“审计全覆盖”背景下政府审计购买社会服务的研究

刘纯燕

摘要：自从党的十八届四中全会以来，“审计全覆盖”成为了审计工作的一项新目标，但这同时对于审计人员的数量以及审计人员专业化的需求都是成倍上升的，仅依靠目前审计力量恐怕难以实现这一目标。本文探讨的是审计全覆盖背景下政府审计通过购买社会审计服务的现实意义及所面临的问题，并对如何构建政府购买社会审计体系提出合理化建议。

关键词：审计全覆盖;政府审计;政府购买;社会审计服务

审计全覆盖的理念是当前时期党和国家赋予审计机关的重大使命，也是政府审计服务好国家治理的必经之路。就我国目前的情况来看，审计力量的缺乏是我国政府审计实现“审计全覆盖”目标面临的重大困难。从实践中我们发现，一些政府部门通过向社会购买服务有效地解决了政府部门资源短缺，效率低下的问题。因此，在国务院提倡审计全覆盖的大环境下，购买社会审计将成为完成这一新目标的解决路径之一。

一、政府购买社会审计服务的现实意义

（1）弥补审计力量不足，提高审计效率和审计质量

我国政府审计对象复杂，审计范围广泛，特别是在审计全覆盖目标提出后，政府审计的工作量日益加重。而与此相对应的是我国审计机关及审计人员匮乏，审计力量严重不足。因此，通过购买社会审计服务来弥补审计人员的缺口，有利于缓解审计任务繁重和审计力量不足的矛盾，提高审计服务质量，促进政府机关业务规范运行。同时，通过购买外部审计服务，节约财政支出和审计成本，提高政府审计效率和效益，更好地完成审计任务。

（2）转变政府职能，完善国家治理功能

当前，我国政府正在积极构建服务型政府，审计机关也是其中重要一环。通过政府购买社会审计，将市场竞争机制引入公共服务领域。审计机关将涉及到资金收支等与社会审计相通的方面交给注册会计师审计负责，把更多精力放在重大决策方面，更好发挥政府审计“免疫系统”功能，实现审计方式的创新，完善国家治理，更好地服务全社会。

（3）实现政府审计和社会审计互补，促进会计师事务所发展

我国政府审计和社会审计对维护社会公众利益、规范企事业单位行为、促进经济良好有序发展等方面均发挥了重要的作用。双方各具自身优势，通过寻求二者的结合，促进政府审计发展的同时，也對会计师事务所的发展也起到一定的推动作用，有利于事务所发展壮大。

二、政府购买社会审计存在的主要问题

目前我国政府购买社会审计服务仍处于探索阶段，尚未形成完善的体系和制度。主要存在以下几个方面的问题：

（1）缺乏相关制度保障

我国政府购买注册会计师服务进行工作依据不足，在准则体系方面存在缺陷。当前审计购买服务尚未纳入政府采购范围，审计机关根据自身制定的相关制度办法实施委托审计，缺乏相应的政府采购法规及财政制度体系保障。政府需要的注册会计师的服务与一般企业财务报表对应的审计方法存在较大差异，而我国政府还未专门出台此类文件，政府购买社会审计基本上没有可以遵循的相关准则和制度。在体系不够完善的环境下，很可能存在社会审计机构不及时汇报或隐瞒审计发现的重大问题、权力寻租、营私舞弊及泄露审计机密的行为。

（2）政府购买经费不足

随着我国经济的高速发展，政府审计的工作范围相应扩大，审计内容也不断增多，逐步扩展到了更多新的领域。审计对象、内容的增加在确保政府工作的质量同时也给政府审计机关带来了审计经费不足的问题。受政府财政预算编制以及执行等多项因素的影响，政府审计机关的经费支出难以得到完全保障，审计效果受到限制。

（3）缺乏有效沟通和监督

从参与现状可以看出，政府机关对社会审计服务机构的信任程度较低，审计信息没有固定的传递流程，遇到问题时缺乏及时有效的信息交流，双方信息资源存在不对称的问题，无法实现审计资源共享。此外，有些政府审计工作有注册会计师参与而并没有公开，政府审计中注册会计师的实际参与情况就无法被社会公众了解，也就无法对其进行监督。在政府审计人员工作时，需要得到专业的注册会计师的帮助，给予相关的建议与指导，来促进政府审计人员更好地完成工作，提高工作效率，保证审计工作质量。政府审计工作的内容、要求、工作重点等相关的信息需要政府审计人员向注册会计师进行传递。

