基于“双功能、双基础、双报告”的政府会计信息系统核算体系研究

邱均成 何涛 高丽萍

【摘要】  政府会计制度的颁布对高校财务信息化提出了新的要求，构建基于“双功能、双基础、双报告”的政府会计信息系统成为顺利实现转轨改制的基础和关键。文章运用归纳、演绎、比较等方法，分析了政府會计核算对高校会计信息系统功能的新要求，对高校构建“双功能、双基础、双报告”政府会计信息系统进行了总体规划，提出了建立多维度政府会计核算体系的设计思路，并对运用智能引擎自动“平行记账”的内在原理及设计实现进行了研究。

【关键词】   双功能;双基础;双报告;政府会计;信息系统

【中图分类号】  F231  【文献标识码】  A  【文章编号】  1002-5812（2019）06-0008-04

2017年12月24日，财政部发布了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，要求自2019年1月1日起全面实施。政府会计制度构建了政府预算会计和财务会计“适度分离”又“相互衔接”的政府会计核算体系，对高校会计核算及财务管理提出了更高的要求。毋庸置疑，高校只有充分利用先进的现代信息技术，才能成功实施政府会计制度改革，实现新旧会计制度的转轨和平稳过渡。因此，如何构建基于“双功能、双基础、双报告”的政府会计信息系统成为高校财务管理者面临的重要任务。

一、政府会计核算对高校会计信息系统的新要求

政府会计由预算会计和财务会计构成。这一双重会计核算体系对现行高校会计信息系统提出了新的要求。

（一）政府预算会计和财务会计要“适度分离”

1.系统要具备“双功能”。即政府会计信息系统要实现预算会计和财务会计双重核算功能。高校目前所使用的会计信息系统往往只能进行预算会计的核算，无法适应财务会计的要求，因此应对系统进行更换和升级。实现“双功能”要求，需要通过设置政府会计核算科目体系来实现。新系统必须具备预算会计和财务会计双科目体系。预算会计科目核算预算收入、预算支出和预算结余等预算业务，财务会计科目核算政府的资产、负债、净资产、收入、费用等财务业务。

2.系统要建立“双基础”。即政府会计信息系统中要建立预算会计和财务会计双重核算基础。预算会计采用权责发生制、财务会计采用收付实现制。目前高校的会计信息系统建立在收付实现制基础之上，为适应“双基础”要求，新系统在处理会计业务时，必须按照预算会计和财务会计双重基础进行核算。

3.系统要编制“双报告”。即政府会计信息系统通过财务会计核算编制财务报告，通过预算会计核算编制决算报告。这就要求新系统除了要实现“双功能”和“双基础”，还必须输出“双报告”。高校目前的会计信息系统只能编制预算会计报告，要编制财务会计报告，必须更新或升级政府会计信息系统体系中的会计核算系统和报表管理系统。

（二）政府预算会计和财务会计要“相互衔接”

1.纳入部门预算管理的现金收支业务要进行“平行记账”。也就是说，对于纳入预算管理的现金收支，在采用财务会计核算的同时还要进行预算会计核算，即预算会计和财务会计“双分录”核算。对于其他业务，则只进行财务会计核算。从理论上说，只要建立了“双功能、双基础、双报告”的会计核算模式，实现预算会计和财务会计的“平行记账”并不难，难点在于自动“平行记账”。如果新系统无法自动“平行记账”，业务量将会激增。新系统要实现“平行记账”，必须能够根据业务内容自动判断并生成“双分录”会计凭证。

2.财务报表与决算报表之间要存在勾稽关系。即要求新系统能够编制《预算结余与净资产变动差异调节表》，反映本期预算结余与本期盈余和本期其他净资产变动数之间的调整过程，从而反映出预算会计与财务会计之间的内在联系。这就要求新系统下的报表管理系统不仅要自动生成财务、预算两大体系会计报表，而且必须保证两个报表体系之间的内在勾稽关系正确，从而体现预算会计和财务会计“相互衔接”的关系。

