全球跨境投资政策变化、影响及中国的对策

宗芳宇

近两年来，在美国战略出现重大调整的影响和带动下，全球跨境投资政策环境出现一些显著变化。部分主要发达国家对利用外资和对外投资相关政策做出了调整。作为东道国，美欧等部分发达经济体尽管总体上仍欢迎外国投资，但明显增加了更多政治和战略性考量，正逐步加强在部分领域对部分国家投资的审查政策。作为对外投资大国，美国对外投资的态度由中立转向鼓励其海外投资回流，还通过“退群”和推动多双边经贸协议重塑，对全球的投资政策环境和经济治理体系产生重要影响。与此同时，许多发展中国家愈加重视经济发展，出台多类举措加大投资优惠力度，努力优化营商环境，积极吸引和利用外资。政策变化成为近两年来影响全球跨境投资的主要因素，对我国利用外资、对外投资和参与全球经济治理也产生深远影响。应系统研究政策变化的特点、影响及发展趋势，趋利避害，加强应对。

一、全球跨境投资政策出现显著变化

全球跨境投资政策主要出现了四个方面显著变化：

一是部分发达经济体加强了外商投资安全审查。近两年来，美欧等部分发达经济体对外国投资基于国家安全的政治考量明显上升，显著加强了外国投资审查机制安排和审查力度。美国近十年来首次修订外资安全审查法律，于2018年8月出台《外国投资风险审查现代化法案》。该法案大幅扩大了美国外资安全审查机构CFIUS的权限，加强了对基础设施、高科技、新兴产业等领域部分国家投资的限制，加大了审查机构自由裁量权，还首次就外资安全审查与美国盟友建立了企业并购信息的共享机制。在法国、德国和意大利倡议下，欧盟在2017年首次宣布计划设立欧盟层面的外资审查机制，并于2019年3月批准于欧盟外资审查框架草案，明确要建立欧盟层面的外商投资预警、数据共享等机制，对“关键基础设施”“关键技术”等领域外商投资开展安全审查，建立了欧盟层面的外商投资预警和数据共享机制。德国在2017年发布了《对外贸易条例》修正案，把关键基础设施等纳入国家安全审查领域，将审查时间延长了一倍，在2018年12月进一步将非欧盟企业并购审查的外资股比从25%收紧至10%。意大利在2017年扩大了政府对非欧盟公司在高科技领域并购审查的权限。英国在2017年公布了《国家安全和基础设施投资审查》提案，2018年发布了《国家安全与投资》白皮书，推动外资审查机制重构与改革，规范和加严了并购交易的审查程序，将政府可以干预的交易金额从7000万英镑降低至100万英镑，增加先进技术等作为关键审查领域。

二是美国实施税收改革，吸引海外投资回流。2017年12月22日，美国颁布了《减税与就业法案》，规定在2017年年底对美国企业的海外留存利润进行一次性强制征税，之后将全球征税改为属地征税，对美国跨国公司海外子公司股息所得税予以豁免，鼓励美国跨国企业将海外利润寄回美国；还通过引入税基侵蚀和反滥用税、全球无形资产低税收入加强对跨国公司的反避税管理；同时，在国内实施降税(从35%降到21%)和允许国内资产费用化等激励措施，提高美国营商环境的吸引力。

三是全球经济治理体系正在加速变革。美国对全球化和参与全球经济治理的态度发生变化，围绕“美国优先”，通过“退群”、力推WTO改革、与盟友重新修订自贸协议等行动，力求改变全球经济治理体系的理念、规则和治理架构，进而影响全球利益分配格局。美国退出了跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、巴黎气候变化协定等多边经贸协定，与部分发达国家加快推动WTO改革，在议题设置上加强了对产业补贴政策、强制性技术转移等传统议题的更新升级，提出了网络和数据安全等新议题。美国还与韩国、墨西哥和加拿大修订了自贸协定，加强对其盟友影响，如在美墨加新协定(USMCA)中引入“非市场经济国家条款”(毒丸条款)，规定如果三方中任何一方与非市场经济国家达成自贸协定，另两方可以退出。此外，美欧日间加强利益绑定，欧日已签署自贸协定，美欧、美日自贸协议正在推进。

