；设定多个融资方案，根据项目的多方面需求和对比，最终选择最佳的方案。

二、政府和企业在PPP项目运行阶段的财务角色定位

（1）政府财务角色定位

首先，政府要根据签署的合同内容进行财政支出，承担相关的责任，主要体现在根据合约内容提供项目所需的财力以及对企业承担PPP项目的投资成本等；其次，对PPP项目进行审计，在审计的过程中，不仅需要政府的审计，还需要第三方与政府相配合，共同审计。主要由政府相关负责部门委托第三方从经营效益的层面对PPP项目的运行过程展开审计，而政府机构要着重于审计项目是否符合社会经济发展的需求以及政府在项目运行中是否具备相应的权益等。最后，对项目中涉及到的财务进行监督和把控。政府需要针对项目在运行中涉及到的财务成立相应的监督和把控标准，在不对项目的运行和企业的工作造成困扰的情况下，政府可以委托相关机构对项目资金的流动进行调查，主要调查内容可以包括：项目资金来源是否符合法律规定、融资计划是否具备可行性、资金的运用是否合理等等。

（2）企业财务角色定位

企业需要展开项目相关会计核算。对于PPP项目，目前我们国家还没有明确的会计核算标准，企业在核算时可以参考国际上的相关协议。在项目相关会计核算的内容中所涉及到财务信息应该具备以下条件：财务信息需要满足第三方，包括政府机构、私人企业、银行等，以及人民群众的决策需要。

此外，PPP项目的资金管理主要体现在两个阶段，首先是项目建设时期的资金管理，主要涉及对资本金来源的管理以及对融资资金的管理。资本金的主要来源是政府机构的支出和相关企业的支出资本金在总的项目资金中大概占20%～40%。PPP项目需要很大的资金量作支持。企业需要尽可能的向政府机构提出信贷优惠的请求。在实际项目建设中，企业要严格的把控资金成本和建设进度，进而能够对资金的数额做出合理的预算、调整。企业需要把保证资金安全、流动作为最重要的管理基础，在让项目能够带来利润的同时，也要建立财务预警控制，提升对财务风险的防范意识。

三、政府与企业在PPP项目移交阶段的财务角色定位

（1）政府财务角色定位

政府机构与企业成立相关的移交小组，委托专业的价值分析团队对移交资产进行合理的评估，从而能够确保项目资产不受破坏以及降低移交资产对项目运行带来的不利影响。在项目资产移交结束以后，政府机构还要针对在合作过程中的营业利润、对资金的监督和控制效果、可持续发展性等多方面进行合理的分析和评估，从而能够为将来开展PPP项目和PPP管理提供更有效的信息，使这次的合作充分发挥更大的作用。与此同时，政府机构也要根据合约的内容，履行自己的义务，向投资企业支付相应的投资成本以及投资回报。

（2）企业财务角色定位

首先，企业在项目移交阶段应该积极配合政府机构参加项目资产的评估过程，协助政府进行项目资产的移交，在评估过程中，如果出现不能达到移交标准的设施，企业应该在相关期限内负责对设施的维修和保护工作。此外，企业应展开对项目财务后评价的工作，从对该项目进行投资的角度，结合项目在设计运行中产出的财务数据报表和之前对财务的预算之间存在的差异，对在该项目运行中出现的问题和不足进行反思和总结，吸取其中的教训，提升企业对自身财务管理的能力，为将来在此开展PPP项目奠定良好的基础。在项目资产移交结束以后，企业还应该针对项目在运行中产生的债务指标进行合理的分析，对项目展开后评估，把各经济指标和数据等作出比较，分析问题产生的原因，从而提升企业自身的管理能力。

四、结束语

綜上所述，本文主要从PPP项目发展的三个阶段分别分析了政府和企业在其中的财务角色定位，无论是在项目发展的哪个阶段，政府与企业都要相互配合，相互监督，各司其职，让PPP项目的开展能够顺利进行。通过本文的分析，希望能给读者带来帮助。

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作者简介：赵翊，1984.08 男 湖北安陆人，硕士研究生，华夏幸福基业股份有限公司，中级会计师，研究方向：PPP项目财务