二、“双功能、双基础、双报告”政府会计信息系统总体规划

实践证明，做好政府会计信息系统的总体规划设计是高校实施政府会计制度改革成功的关键。这一规划主要包括以下组成部分：

（一）建立智能型政府会计核算系统

会计核算系统是政府会计信息系统的核心系统、主系统。高校建立政府会计核算系统主要通过两种方式：一种是与软件公司共同研发构建，另一种是自行研发构建。两种方式各有优势：与软件公司共建，可以在成熟的商品化软件基础上较快建立起适合高校会计核算的系统，更安全可靠;自行研发则更便于满足高校不断变化的个性化需求。目前与软件公司共建是高校构建政府会计核算系统的主流。高校在与软件公司共建政府会计核算系统时，应着重考察系统能否满足“双功能、双基础、双报告”的政府会计核算要求，主要包括：多维度会计核算体系实现方式;“平行记账”的自动化、智能化程度及易用性;“双报告”自动生成的可行性，等等。

（二）建立与政府会计核算系统相关的配套系统

主要包括以下五个系统的构建：（1）网上预约报销系统。该系统主要用于高校师生员工网上填报预约报销单。在政府会计体系下，应对现行网上预约报销系统中的费用科目体系进行升级改造，使之与会计核算系统相结合，自动生成政府会计凭证。如果不对系统进行更新、升级改造，单纯通过手工输入来完成政府会计核算，无法适应绝大多数高校的会计核算要求。（2）智能自助报账投递机系统。该系统为网上预约报销系统的辅助系统，用于高校师生员工自助完成预约报销单的投递。（3）物流式报销管理系统。用于会计人员接单、分单，同时监控预约报销单在会计业务处理中的整个流转过程。（4）银校直联无现金结算系统。用于政府会计核算体系下的资金支付结算。（5）自动报表系统。用于政府会计核算体系下预算会计和财务会计“双报告”的自动编制。

（三）建立与政府会计核算有关的专项财务管理系统

专项财务管理系统是对政府会计信息系统管理功能的拓展和提高，主要包括以下六个系统的构建：（1）预算管理系统。在政府会计核算体系下，完成预算申报管理、自动生成预算指标下达等。（2）个人薪酬管理系统。包括工资管理系统和酬金管理系统。在政府会计核算体系下，应对两个系统的接口进行升级改造，使之能够满足“双功能”会计核算需要，自动生成“双分录”政府会计凭证。（3）收费管理系统、网上缴费平台及智能自助缴费平台。用于高校收费管理，自动生成政府会计体系下收费的会计核算凭证。（4）科研财务管理系统。用于科研项目自动建账、预算控制、科研项目票据管理、生成科研经费上账“双分录”会计凭证。（5）合同管理系统。用于各类合同管理，并按合同规定自动生成政府会计核算体系下的应收、预付、应付款项会计核算凭证。（6）高级财务查询系统平台。用于政府会计核算体系下项目、借款、工资、酬金、收费等信息的查询。

三、政府会计信息系统多维度会计核算体系设计

要实现“双功能、双基础、双报告”的会计核算要求，不改革传统的会计核算体系，继续延用原来的单维度会计核算，其难度是不可想象的。以某高校教学学院的实习费核算为例，会计核算科目层级为：“业务活动费用——教育活动费用——商品和服务支出——其他商品和服务支出——实习费——财政补助——高等教育——基本经费——教学运行费——某学院运行费”，科目级次达到十级。而且“业务活动费用”“单位管理费用”“事业支出”等会计科目下各明细科目均需要按照类似层级设置，会计科目数目将呈几何级数增加，数据冗余度也成倍增加，会计核算变得异常复杂，甚至难以操作。要解决这一问题，必须采用多维度会计核算。

