我国自贸试验区人力资源制度创新的方向与举措

唐 擎 吴 华

我国建设自贸试验区是党中央、国务院在新形势下全面深化改革、扩大对外开放的战略举措。经国家批准已经成立的12个自贸试验区，在推动贸易和投资便利化、深化金融开放创新、转变政府职能等方面，取得了一系列成果，形成了一批可复制可推广的成功经验，初步显示出了自贸试验区作为全面深化改革和扩大开放试验田的作用。本文通过梳理我国自贸试验区人力资源制度最新发展情况，借鉴海外自由贸易园区的经验做法，对我国自贸试验区创新人力资源制度的方向和举措提出有关建议。

一、我国自贸试验区人力资源制度创新的重要意义

在自贸试验区的建设过程中，人力资源制度的改革创新始终扮演着重要角色。当前，人力资源制度创新对于自贸试验区落实完成好试验任务、增强国际竞争力、保障高质量发展都具有重要意义。

(一)人力资源制度创新是我国建设自贸试验区的重要任务

我国建设自贸试验区，既有与国际上建立自贸区的共性考虑，推动贸易投资便利化，带动当地经济发展，又被赋予了改革创新试验的重要功能，贸易投资便利化只是试验任务的一部分。中央建设自贸试验区的根本目的，是为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验，把制度创新作为核心任务，把可复制可推广作为基本要求。人是创新实践的主体，人力资源制度是决定劳动力资源配置效率的根本性制度。改革完善我国的人力资源制度，既是适应全球化发展的需要，也是深化中国特色社会主义市场经济体制的需要。在自贸试验区推进人力资源制度创新，为自贸试验区的高水平发展提供人才保障，为全国人才制度创新发展提供经验借鉴，是自贸试验区面临的重要任务。

(二)人力资源制度创新是增强自贸试验区国际竞争力的关键手段

随着全球化不断加深和科技迅猛发展，人才和技术的重要性不断提升，国家间人才竞争日益激烈，很多国家都制定出台了有关的人才战略。如美国取消科技工程等领域人才移民配额，欧盟实施青年人才跨境培养行动计划，加拿大制定吸引海外专业技术人才和企业家的移民项目等。很多海外自由贸易园区注重通过支持人才培养计划，提供有吸引力的税收优惠政策、宜居宜业的工作生活环境、国际通行的便利条件等方式吸引国际高端人才进入。我国建设自贸试验区起步虽晚，定位很高，在开放条件下必然面临与国际上其他自贸园区的比较和竞争。汇聚国际优秀人才共同致力于自贸试验区建设，离不开建立一套与国际先进规则制度对标的人力资源制度。

(三)人力资源制度创新是我国自贸试验区自身高质量发展的根本保障

自贸试验区在建设过程中，一方面要推动贸易和投资的便利化自由化，以及跨境金融服务等制度创新，不断优化营商环境，持续激发自贸试验区的发展动力。随着通关便利化、审批电子化、支付网络化日益普及，各自贸试验区需要国际贸易、港口管理、金融科技以及法律等领域的大量人才配套。另一方面，在新一轮科技革命和产业变革的机遇下，各自贸试验区面临发展新产业、新业态、新模式的共同任务，信息技术、生物科技、新能源、新材料等新兴产业对高层次人才的需求持续增强，对各种第三方专业服务人员也有很大需求，需要加强人力资源制度创新，从吸引人才、培养人才、相关配套措施建设等多个方面共同发力，为自贸试验区建设提供坚实人才保障。

二、我国自贸试验区人力资源制度创新的现状分析

(一)已有制度政策集中于人才引进培育发展保障等方面

依托各级党委和政府推行的人才工作以及人才引进计划，各自贸试验区在人力资源制度方面进行了积极探索。通过梳理，本文将自贸试验区成立以来有关人力资源的制度和政策归为人才引进、人才培育、人才发展、人才保障四种类型(见表1)。

1.多措并举，加大引才力度

针对相关领域和产业高层次人才紧缺状况，各自贸试验区推出了很多吸引人才的举措。一些主要做法有：瞄准高层次人才制定引进办法，对于院士、学科带头人等顶尖人才提供优厚待遇条件；探索灵活的人才引进方式，放宽对紧缺人才类型的境外职业资格认可，允许兼职等柔性引才办法；加大市场化方式引才力度，根据引进人才的层次以及紧缺程度设定各类资金奖励等。

