特朗普时期美国对华出口管制的最新趋势与应对策略

刘 斌 李秋静

从20世纪80年代起步发展至今，我国高技术产业经历了从无到有、从有到强的跨越式发展，迈入了快速发展的新的“黄金时代”(胡鞍钢、任皓，2017)。根据《2017年度中国高技术统计年鉴》的统计，2016年我国高技术产业增加值比上年增长10.8%，与制造业增加值增长6.8%相比，超出4个百分点；我国高技术产业增加值占GDP比重达到了5.1%，首次超过5%，可以预见高技术产业将逐渐成为我国经济发展的中流砥柱。

然而，我国高技术产业的迅速发展引起了以美国为首的其他国家的担忧。特朗普上台后采取多种手段限制对华高技术出口，2018年，我国被制裁企业的数量在所有国家中位居第一[注]资料详见：https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/technology-evaluation/ote-data-portal/country-analysis/2273-2017-statistical-analysis-of-u-s-trade-with-the-world-pdf/file。，其直接利益诉求指向“中国制造2025”，本质上体现出对新兴大国的限制、维护美国长远利益。在2019年中美经贸谈判中，出口管制并未在谈判议题之内，可见美国对华出口管制并不会在短期内放松。

最新颁布的出口管制改革法案打破了美国出口管制改革近几年的停滞状态，鉴于美国在世界高技术产业发展中的领先地位，其高技术出口管制改革所产生的影响不容小觑。本文将在分析中美高技术贸易总体情况的基础上，着重分析美国对华高技术出口管制的特点，研判这种歧视性政策对两国经济造成的影响。最后，本文将在前述研究的基础上，结合新法案对未来一段时间内美国对华高技术出口管制的趋势进行预测，并为我国提出若干应对建议。

一、中美高技术贸易现状分析

(一)高技术贸易逆差增大

根据美国统计局对于高技术产品(advanced technology products，以下简称ATP)的定义及其统计的数据，中美ATP贸易总额在过去十年中已经翻了一倍，如图1所示。2017年美国对华出口ATP产品总额达到356.52亿美元，相比之下，美国在ATP领域对华进口则多得多，对华始终处于逆差状态，差额呈现增大趋势。ATP贸易差额在中美货物贸易总差额中所占比重节节攀升，2017年这一数值为34.18%，相较于2008年的26%大幅上升。有趣的是，这一数值在曾在2012年达到峰值34.46%，恰值奥巴马政府推行出口管制改革。这一现象与我国当前处于经济转型阶段,急需引进大量先进技术的客观现实形成强烈反差，显然，对华高技术产品出口遭遇到了与其他地区相比更为严重的障碍。

(二)通信领域逆差最严重

美国作为世界科技大国，在中美ATP贸易中当属于优势地位，上文中的贸易数据呈现的结果却恰恰相反。美国统计局将高新技术产品分为十类：生物技术、生命科学、光电技术、信息与通讯、电子电机、柔性制造、高新材料、航空技术、武器、核技术。按照2017年分类统计数据来看(见表1)，美国在光电技术、信息与通讯、高新材料、武器等类别下存在显著逆差，其他类别呈现顺差状态。值得注意的是，在信息与通讯这一类别的逆差占到总逆差的111.53%，联系到美国对我国半导体、芯片等行业的制裁，这一数据并不突兀。

二、美国高技术出口管制制度

(一)商业出口管制

高技术出口管制作为美国维护国家安全、保持技术领先优势的利器，法律体系已经十分完备(凌辉，2014)。美国高技术出口管制分为军用品出口管制和军民两用品出口管制(又称商业出口管制)。由于我国企业与实体面临的多是商业出口管制，因此本节重点分析商业出口管制的管辖范围和管辖工具。

1.商业出口管制管辖范围

总结EAR(Export Administration Regulations，美国出口管理条例)列出的关于出口交易的十大通用禁止项(generally prohibition)，可以得出商业出口管制的管辖范围有以下两个特点:

(1)“出口”定义广泛。EAR对于出口的定义十分广泛，不仅包括传统概念中的出口，即美国产品运出国境，还包括视同出口(deemed exports)，指美国人在美国境内向外国人泄露受管制技术或软件的行为，甚至与外国人进行有关受管制技术的交流等情形也包括在内。