（一）基础会计科目设置

政府会计基础科目体系应当分为财务会计科目和预算会计科目两大类。对于涉及纳入部门预算管理的现金收支业务，需按照政府会计核算要求设置为资金来源核算和收支类型核算。

1.财务会计科目。按其要素可设为五大类会计科目，即：（1）资产类。由于政府会计部分资产类科目核算业务内容涉及预算会计，为了自动生成预算会计分录，这部分会计科目必须设置为资金来源核算和收支类型核算，包括预付账款、库存物品、固定资产、工程物资、在建工程等科目。（2）负债类。原因同上，需设置为资金来源核算及收支类型核算的会计科目包括应交增值税、其他应交税费、应付职工薪酬、预收账款等。（3）净资产类。该类科目可按照标准政府会计科目设置，为方便会计核算，累计盈余、专用基金等有关明细科目可设置为项目核算。（4）收入类。根据收入业务需要，总账科目及其明细科目采用项目核算、资金来源核算和收支类型核算。（5）费用类。按照标准政府会计支出类科目设置，并根据支出业务需要，总账科目及其明细科目采用经济科目核算、项目核算、资金来源核算和收支类型核算。

2.预算会计科目。根据会计要素，可设置为四大类，即：（1）预算收入类。该类科目可按照标准政府会计科目设置，涉及“平行记账”的会计科目，要设置为资金来源核算，涉及专项项目的科目要设置为项目核算。（2）预算支出类。按照标准政府会计科目设置，各总账及其明细科目设置为经济科目核算、项目核算、资金来源核算。（3）预算结余类。按照标准政府会计科目构建，涉及项目的按照项目核算，涉及资金来源的按照来源核算。（4）预算控制类。主要用于校内预算指标管理及控制，可根据业务需要设置内部预算收入、内部预算分配、内部预算结余等科目。涉及项目的设置为项目核算。

（二）支出经济分类会计科目设置

高校可根据《财政部支出经济科目改革方案》的要求将支出经济类科目设置为“部门预算支出经济分类”和“政府预算支出经济分类”两大类。两类科目之间保持对应关系，以便于政府预算和部门预算相互衔接。

1.部门预算支出经济分类。部门预算支出经济分类科目（以下简称“部门经济分类科目”），体现了部门预算管理要求，主要用于部门预算编制、執行、决算及部门预算会计核算。这一分类反映了经费支出的具体用途。该类科目的设置规则是在财政部每年制定的政府收支分类科目基础上，结合高校自身具体业务特点，增加下级明细分类。对日常核算中涉及不到的部分经济分类科目可自行删减。对于部门预算和决算明确要求的经济分类科目不宜删减。

高校应在政府会计核算系统中，建立适合学校自身会计业务的标准部门经济分类科目体系。可按照财政部要求设置“工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭补助支出、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出”等大类，每个大类按照财政部要求、根据具体用途下设款级明细科目，对于项级明细科目，各高校可根据业务需要自行下设。对于政府财务会计科目中所涉及的部门经济分类科目中没有的“固定资产折旧、无形资产摊销、计提专用基金、项目间接费用或管理费”等会计科目，可设置“非预算收支”大类，将这些非预算收支类科目纳入该大类管理。这样就将业务活动费用、单位管理费用、事业支出等一级科目下设的经济分类科目全部统一起来，形成标准化经济科目体系，与基础会计科目有机结合在一起。这种设计方式将极大地简化繁冗的会计科目体系，使之规范统一、清晰明了。

2.政府预算支出经济分类科目。根据《财政部支出经济科目改革方案》的要求，政府预算支出经济分类体现了政府预算的管理要求，主要用于政府预算的编制、执行、决算、公开及总预算会计核算。政府预算支出经济分类科目（以下简称“政府经济分类科目”）按照预算法要求可设置类、款两级。

高校可根据财政部要求，结合自身会计核算的特点，设置标准化的政府经济分类科目。在政府会计信息系统中将政府经济分类科目和部门经济分类科目建立起一一对应的关系，从而实现在进行部门经济分类会计核算的同时完成政府经济分类会计核算及管理。

