地方国有企业内部控制问题研究

赵永川 唐立新

【摘要】  党的十九大提出了进一步深化国有企业改革，加快完善社会主义市场经济体制的新目标。地方国有企业既具有国有企业的共性，又具有独特性，如何建立完善的内部控制机制是其平稳转型、改制发展过程的重要保障，也是地方国有企业长久发展、实现其社会价值的关键所在。文章以H市某国有企业为研究对象，对其代表性问题进行剖析，从而对我国地方国有企业内部控制的发展提出建议。

【关键词】   国有企业;内部控制;企业管理;制度改革

【中图分类号】  F233  【文献标识码】  A  【文章编号】  1002-5812（2019）06-0047-02

地方国有企业作为国有企业的重要组成部分，与央企相比，具有特殊性：一是企业规模相对较小;二是企业资金由地方财政支出;三是实施监督管理的部门不同于中央企业;四是地方国有企业的经营行为受地方政府的影响较大。由于地方国有企业在组织结构、管理模式和日常经营等方面存在一些自身的特点，导致其内部控制在实施过程中存在诸多有别于央企的特殊问题。地方国有企业的内部控制问题一直以来都是社会关注的焦点，但近年来很少有学者对地方国有企业的内部控制问题单独进行理论研究与分析，并形成针对性的研究成果。本文以H市综合保税区建设投资发展有限公司为例，分析地方国有企业内部控制存在的问题，以期为地方国有企业内部控制寻找改进方向，使地方国有企业改革可以平稳有序地进行，长久服务于地方经济，造福于一方人民。

一、地方国有企业内部控制存在的问题

H市综合保税区建设投资发展有限公司（以下简称建投公司）是由H市财政局投资的国有独资有限责任公司，公司经营范围为城市基础设施项目投资、开发与管理，工程技术咨询服务，拥有三个子公司。建投公司的宗旨是为H市经济建设贡献力量，吸引外来投资，做强、做大进出口贸易，从经济与基础建设方面打造H市区域规划的核心，是典型的地方政府投资建设的地方性国有企业。但是，伴随着企业规模的壮大，企业在内部控制、企业运营管理方面出现了诸多的问题。

（一）企业组织机构岗位设置存在问题

企业组织机构框架是企业各项工作运营的基础，是管理层对企业进行治理的途径所在，岗位设置是各项工作开展的前提。建投公司自成立运营以来，虽然各项内部制度逐渐完善，但在企业组织机构岗位设置上却存在一些问题：（1）整个企业没有制定形成一套完整的管理制度和组织结构框架，企业各部门工作的开展仅依靠试行的管理制度简章。（2）企业组织机构的设置过于简单，未做好合理的岗位设置分配工作。一是企业监事会制度不完善、监事权利名存实亡。虽然从企业工商信息系统查询结果来看，建投公司具有监事职务，但在其管理制度与组织结构图上并没有发现企业监事机构的设置。从企业近几年的会议记录看，也没有发现监事会行使权利与执行义务的记录。二是企业未设置人力资源、档案管理等部门。另外，建立完善党委、纪委组织也是地方国有企业应该关注的焦点。

（二）业务审批流程混乱

建投公司的业务审批流程设置与执行过程控制不严格，对于同样的业务，审批部门与责任人却存在差异。例如，在厂房对外租赁业务中，除总经理与财务部门的签章审批相同外，分别出现了综合管理部签章与资产管理部签章两种版本的文件。另外，企业在签订合同时，存在语法错误、甲乙方名称不按规定书写、部分语言描述存在严重歧义等现象，这不仅会给企业带来经济损失，导致国有资产流失，也会影响企业的声誉。

（三）财务部门业务处理不当

财务部门在业务管理过程中主要存在以下问题：（1）账务处理。企业的母公司与子公司在内部交易与对外投资、购买等业务会计处理时，出现交叉入账、重复入账的现象;会计核算不符合会计准则的要求，工程项目核算未能体现权责发生制原则，而是采用流水和发票来入账;会計科目使用不规范;资产计提折旧时不按要求，随意计提。（2）资产管理。固定资产未进行定期盘点，资产实物状态与账面价值出现严重偏差;由于母公司与子公司的注册地址和实际运营场所有重合，使得企业固定资产、工程物资等存放存在严重的混乱。（3）税务问题。建投公司的子公司A在“营改增”后尚未进行一般纳税人认定;税金缴纳未能严格按税法执行。