图1 2017年美国对华高技术产品进出口情况

资料来源：高技术产品数据来自美国统计局,https://www.census.gov/foreigntrade/statistics/product/atp/2017/12/ctryatp/index.html；货物贸易数据来自UN Comtrade Database。

表1 2017年美国对华高技术产品进出口情况 单位：百万美元

资料来源：美国统计局。

(2)长臂管辖。实际上，美国的出口管制具有广泛的域外效力[注]资料详见：https://www.bis.doc.gov/index.php/licensing/reexports-and-offshore-transactions。，管制物项还包括境外使用美国技术、软件或美国原材料直接生产的某些外国产品。美国商务部工业与安全局(BIS)通过美国国内法中的“长臂管辖权”(long-arm jurisdiction)[注]1955年，伊利诺伊州率先制定《长臂管辖法令》，至今美国各州均已制定了相关法律。来对外国公司的出口行为进行控制。

2.商业出口管制工具

BIS利用其管制工具实施了不同的管制标准。根据管制工具所针对的对象不同，可以分为国家、企业和个人、产品和技术三个层面。

(1)国家层面。在国家层面的管制上，BIS通过商业国家列表和许可证例外分组两大工具形成了对不同国家制裁程度不同的管制体系。BIS将限制出口的原因主要分为8大类，见表2，不同国家受限原因不同。通过“许可证例外”[注]EAR第740章、第746 章、第754 章规定了各项许可证例外。可以豁免申请许可证，不同国家适用的“许可证例外”也不相同。EAR针对各国作了分组[注]分组内容详见EAR第740章：https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/regulation-docs/2255-supplement-no-1-to-part-740-country-groups-1/file。。我国属于D组，属于限制适用许可例外的国家。

(2)企业和个人层面。在企业和个人层面，BIS主要使用“实体清单”进行限制。这个清单也可以称为“负面清单”，企业和个人一旦被列入，即为BIS禁止出口的对象。该清单于1997年2月由BIS首次发布。有一点需格外注意，“实体清单”里的企业出口不适用“许可证例外”。

(3)产品和技术层面。在产品和技术层面，BIS主要使用商业管制清单(CCL)进行限制。列入CCL中的产品，都有其对应的出口管制分类编码(ECCN)，这一编码将出口管制细化到每一项产品，以此区分不同产品的管制程度。

(二)特朗普政府的举措

美国对于高技术及相关产品的出口限制历史悠久，对我国的高技术出口限制更是在新中国成立之初就已开始。奥巴马执政期间大力推行的出口管制改革放松了武器出口方面的管制，但是这些放宽管制仅仅适用于其36个盟国[注]此处“盟国”指战略许可例外(License Exception Strategic Trade Authorization, STA)成员国，下同。，我国不在其中。从历史发展过程来看，出口管制制度从美国维护国家安全的工具逐渐演变为中美双边政治、经贸关系的风向标。美国总统特朗普及国会中的共和党领导人在2016年已明确将美国制裁和国家安全作为这一届政府的核心问题，自其上任以来，在出口管制领域对我国的制裁措施频出，图2列出了特朗普政府这一年来实行的一系列相关举措。2018年4月16日对中兴通讯的制裁是特朗普政府利用“长臂管辖权”采取的第一个实质性措施。BIS宣布未来7年将禁止美国公司向中兴通讯出售零件、技术，禁售理由是其向伊朗出售了美国技术，而这一行为是BIS严令禁止的。中兴通讯恰好成了美国政府打击我国芯片产业的切入口。2018年6月份中兴通讯与BIS达成协议，除了要缴纳高额罚金之外，还要接受美方派人到中兴公司实施合规性的监管，并且按照美国要求更换高层人员。可以说，在未来一段时间内中兴通讯将在美国长臂管辖下运营。

表2 商业国家列表摘选

注：表中标记×代表对某国的出口受到该原因的限制。

资料来源：EAR文件，https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/regulations-docs/federal-register-notices/federal-register-2014/1033-738-supp-1/file。