（三）支出功能分类会计科目设置

支出功能分类是对政府支出按其主要职能活动所作的一种分类，主要反映了政府活动的不同功能和政策目标，有类、款、项三级。高校主要涉及的政府支出功能分类科目为一般公共预算支出功能分类科目下的“教育支出”“科学技术支出”等大类，每一类下又分款、项两级核算。高校在政府会计信息系统中，可根据财政部的要求并结合自身业务需要对支出功能分类科目进行删减。

（四）项目核算体系设置

分项目核算是为了在高校会计核算中既按照《政府会计制度》的要求提供必要的会计信息，又减少不必要的会计科目数量和级次，达到标准化、规范化核算要求。通过设置项目所属部门、主管部门、经费性质、资金来源等信息可以完成项目的多维度、多层次管理，加强了项目精细化核算及统计汇总。构建项目核算体系需要完成以下三项工作：

1.设置项目大类。项目大类是对具有相同经费性质的项目进行的分类。项目大类可按照经济性质进行编码，例如第一位表示总分类：“1”表示资产类，“2”表示负债类，“3”表示专用基金类，“4”表示收入类，“5”表示部门预算类，“6”表示科研类，等等。

2.设置具体项目。具体项目除建立在对应的项目大类之下外，还应当设置所属部门、负责人、资金来源等具体信息。主流政府会计信息系统应当提供多维度、多属性、多切面的项目信息设置，以满足各种统计汇总查询需要。

3.建立项目大类与科目的对应关系。设置项目大类与会计科目的对应关系，可以批量设置某大类下项目允许发生的会计科目范围，便于手工录入会计凭证或网上预约报销时限定项目能够发生的费用项，加强内部控制，加速会计凭证处理效率。正确设置关联关系将极大地避免会计凭证录入错误、预约报销单填报错误，同时能够更有效地自动生成会计凭证。

举例来说，科研类项目，可将其项目大类关联其对应的财务会计体系下的净资产科目、收入科目、费用科目、固定资产类科目及预付暂付科目等;同时关联项目对应的预算会计体系下的预算收入、预算支出、预算结余科目。这样，既限定了某科研项目能够发生的财务会计科目，又便于系统根据财务会计业务分录系统分析判断自动生成预算会计分录。

（五）预算模板设置

预算模板是对项目进行精细化管理的一种方式。通过设置预算项与基础会计科目、支出经济分类科目的关系，可以满足精细化预算控制和统计查询需求。

1.建立预算模板。预算模板可根据各类项目的不同控制要求进行设置。例如科研项目可根据科研立项计划书预算申报模式设置，校内预算则可根据支出经济分类或者需要控制的费用支出要求来设置。

2.建立预算模板与项目的关联关系。预算模板要与项目进行关联。一般来说，通过设置项目大类与预算模板，可以批量建立本大类下所有项目的预算模板，项目实际运用的模板以项目设置中的具体模板为准。即同一大类下的项目可以采用不同的预算模板，这将加强预算控制的灵活性。

3.建立预算模板与会计科目的关联关系。在政府会计核算系统中，高校应建立预算项与基础会计科目、经济分类科目的关联关系。其中：支出类预算项关联支出经济分类科目，其他预算项关联基础会计科目。

为了既保证“平行记账”的自动实现，又不影响财务会计对各项目收支的预算可用额度控制，在政府会计核算系统中，预算模板的预算项应分为计入项目余额的收入、支出预算项和不计入项目余额的收入、支出预算项两大类。由于某个具体项目可能需要同时关联财务会计的收入、费用科目和预算会计的收入和支出科目，所以在进行预算模板关联科目设置时还应当特别设置不计入项目余额的收入和支出预算项。

为正确核算项目余额，一般应将财务会计科目关联在计入项目余额的收入、支出预算项上，将预算会计科目关联在不计入项目余额的收入和支出预算项上，以防止项目预算可用额度显示双倍增加等错误。