四是许多发展中国家愈加重视外资，加大引资政策优惠力度。发展中国家越来越重视经济发展，努力提高对外资的吸引力。联合国贸发会议(UNCTAD)统计了2017年全球65个经济体通过的126项外资政策，其中84%为促进投资的政策，63.5%来自亚洲和非洲发展中国家。许多发展中国家加大力度优化营商环境，提高便利化服务水平，提升引资竞争力。据世界银行统计，2018年营商环境便利度指数提升最快的10个国家有9个为亚洲和非洲的发展中国家或不发达国家，印度排名比2017年提升了23位，比2016年提高了53位。2016年至2018年，肯尼亚、泰国、印度尼西亚、巴西、越南在全球营商环境排名分别提升了31位、19位、18位、14位和13位。

表1 部分发展中国家2016—2018年在世界银行营商环境排名提高情况

资料来源：作者根据世界银行营商环境报告整理。

二、全球跨境投资政策变化的影响

全球跨境投资政策的变化已经产生了显著影响，全球跨境投资流入在2017年和2018年连续出现较大幅度下降。除了短期影响外，有些政策变化还对跨境投资的规模、模式和格局具有深远影响。

(一)主要发达国家政策调整产生较大影响

国际金融危机爆发至2016年，全球FDI的流入较之前仍处于高位区间波动，影响因素比较多元，既有经济的不确定性，也有政治的不确定性。但2017年以来，全球跨境投资虽然仍在高位区间波动，但影响因素主要不是经济的不确定性，而是政策因素。

在美国的推动和带动下，主要发达国家的本轮政策调整涉及面广、层次深，是从理念、规则到治理体系的大调整大变革，对全球跨境投资政策环境产生了重大影响。2017年1月美国本届政府执政以来，美国参与国际经济合作的理念发生变化，2017年年底实施税收改革，2018年修订外资安全审查法律，加快推动WTO改革，重新与盟友签署自贸协议等等，在参与全球经济治理、利用外资和对外投资政策方面均出现较大变化。美国跨境投资政策变化既有理念性的、方向性的，也有规则性的、可操作性非常强的，既有国内政策也有国际政策，有的已经实施，有的还在调整中，充满不确定性，对全球跨境投资产生了并将继续形成较大影响，对其盟友和其他国家政策调整也有重要引导带动作用，如欧盟等部分发达经济体也对标美国加强外商投资安全审查。

尽管许多发展中国家和发达国家积极利用外资，但由于发达国家是跨境投资主体，受主要发达国家政策调整影响，2017年以来全球跨境投资流入出现了连续大幅下降(图1)。其中，2017年出现国际金融危机爆发以来最大幅度下降，减少了21%，降至1.47万亿美元，并与全球经济和贸易增长的走势相反。2018年，全球跨境投资流入继续下降了19%，降至1.2万亿美元，成为2009年以来的最低点。并且，2017年和2018年两年的总降幅甚至达到2008年到2009年国际金融危机期间的降幅。

(二)美国税改促使其海外投资大量回流，短期显著拉低全球跨境投资规模并形成结构性影响

据UNCTAD统计，截至2016年年底，美国海外留存利润累计约3.3万亿美元，其中约2万亿美元为流动性较强的现金类资产。美国经济分析局(BEA)统计的股息形式的回流在2018年合计6649亿美元，为2007—2016年度回流规模(均在1500亿美元左右)的4.4倍，但也仅占美国现金类海外留存利润的不到1/5、海外留存总利润的1/5，还有较大回流空间。

美国海外利润大规模回流是全球跨境投资在2018年大幅下降的主要原因。2018年美国企业海外利润再投资比上年同期减少了4642亿美元，是全球跨境投资2018年全年下降幅度(2700亿美元)的1.7倍。

美国企业从低税收地区和避税地的利润回流更显著。从近几年美国海外利润再投资主要目的地(表2)可以看出，美国80%左右再投资投到爱尔兰、荷兰、百慕大、瑞士、卢森堡、加拿大、新加坡等低税收国家(地区)或避税地，投资类型主要为金融类资产。税改后，在这些地区投资的避税意义下降，更容易回流。据UNCTAD统计，2018年上半年，美国对欧洲投资减少了约1360亿美元，其中在荷兰、爱尔兰和瑞士减少的投资占93%；对加勒比离岸金融中心的投资减少了约1630亿美元；对新加坡的投资减少了约340亿美元。在亚洲发展中国家、非洲等地区，再投资主要分布在制造业、交通运输业等行业，流动性相对较差，而且有市场驱动因素，预期回流规模和影响有限。