2.立足实际需要，创新培养机制

针对自贸试验区的发展特点和紧缺人才类型，在人才培养机制上进行探索。一些主要做法有：探索建立产教融合、校企合作等更加灵活的人才培养模式，鼓励通过实习、兼职等多种方式培养锻炼人才；出台关于重点产业人才、高层次技能人才的培养提升计划等。

3.支持创新创业，促进人才发展

针对一些自贸试验区创新创业项目在启动时面临的实际困难，自贸试验区出台相应的支持政策。一些主要做法有：大力支持创新创业，打造各类技术、信息、项目平台，推动技术攻关和科研成果转化；给予金融支持，通过政府自建产业引导基金、担保基金、协助提供信用贷款，或者引导市场化风险投资基金，为创新项目提供金融支持。

4.便利居住生活，做好服务保障

针对引进人员在住房、医疗、子女教育等方面的实际困难，积极探索解决办法。一些主要做法有：通过简化手续优化外籍人才居留制度；对住房、医疗、教育等需求优先保障，建立专门的人才公寓或者提供租房补贴，为外来人员提供补充医疗保险、就医绿色通道，在子女教育上优先保障入学等，努力解决引进人才在自贸试验区生活的后顾之忧。

(二)人力资源制度创新进展不够明显

各自贸试验区有关人力资源的政策举措，在提供人才保障的同时，也存在一些不足，特别是在制度创新上的进展不够明显。相比于在投资便利化、贸易便利化、金融创新、政府职能转变、事中事后监管等方面形成的一大批经验，自贸试验区在人力资源方面形成的可复制可推广的经验较少。在自贸试验区5年来分批形成的153项创新试点经验中，绝大多数是关于贸易便利化、外商投资制度、商事制度方面，其中国务院集中复制推广的四批共88项改革试点经验和12个“最佳实践案例”均未直接涉及人力资源，在各部门自行复制推广的53项改革试点经验中，关于人力资源的仅有关于扩大外籍人员居留范围和允许港澳会计师担任内地事务所合伙人两项，缺乏类似“外资备案制”、国际贸易“单一窗口”等关键性、突破性改革，是制度创新的短板。

表1 我国自贸试验区人力资源制度和政策概览(截至2018年年底)

资料来源：各自贸试验区官方网站。

纵向来看，人力资源领域的政策举措对人才培养和发展的重视不够。已经出台的政策措施很多集中于人才引进和服务保障环节。各地纷纷出台招才引智的人才计划，以一次性的资金奖励政策和工作流程上的优化为主，通过“经费支持”“奖励资助”“经费资助”“配套经费”等直接资金支持和住房、医疗、教育等服务保障形式吸引人才，很多政策寄希望于短期见效，对于主动培养人才布局得少，对于人才发展缺乏实质性举措，对于引进来如何留得住缺乏系统性考虑。在引进人才是以国内人才为主的情况下，这类政策在自贸试验区这样的局部会有效果，但是在全国范围内的创新示范意义不大。

横向来看，人力资源领域的政策举措与其他各项改革制度的系统集成不够。自贸试验区定位于高水平对外开放，实施“准入前国民待遇+负面清单”的管理方式，负面清单经历五轮缩减后，限制措施已由190项减少至45项，对外资开放领域持续扩大。人力资源方面的改革举措与其他政策措施不配套，直接影响自贸试验区作为改革试验田的整体效果。对于海外来华就业人员的出入境、税务、社保等细节还缺少统筹考虑。有些行业领域虽然放开了对外商机构的限制，但有关外国人在境内的就业限制以及出入境的不便，影响了政策实施效果。高层次人才的短缺、创新能力不足、战略性新兴产业增长乏力成为自贸试验区发展中普遍面临的挑战。总体来看，自贸试验区距离形成法治化、国际化、便利化的营商环境和公平、统一、高效的市场环境，还有不小差距。