三、改善政府审计购买社会审计服务的建议

（1）完善政府购买注册会计师服务制度

从研究中可以发现，目前我国政府向社会购买审计服务方面缺乏统一的制度和规范标准，因此，我们有必要先从国家层面，在制度上对政府购买社会审计进行规范指导，切实为政府审计购买社会审计服务提供一定的指导以及制度保障，构建完整的审计服务购买体系。

1.建立社会审计机构资格审查制度

审计机关应建立社会审计机构资格审查制度，对地审计机构的规模、人员、信誉、业务等方面的基本情况定期进行资格审查，对于参与政府购买审计服务的审计机构，在审计结束后，应按照审计完成情况评估其服务绩效。通过这种竞争机制，有利于审计机关全面准确地了解各审计机构的胜任能力和擅长领域，从中择优选取适当的社会审计服务机构，保证审计质量和审计效率。

2.制定相应法规和配套的审计工作指引规范

政府审计和社会审计工作性质两者存在准则运用的差异，政府购买的审计服务需具体的规则指引，才能有效提高注册会计师在政府审计中的参与度。为最大程度地降低两者审计工作差异所带来的不利影响，在审计实际工作中有必要考虑将政府审计与注册会计师审计进行融合，才能确保审计质量。对注册会计师能够参与的政府审计项目类型制定同时适用于政府审计和注册会计师审计的审计准则和实务指引。

3.构建审计资源整合平台

政府审计购买社会审计服务过程中，审计资源平台的构建有助于将政府审计购买的社会审计服务整合到政府审计工作之中。政府审计和注册会计师审计的资源整合需要依托良好的组织平台才能实现审计资源的有效整合，使两者在工作中保持充分及时的沟通。审计资源平台搭建降低了审计信息在多方传递过程中失真的可能性，标准化的审计资源整合过程也能有效抑制可能发生的寻租行为，降低对注册会计师审计独立性的不利影响。

（2）明确政府审计经费投入标准，加大政府审计经费投入

政府审计经费是进行政府工作的基础与支撑，只有确保足够的审计经费，才能使注册会计师参与到政府审计中，保证审计质量。完善政府审计经费机制不仅是单纯地扩大经费支出额度，而是在有限的审计经费限额内合理有效地向各审计项目分配资金支持，对在国家经济发展中较为重要的审计项目而言，在审计经费分配时应适当给予倾斜。

（3）加强政府购买社会审计服务的沟通与监督

政府审计机构与注册会计师进行沟通是审计工作的必要环节，目的是确保参与政府审计的注册会计师在审计工作开始前对审计项目的具体内容与要求、双方责任有充分的了解，从而保证审计业务的质量。这是审计工作有序开展的基础，也是对注册会计师参与审计工作予以监督的开端。双方要明确审计责任、审计内容与方法、付费标准等具体事项。其次，在审计过程中政府审计人员要对注册会计师进行审中监督，要对注册会计师的现场审计工作进行指导的内容主要是在常规审计中未注到的以及没有进行深入检查的问题。

（4）加大对社会审计机构的指导工作，推动社会审计的发展

想要实现政府购买社会审计服务有效运用，为审计机关提供高效和优质的审计服务，就必须对社会审计机构给与足够的关注和指导，积极培育和组织多层次、高质量的社会审计机构，这是政府购买审计服务的基本保障。此外，政府应引导审计机构不断创新审计方法，拓宽审计范围，加强对审计人员的培训，提升审计质量和水平，以确保能够高质量地完成审计任务。

四、结论

政府购买社会审计服务协助政府审计工作的意义十分重大，不仅弥补了审计力量的不足，提高审计效率和审计质量，同时可以转变政府职能，完善国家治理。我们应该针对政府审计购买社会服务中存在的问题，具体制定相应的配套措施，完善政府审计外包的体系，使得政府审计的方式能够不断创新，借助社会审计力量，共同实现审计监督全覆盖的目标。

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