短期来看，2018年美国海外利润回流的季度规模趋于放缓，从第一季度的2947亿美元逐步下降至第四季度的859亿美元。长期来看，美国海外留存利润回流多少，以什么速度回流还取决于很多其他因素，例如美国国内鼓励投资政策的落实情况、企业资金情况和融资成本、其他国家的投资机会与美国的比较等等。

图1 全球和各类经济体FDI年度流入量

数据来源：UNCTAD。

表2 美国海外利润再投资(流量)主要目的地

资料来源：作者根据美国经济分析局数据整理。

(三)美欧等发达经济体加强外资安全审查对全球跨境投资模式和格局有深远影响

发展中国家与美欧等部分发达经济体的资本、创新要素流动的阻力将明显增加，在这些国家和地区的投资模式以及对全球投资布局也会受到影响。受影响最大的是“关键”行业和领域，即发展中国家企业到美欧等发达国家购买技术、并购高新技术企业、开展基础设施投资以及涉及数据安全等方面的商业行为将受到更大限制，一些企业很可能因为对并购模式的顾虑放弃在这些国家或地区投资，或者采用其他模式。

美国等部分发达国家将外资安全审查提高到政治和战略竞争层面，意味着外资安全审查不仅会影响外资的增量并购投资，对其他模式投资也可能产生延伸性和追溯性监管，从而加强了对外资的整体监管力度。关键行业的绿地模式等增量投资，以及大量存量投资的经营均会面临更严峻复杂的监管和挑战。事实上，近期一些发达国家正在加强对部分在本国市场正常经营的外国企业技术和设备风险的重新评估。加强政治和战略性考虑还意味着未来加强外资审查的趋势可能继续强化，对全球跨境投资形成长期和结构性影响。

发达国家之间对外资安全审查的态度和力度仍有较大差异。美国出于高度的战略考虑，对一些国家的企业和高技术领域投资采取高度限制，并且积极影响其盟友的决策。欧洲国家的市场规模和利益诉求与美国存在差异，除了战略竞争考虑，还有经济发展的考虑，例如将外资审查作为要求对等开放砝码。此外，欧盟内部对全球化和高科技领域投资的态度也有分歧，只有13个欧盟成员国设置了外资审查机制，外资审查的程度也有较大差异。由于欧盟各国的外资审批权仍在各成员国手中，欧盟层面新法案的硬约束力较弱，对盟友外的投资限制程度也低于美国。在欧盟国家中，德国政府近两年密集出台了加强外资审查的措施，但在企业层面也不乏支持并购促进创新的呼声，外资安全审查执行情况也受各利益相关方博弈影响。

(四)全球经济治理体系变革前景仍不明朗，增加了全球投资环境的不确定性

美国等主要发达国家对本轮全球经济治理体系重构的推进力度较大，变革的过程仍存在较大不确定性。在WTO改革中，美国等一些发达国家积极通过少数协商先行形成提案的方式推动多边谈判，涵盖议题范围较广、标准较高。在市场准入、产业政策、数据流动等很多议题以及改革推进方式等方面，发展中国家与发达国家仍存在较大分歧。发展中国家还迫切希望加强对发展中议题的关注和推进力度。因此，目前来看WTO改革达成长期稳定一致协议的难度仍比较大，全球经济治理体系变革的前景也仍不明朗。

在推进多边谈判的同时，少数发达国家加强相互利益绑定，将其他非盟友国家排除在外，先行达成高水平、贸易投资覆盖面较广的自贸协定，提高了其他国家后续加入相关协定谈判的门槛，给其非盟友国家尤其是发展中国家形成了较大的制度压力。这不仅增加了全球投资环境的不确定性，也使发达国家利益“朋友圈”外的国家向圈内国家投资处于劣势。

(五)全球大范围内正出现新一轮引资和留资政策竞争

在全球跨境投资下降、政治环境高度不确定的大背景下，利用外资促进经济恢复和发展成为许多发展中国家和部分发达国家政策关注的焦点。尤其是许多发展中国家加快国内改革开放、竞相出台利用外资相关规划和政策，形成愈加激烈的竞争态势。如，越南积极出台国家产业规划和外资优惠措施，柬埔寨对国际投资迁入予以优惠，孟加拉国积极建设经济特区，印度尼西亚和黑山等国家加快放宽外资准入限制，马其顿持续优化营商环境，保持发展中国家营商环境排名前茅等等。

美国改革国内税收政策促进海外利润回流和吸引国内外投资，将进一步带动其他国家跟随，促进全球新一轮外资政策竞争白热化。目前已有一些发达经济体和发展中经济体宣布或正积极准备出台减税等投资鼓励政策。在多重因素的叠加作用下，全球大范围内改革国内宏观政策、加大引资、留资优惠力度的竞争将更加激烈。