(三)人力资源制度创新面临环境和认知等方面的制约

1.整体制度环境制约改革创新

尽管这些年来，我国人力资源制度出现了根本性变化，市场机制逐渐在人力资源配置中占据主导作用，但是在人才的培养、评价、使用、流动、激励等方面，还存在不少制度障碍。有些涉及国家部委的行政职责划分，有些涉及法律规定，还有些属于授权不明确、不充分的问题。人力资源的优化配置还有较大潜力和空间。这些全国普遍存在的问题，自贸试验区同样存在，而且由于在短时间内集中面对，表现可能更加突出。

2.主观认识不到位影响改革创新

中央赋予自贸试验区制度创新的任务，鼓励“大胆试、大胆闯、自主改”，各地在贯彻落实中还有差距，一些地方还是抱着以前搞经济开发区、高新园区、保税园区等的思路建设自贸试验区，寄希望于通过税收等优惠政策使自贸试验区短期取得超长发展，在人才制度创新上不够积极主动。当然随着改革由易到难、由表及里，改革难度越来越大，成本越来越高，空间越来越小，这也是影响改革主动性的重要因素。此外，缺乏必要的容错机制，对于行政机关改革创新的积极性也会产生影响。

三、自由贸易园区人力资源制度创新经验借鉴

为了区别于国家间达成协定设立的自由贸易区(FTA)，国内一般将一国内部设立的“境内关外”性质区域译为自由贸易园区(FTZ)，显然自由贸易园区更接近于我国自贸试验区的概念。在立足中国内地实际建设自贸试验区的过程中，其他国家和香港地区自由贸易园区的经验做法是我们可以借鉴的宝贵财富。特别是在全球化日益加深、人才竞争日益激烈的背景下，人力资源制度创新更离不开横向的借鉴比较。以下选取美国、香港地区、新加坡、韩国在自由贸易园区建设中有代表性的人力资源制度进行分析。

(一)美国对外贸易区的人力资源制度创新经验

美国对外贸易区是基于1934年通过的《对外贸易区法》设立，到2018年年底共有296个对外贸易区和约600个分区。在人力资源制度设计方面：一是将着眼点放在最大程度保障美国公民的就业优先权利。通过“倒置税法”等关税制度设计，促使外资企业将生产组装基地迁移到美国对外贸易区中，并雇佣美国当地工人，为美国人提供就业岗位。二是向社会公布对外贸易区的就业和人力资源状况。技术职工和非技术职工的储备情况、失业率的高低等信息，作为对外贸易区的重要基础情况会向社会提供。负责对外贸易区管理工作的美国对外贸易委员会每年在向国会的报告中，都要将解决就业的情况作为重要工作成效进行陈述。2018年的对外贸易区年报显示，超过45万人受雇于各对外贸易区的约3200家企业。

(二)香港自由贸易港的人力资源制度创新经验

香港是闻名国际的自由贸易港，以自由贸易、低税率和最少政府干预见称，号称全球最自由的经济体。香港高度重视延揽国际人才，在人力资源制度创新方面很有特色。一是制定专门的引进人才计划，吸引来自全球各行各业的优秀人才。除了制度化长期实施的“优秀人才入境计划”“香港专才计划”等，还有“科技人才入境计划”等有针对性的人才引进计划。二是在引进海外人才的同时，兼顾培养本港人才。以2018年的“科技人才入境计划”为例，计划引入人才的企业需要首先申请配额，申请到配额的企业每聘用三名非本地人士，须增聘一名香港本地全职职员和两名实习生从事与科技相关的工作。三是提供高效便捷的工作生活环境。香港政府对到港工作或创业的人才实施宽松签证政策，只需申请工作签证，相关人员便可享有便捷的出入境待遇。

(三)新加坡自由贸易区的人力资源制度创新经验

新加坡的自由贸易区是根据1969年颁布的《自由贸易园区法案》设立，目前已有8个。新加坡自由贸易区在人力资源制度创新方面，除了大幅降低高技能人才的个人所得税、保持个人所得税政策的国际竞争优势外，在人才的引进、培养等方面很有特色。一是在人才引进上注重人才储备全球化。政府设立“联系新加坡”组织，该组织积极开展工作，建立全球性的工作网络，为各类人才提供有关新加坡自贸区的创业就业机会和沟通联系平台，对到新加坡工作和生活的人才提供一站式服务。二是注重对人才的教育培训。政府设立人才技能发展基金，政府和企业按8∶2的比例分别出资，资助企业对员工开展培训，有的企业还建立人才培训中心，为员工技能提升提供保障。