（六）资金来源设置

资金来源设置是对各类经费的资金性质、经费性质和功能分类进行划分，以满足预决算管理、提供统计信息等工作需要。根据资金性质可以将资金来源划分为财政拨款、非财政拨款专项、其他性质资金三大类。根据经费性质可以将其分为基本经费和项目经费两大类。根据支出功能分类又可将其分成诸多类款项。

某项资金的具体来源可以简单看作是支出功能分类的明细项。通过资金来源设置，可以多维度、多层次反映支出科目体系，既满足了政府会计精细化核算的需要，又大大精简了有关费用、支出科目的数量和级次。同时来源也传递了财务会计科目中收入费用科目所对应的预算收支科目来源信息，使自动生成“平行记账”的“双分录”会计凭证成为可能。

通过资金来源进行凭证平衡检查可以确保财政拨款类资金收入来源支出方向上与所使用的资金账户之间的平衡。并且通过对资金来源进行优先级别及控制方式设置，可以确保在财政拨款类资金不会超支的前提下优先使用财政拨款类资金。

（七）收支类型设置

收支类型设置是政府会计核算系统独有的特色。该设置将涉及“平行记账”的预算会计科目和财务会计科目关联起来，使自动生成预算会计凭证成为可能。

1.设置收支类型。对涉及“平行记账”的预算收入、预算支出和预算结余科目进行编码，并关联预算科目代码。

2.设置会计科目收支类型。对涉及“平行记账”的财务会计、预算会计科目进行收支分类设置，建立两者之间的关联关系。这种关联关系可能由于支出类别的不同而出现“一对多”的情况，即一个财务会计科目对应多个预算会计收支类型。这种情况多发生在财务会计固定资产、库存物品、预付賬款等非收入、费用科目的设置中。

四、政府会计信息系统自动“平行记账”的设计与实现

政府会计信息系统的自动“平行记账”功能是整个系统实现政府会计制度改革的核心和关键。

（一）自动“平行记账”智能引擎运行原理

要实现自动“平行记账”，政府会计信息系统需要建立智能引擎运行机制。其基本运行原理是：首先，由业务驱动系统根据业务内容收集会计核算信息，通过财务智能凭证系统自动生成财务会计分录，当然这一步骤也可以通过手工录入凭证来完成;其次，由智能引擎根据财务会计分录所蕴含的多维度会计核算信息判断是否需要录入预算会计分录，如果需要，自动生成预算会计分录。如下图所示。

（二）自动“平行记账”设计

1.以财务会计核算为主。即系统先手工录入或自动生成财务会计分录，预算会计分录是在财务会计分录生成后由智能引擎根据财务会计分录所携带的会计信息自动生成的。这是因为财务会计核算的内容比较全面，如果系统由预算会计分录来判断生成财务会计分录，对于不需要进行预算会计核算的财务会计业务，系统将无法自动生成会计凭证。

2.内置两种凭证勾稽关系。即系统可以自动校验并确保财务会计和预算会计核算科目之间的内在平衡。即使是涉及账务调整的会计凭证，系统也会自动生成预算会计的调账凭证，严格保障了两套核算体系的平衡。

3.操作最简化设计。预算会计分录在凭证保存时同步生成，不需要选择应用场景或者点击其他任何按钮预生成，也不需要会计人员人工判断选择生成。如果对财务会计科目进行了修改，预算会计科目随之自动进行修改。如果误操作修改或删除掉了预算会计科目或者金额，系统会在点击保存后重新根据财务会计分录自动生成预算会计分录，切实保证了两套核算体系的统一。

综上所述，构建基于“双功能、双基础、双报告”的政府会计信息系统是实施政府会计制度的基础和关键。高校只有严格按照政府会计制度要求，做好总体规划设计，建立多维度的政府会计核算体系，运用先进的智能引擎，实现自动“平行记账”，才能确保政府会计制度转轨成功。S

【主要参考文献】

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