三、全球跨境投资政策变化对中国的挑战与机遇

全球跨境投资政策环境出现以主要发达经济体政策理念、规则和体系调整为主的深刻变化，发达国家对跨境投资政治和战略性考虑显著增加，跨境投资政策环境不确定性上升，引进外资的竞争更加激烈。作为利用外资和对外投资大国，中国面临的挑战明显增加。

一是部分劳动密集型行业引资留资难度加大。受中美贸易摩擦和中国传统竞争优势下降等因素叠加影响，部分劳动密集型行业，尤其是以美国市场为主的出口加工型企业生产经营困难增加。加之部分发展中国家加大外资优惠力度，有一些外资企业包括大型跨国企业已经对外转移或者正在考虑转移预案，还有部分企业暂缓了在华投资计划。全球跨境投资政策环境的不确定性进一步降低了企业的投资预期，如果不能及时帮助企业克服困难、提振信心，有可能会出现大企业带动产业链对外转移等问题，风险不容小觑。与此同时，在全球引资竞争愈加激烈的背景下，加快形成新优势，吸引高质量外资流入，推动传统产业转型升级，加速实现新旧动能转换的要求也更加紧迫。

二是中国对部分发达国家投资面临的阻力和制度性风险增加。在美国及其部分盟友通过加严外资安全审查对中国企业大幅提高投资壁垒的背景下，中国国有企业、高科技和新兴产业、基础设施领域企业对这些国家投资阻力加大，新增投资在行业、模式、审查程序要求等方面面临更大限制。东道国基于“战略考虑”将外资安全审查从新增投资延伸至存量投资的趋势增强，“关键行业”存量投资企业面临的制度性风险大为提高。中国在数字化、智能化等部分新兴领域具有一定竞争力，国内政策环境较为宽松，法律规范还在逐渐完善，但美国对涉及数据安全、个人信息等领域外资审查收紧，加强对新兴领域投资规范、监管和战略性限制，给中国企业拓展发达国家市场以及开展国际技术合作带来挑战。

三是中国面临较大改革压力。中国扩大开放取得积极成效，但与发达国家相比仍存在明显差距。在本轮全球经济治理体系重构中，美国等一些发达国家推进的力度较大、标准较高，而且认为中国不应再享受发展中国家优惠待遇，要求对等开放市场。他们提出的改革议题中，有些标准过高，严重偏离中国发展阶段实际，缺乏合理性；有些标准虽然也较高，但与中国改革开放方向相一致，具备通过国内大力改革和多方协商达成共识的可能性。尽管如此，要促进达成共识，中国也必须付出更大努力，切实解决改革中的深层次问题。

尽管挑战重重，辩证地看待改革压力与动力，区分政策变化中的国别差异，中国仍有望化危为机，把握机遇，打开新的发展空间。

一是利用外部压力倒逼机制，加快国内改革开放步伐。中国有14亿人口和庞大的中等收入人群，还有较完善的制造体系和有竞争力的高质量人力资源，在数字技术、智能制造等新兴领域具有明显的技术和市场优势，仍是全球投资最受青睐的目的地之一。近年来，中国改革开放取得引人瞩目的成绩，但仍有很大发展空间，一些好政策需要加快落实取得实效。外部压力有助于促进中国加快对外开放，加强开放与国内改革联动和制度创新，创造更多新的投资机会，提高对全球投资的吸引力。尽管近年来中国营商环境建设取得显著进展，但在全球还排在第46位，尤其是在知识产权保护、贸易便利化、企业经营成本等方面与全球最高标准差距仍比较大，与在全球经济中的地位也不相匹配，还可以继续努力建设成更有吸引力的营商环境，为企业提供更好的服务。

二是利用发展中国家和部分发达国家吸收外资的各类政策，加快拓展中国对外投资发展空间。这些国家和地区扩大开放和加大外资优惠力度等政策红利，为中国企业发挥比较优势、拓展海外市场、提高在全球价值链地位和国际影响力提供了难得机遇，也为企业与东道国建立更紧密的合作关系，促进互信互利共赢提供了良好的政策氛围。对于受部分发达国家外资安全审查影响较大的企业而言，可以充分利用这些国家和地区的政策，汇聚资源，优化全球资源配置和布局，规避和降低全球投资和经营风险。在国家和地区层面，中国政府与有关国家和地区开展自贸协定和多双边投资协定谈判、加强国际经贸投资合作也具备更好的政策基础。