建投公司的财务与会计管理之所以出现问题，究其原因，主要在于：（1）建投公司的部分岗位存在大量的临时员工（包括企业财务人员），财务人员的素养与职业操守不高，使企业财务部门具有一定的风险。（2）部分项目工程出现多头支付，导致同一个项目在不同的会计主体入账。例如，企业在某地块建设项目中，专家评审费在建投公司入账，规划设计费却在其子公司A公司入账。（3）建投公司在税务等相关政策上出现了一些“非正常”的程序操作。（4）建投公司的另一个角色实际上是作为H市政府投融资平台企业，因此，财务人员在处理相关业务时会出现一定的目的性，例如不按税法计提折旧的原因可能是出于想做大账面价值，以此来吸收更多的投资与项目贷款资金的目的。

（四）人力资源与企业文化建设

建投公司没有相应的人力资源政策，大多数人员都是从其他单位抽调过来，这是地方国有企业缺乏活力、思想老化的原因之一。从管理层来说，企业法人、董事长、总经理等更换频繁，这也是地方国有企业相对央企而言存在的一大弊端。地方政府设立的投融资平台公司行政色彩普遍较浓，平台公司高管一般由政府指派，往往使管理层制定的经营决策更多地体现政府导向而非市场导向，更注重投融资职能的发挥，而忽略了公司治理结构及制度的完善，也未顾及公司自身的可持续发展。

在企业文化建设方面，建投公司内部存在员工工作积极性不高、责任意识淡薄等现象。企业文化作为一种意识形态，是一种新型的管理理论，是企业人文管理的核心。加强国有企业文化建设是国企提升管理水平的有效途径，在企业的发展过程中，员工与企业的目标保持一致，能加快企业的发展，使企业的核心竞争力得到有效增强。同时地方企业也需要承担更多的社会责任，需要成为社会各行业的榜样。

（五）监管力度与自查意识薄弱

中央企业由于其管辖治理权归属于国务院国有资产管理委员会，而地方国有企业监督治理权主要是地方国资委，从监管实施的主体来看，地方国有企业的监管力度明显小于央企。例如，在国家反腐倡廉、提倡节约、反对公款吃喝的政策背景下，建投公司的业务招待中存在多次过于奢华的招待记录，而H市国资委在对建投公司的管理、检查过程中并没有起到很好的监督与提醒作用，面对不完善的企业管理制度也没有提出审查意见与改进建议。对于企业自身，在运营过程中没有看到自身的缺点与不足，没有进行有效的自我审查与改正，缺乏自查意识和责任意识。

二、建议与展望

针对建投公司内部控制方面存在的问题，笔者提出以下建议：

第一，对任何企业来说，强化意识都是做好企业内部控制工作的第一要义，因此在企业内部，要对人的思想意识进行强化，只有将自我管控思想深入人心，才能从根本上提升企业内部控制水平。

第二，明确部门责任，建投公司出现的业务审批流程混乱、责任意识淡薄现象源于各部门之间的责任不明确，从而造成部门之间出现业务审批相互推脱，所以，明确部门责任是解决此问题的关键所在。

第三，增强自我审查与改进力度。从近年来国有企业的内部控制状况来看，国有企业的自我审查意识虽有改观但仍不尽人意，而审查之后的改进力度更是欠缺，改进过程缓慢而又缺少成效，因此需要增强企业自我审查与改进的力度，在此过程中需要发挥企业监事委员会的作用，必要时可以借助社会审计机构来达到对企业的审查与问题改善的目的。

第四，引导地方国有企业加强学习，通过塑造自我的价值观来塑造企业价值观，突出以人为本，激发人性活力，强化企业道德，提高职工素质，进而提高国有企业整体形象。

地方国有企业内部控制的完善与优化是国有企业改革过程中必须面对的问题，而要想从根本上解决地方国有企业内部控制出现的问题，还需要重视地方国有企业的特殊性，制定出符合地方国有企业发展要求的措施，同时在国家政策、社会各部门的监督管理以及企业自身建设方面继续努力。X

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