(四)韩国自由经济区的人力资源制度创新经验

韩国的自由经济区根据2002年制定的《自由经济区指定及运营特别法》设立，目前共有8个。在人力资源制度创新方面，韩国自由经济区的特点主要有：一是致力于打造各具特色的产业集群，并强化科技教育的配套支撑。比如仁川自由经济区致力于打造国际化的尖端产业基地，光阳湾圈自由经济区致力于打造“世界最高水准的产业物流中心都市”，黄海自由经济区致力于打造“尖端技术产业的国际协力聚点”等。同时，积极引进海外大学设立分校，建立高校与企业的产学协同体制，建立国际水平的优势产业研发中心等科技教育力量予以配套。二是提供舒适的居住生活环境。通过引入国际医疗、教育机构，建设智慧城市和绿色交通系统，打造主题公园、休闲胜地等方式，吸引国际先进企业和高端人才入驻。

四、我国自贸试验区人力资源制度创新的重点方向

(一)围绕行政管理和服务人才进行制度创新

行政管理部门的工作能力、工作效率、服务意识都是自贸试验区吸引项目、人才和各种资源主动集聚的重要因素。自贸试验区面临制度创新的重大任务，高素质的行政管理服务人才更加重要。未来自贸试验区在转变政府职能、减少行政审批、推进商事制度改革、营造优良投资环境方面还有很大空间，对熟悉国际规则的高层次行政管理人才提出了需求。加强行政管理领域的队伍建设，重点不是数量上增加多少，关键是要提高质量。当前党政机关进入渠道狭窄，社会优秀人才进入体制内工作还面临很大障碍。可以在自贸试验区的局部探索突破组织人事制度，既要把党政机关的优秀人才放到自贸试验区去锻炼，也应该吸纳具有企业管理经验的人才包括海外人才的积极参与。

(二)围绕国际贸易和金融人才进行制度创新

推进贸易便利化是自贸试验区的基本任务。世界贸易组织《贸易便利化协定》中规定了40项贸易便利化措施，目前已有38项在我国的自贸试验区实施。各自贸试验区对于熟悉国际贸易业务流程、规则等方面的专业人员缺口较大，也需要大批具有较强金融创新能力、熟悉金融政策和运行规律、了解国际金融业务的高素质金融人才。这类人才的市场化程度较高，应该支持企业建立知识、管理等要素参与利益分配的有关制度，同时通过探索医疗、住房、子女教育等方面的服务保障制度，增强人才对自贸试验区的黏性。

(三)围绕第三方服务专门人才进行制度创新

自贸试验区着眼于高质量发展，定位于高水平开放。推动转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力过程中，离不开大量提供第三方服务的专门人才的支持保障。除了推进工业主辅分离，自贸试验区还应该大力支持计量、标准、检验、认证认可等提供质量技术基础以及专利、商标、工业设计、商务咨询等提供专业服务的人员和机构的发展，为企业升级改造提供高水平的配套服务保障，推动产业向专业化和价值链高端延伸。对于这类高级专门人才的引进和发展，当前主要面临海外专业资格的认可、职称评审权限、外商机构准入限制、事业单位改革人员流动以及国内人才市场地域分割等方面的制度障碍，这些应该作为人力资源制度创新的重点方向。

(四)围绕高技能人才进行制度创新

各地出台了很多支持新兴产业和创新型人才发展的政策措施。很多新兴产业离不开背后传统制造业的支撑，同时很多传统制造业依然是解决劳动就业、稳定经济增长、改善民生福祉的主体力量，当前主要面临运用新技术、新业态改造提升传统产业的问题。因此，在引进拔尖高层次人才的同时，对于高技能人才的引进和培养同样要加大力度，特别是那些熟练掌握应用信息装备技术、数控加工技术、工业自动化技术、机器人技术等先进制造业技术人才。对高技能人才的培养重于引进，在人才培养过程中会面临学历认可、职业资格取得以及高水平职业院校短缺等现实困难，应该作为人力资源制度创新考虑的重点。