三是在全球经济治理体系变革期，中国可以积极参与全球经济治理改革发声，争取有利的改革方案。中国可以结合自身发展实际情况，系统研究分辨和充分利用好本次“变革”中的有利因素。在目前热议的WTO改革方案中，部分发达国家在产业政策、知识产权保护、市场准入、网络数据安全等议题上的合理关切与中国改革开放的方向是一致的，涉及的一些问题也正是中国目前改革中的痛点、难点、堵点。中国可以善加利用，积极参与全球经济治理体系改革，将外部压力转变成促进国内改革开放的动力、合力，努力推动形成凝聚广泛共识同时有利于自身发展的改革方案。

四、对中国的政策建议

全球跨境投资政策异中有同，同中有异。万变不离其宗的是以自身经济发展和经济安全为出发点。不同的是各经济体基于自身国情、比较优势和外部环境等因素形成的政策导向。应抓住全球竞争优势格局动态演变下各经济体政策调整的本质特征，应对全球跨境投资政策的变化和挑战。中国既要保持战略定力做好自己的事，加大力度吸收和用好外资，引导对外投资合规健康发展，还要积极稳妥参与全球经济治理改革，营造良好的外部发展环境。

第一，加快推进税收制度改革，协同推进深层次对外开放和国内改革，努力打造更有吸引力的营商环境。跟踪全球新一轮税收制度调整变化，广泛听取企业意见和建议，继续深入推进中国减税降费制度改革，加快落实降低企业负担的政策措施。加强对产业转移的前瞻性对策研究和安排，加大鼓励外商投资向中西部和东北地区转移的政策优惠力度，支持地方政府对经济发展有支撑作用的外资企业采取一定的“留资”优惠措施,根据地区特点和转型升级需要制定吸引外资优惠政策。加快推进自贸试验区和自由贸易港建设，进一步放宽外资准入，加快拓展高端制造业和服务业对外开放的范围、领域和层次，为企业创造更多投资机会。协同推进对外开放和对内深层次改革，以市新出台的《外商投资法》为统领系统梳理和更新各级涉及外资管理的政策，打破外资准入后“玻璃门”等隐形障碍。及时出台宏观政策的配套措施，指导地方提高政策执行能力并加强评估，促进对外开放政策的落实。持续加大知识产权保护力度，提高执法的公正性和严肃性，保障外资企业合法权益，努力营造公平、透明和法治的营商环境，推动利用外资向高质量发展。

第二，因国施策，引导中国对外投资合规健康发展。妥善处理好中美经贸关系，缓解双方紧张局势，引导和规范企业按照美国最新外资安全审查制度等要求和其他国际经贸规则对美国开展合法合规的投资活动。加强对欧贸易投资合作，加快推进中欧投资协定谈判，推进与欧盟国家双边投资协定谈判与升级，促进我国对外开放与对外投资联动发展，为中资企业对欧投资提供支持和保障。加强中欧双方在协会和企业层面的交流沟通，引导对欧投资企业在合规投资经营基础上，把握好欧盟地区各国差异化外资政策下的投资机会。深化与“一带一路”沿线国家的贸易投资合作，鼓励地方政府和企业充分利用沿线国家优惠政策建立境外经贸合作区，提升中国在区域产业价值链中的地位与作用，提高中国对外投资的国际影响力和美誉度。根据各国引资政策变化，及时更新和完善《对外投资产业指导目录》，支持企业拓展国际市场，抓住投资机遇，增强抗风险能力，提高对外投资效益和水平。

第三，积极稳妥参与和推动全球经济治理体系改革，维护良好的外部环境，争取赢得新的发展机会。积极参与WTO改革，继续努力维护多边体制，重视主要发达国家的合理关切，统筹推进中国国内改革开放，努力凝聚更广泛共识，争取在影响改革方案和议题设置中赢得更大主动权和新的发展机会。加强现有经贸协定谈判的推进力度，推动RCEP、中日韩等高水平自贸协定以及中欧投资协定等双边投资协定谈判。推进与“一带一路”沿线国家和地区多双边投资协定和自贸区谈判与升级，提高合作水平。系统研究加入CPTPP等新机制的利弊与可行性。在G20杭州峰会制定《二十国集团全球投资指导原则》经验基础上，进一步研究和提出更加开放和包容的全球投资治理方案。