五、推进我国自贸试验区人力资源制度创新的政策建议

2018年年底，国务院发布的《国务院关于支持自由贸易试验区深化改革创新若干措施的通知》(国发〔2018〕38号)，对推进人力资源领域先行先试有关措施提出了要求。结合自贸试验区的发展和国家层面的人力资源制度改革需要，围绕上述人力资源制度创新的重点方向，本文对推进自贸试验区人力资源制度创新提出以下政策建议。

(一)坚持以市场为主导的人力资源配置方式

让市场机制在人力资源配置中起决定性作用，就应该依据市场标准评价、使用、激励人才。一是建立统一开放的人力资源市场。政府要充分放权，简化审批，破除那些影响人才自由流动和合理配置的制度障碍。比如，推动劳动者就业不应受到户籍地域等身份限制，取得经营资质的人力资源服务机构在自贸试验区不必重新申请经营许可，政府部门建立的人才市场作为独立经营主体公平参与市场竞争等举措。二是推进人才发展体制机制和制度政策创新。创新人力资本入股办法，通过实施股权分红等激励措施，让知识、技术、管理、技能等要素公平参与利益分配，探索购买专业化的人力资源服务的支持政策，提升人力资源工作水平。三是鼓励人力资源专业机构发展。积极探索引进国外知名人力资源服务机构，制定鼓励各类资本进入人力资源服务行业的办法，引导其在自贸试验区设立地区总部和分支机构。

(二)建立面向国际的开放型人力资源制度

随着外国投资者更多进入自贸试验区，有必要建立适应海外专业人才进入的开放型人力资源制度,要不唯地域、不求所有、但求所用。在引进海外人才过程中，一是做好国外专业技术资格认定。对于市场需求较大、境内外专业资格没有互认的建筑、教师、医生等领域，相关主管部门或行业协会应该加强对海外专业资格的研究和认定工作，适时放宽紧缺领域海外专门人才来华就业限制。二是研究明确海外人士社会保险认定办法。根据海外就业人员增加的现实需要，对跨境就业情况下双重缴纳社会保险费的问题，在自贸试验区内探索更为灵活的制度。三是考虑我国劳动人口数量多、就业压力长期存在的特点，坚持将重点放在引进高层次人才，避免一般性海外人才就业对本国劳动力就业的挤出。

(三)正确发挥政府在人力资源制度创新中的作用

自贸试验区的人力资源制度创新，需要更好地发挥政府作用。一是将引进海外人才与培育本国人才更好结合起来。充分认识到提高本国劳动者素质对于强化我国制造业大国优势、培育发展服务贸易增长点、推动经济结构调整升级的重要意义，人力资源制度政策设计应该将培育提高本国劳动力素质作为重要目的。针对外国人的引进培育发展保障等各类人才政策要平等适用于本国人员。二是搭建人力资源信息平台。自贸试验区要探索搭建国际化的人才发现和引进机制，为自贸试验区企业延揽国际人才提供支撑和保障。同时，建立信息平台，促进有关省市内人力资源服务机构、职业介绍机构、人才服务机构之间的人力资源信息共享。三是健全完善城市公共服务体系，维护公平竞争的市场环境。探索高水平开放状态下的教育、医疗保障制度。根据自贸试验区产业类型特点，引入研究型大学和职业院校，提高人才培养的针对性。加强知识产权保护，公平维护海内外人员合法权益。营造人尽其才、才尽其用的用人环境和鼓励创新、宽容失败的创新文化。

(四)保障人力资源制度改革创新于法有据

海外自由贸易园区多是依照专门的法律建立。我国的自贸试验区具有鲜明的探索创新改革试验职能，大量工作还在进行当中，对于试验完成后下一步的规划走向尚不明确。法律具有相对稳定性，而且我国现有经济法律制度多数是对成功实践经验的总结。在这一阶段制定法律，除了面临制度尚不定型的困惑，规定不当还可能会阻碍或影响改革，因此条件还不成熟。对于在自贸试验区建设过程中面临制度创新与已有法律之间冲突的问题，涉及法律授权下放相关职责的，要研究通过授予立法权、探索集约授权模式、建立容错激励机制等方式，加快探索赋予自贸试验区在人力资源制度创新上更大改革自主权的有效途径和模式。同时，要继续加强国务院主管部门、地方政府、企业之间的沟通交流，对于涉及境外人才居住、就业管理制度中需要中央和省级有关部门下放管理权限的事项，及时研究解决办法。