然而对中兴通讯的制裁仅仅是一个开始，此次事件拉开了美国加强对华出口管制的序幕。 2018年5月29日，特朗普明确表示将进一步加强在高技术领域的对华出口管制[注]该声明内容详见：Statement on Steps to Protect Domestic Technology and Intellectual Property from China’s Discriminatory and Burdensome Trade Practices, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-steps-protect-domestic-technology-intellectual-property-chinas-discriminatory-burdensome-trade-practices/。。这一声明发布后，BIS对我国企业的制裁力度明显加强。8月1日，BIS以维护国家安全为由在“实体清单”中增加44个(8个实体机构、36个附属机构)中国企业，全面限制对这些企业出口。与此形成鲜明对比的是，美国在前一天放松了对印度出口高技术产品的限制[注]将印度列入“一级战略贸易授权地位”的名单当中，可以与美国的“北约盟友”享有相同待遇。。8月30日，BIS对出口管制盟国(我国不在其中)放松了无人驾驶产品的出口限制 ；同一天，美国 Autel Robotics USA LLC 对于无人机产品提出“337调查”申请，涉案企业为中国“大疆”，对比之下，对我国无人机领域制裁之意明显。10月30日，BIS又以列入“实体清单”发起了对“福建晋华”的制裁，这一制裁主要针对我国半导体行业。

以上制裁主要是以企业为切入点，而8月13日签署的《2018年出口管制改革法案》(ECRA)则更倾向于全面的制裁。11月19日，BIS出台了此次改革的第一份框架草案，列出了14个考虑加强管制的领域，包括人工智能、量子计算等。

三、对华高技术出口管制特点

根据美国对华高技术出口制裁的历史以及现行的管制制度，可以看出，美国对华高技术出口管制有以下显著特点。

(一)管制程度总体更严格

BIS的管制工具在各个层面均对我国进行了歧视性的出口限制。在国家层面，商业国家列表显示，我国在6大原因下均受到出口限制，而其他国家例如日本、印度、德国所受限制明显小于我国，此外，我国适用的许可证例外也相对较少，对华出口商品中需要申请许可证的比例明显高于全球平均水平，同时申请对华出口许可证通过率更低，所需时间更长(见表3)；在企业和个人层面，截至目前，我国已有148个机构与个人被列入实体清单，在所有国家中，受限数量仅次于俄罗斯；在产品和技术层面，BIS主要使用CCL进行限制，根据BIS的数据[注]资料详见：https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/technology-evaluation/ote-data-portal/country-analysis/2273-2017-statistical-analysis-of-u-s-trade-with-the-world-pdf/file。，在2017年美国对我国出口的1150亿美元商品中，有19.9%受到了CCL的监控，远高于世界平均水平的13.5%。

图2 特朗普政府举措一览 资料来源：作者整理。

(二)管制行业更具针对性

首先，根据上文对两国高技术产品贸易数据的分析，在光电技术、信息与通讯、高新材料、武器等类别下，美国一直存在着对华贸易逆差，可见对这些行业的出口限制更为严格。尤其是信息与通讯行业，美国在这一类别下对我国的出口额仅为对加拿大出口额的三分之一[注]资料详见：https://www.census.gov/foreigntrade/statistics/product/atp/2017/12/ctryatp/index.html。。从BIS对于中兴通讯的反复制裁，也可以看出美国在信息与通讯行业对我国的忌惮。

其次，将对我国被列入“实体清单”中的企事业单位主营领域与高技术产品十大类别匹配，如图3所示，航空航天、信息与通讯行业被制裁的实体最多。事实上，美国对我国航天行业实行的制裁可以追溯到1999年的《考克斯报告》，该报告发布之后，美国加强了对华在航天产品方面的出口制裁(朱锋，1999)。信息与通讯行业的实体大部分是因为进行与半导体、集成电路相关的技术贸易被列入清单，美国对我国半导体产业的制裁开始于2002年[注]2002年美国审计署向参议院提交了一份名为《出口限制：美国急需就中国半导体产业快速发展作基本政策评估》的报告。。

总之，美国着重对我国航空航天、信息与通讯、光电技术这些引领经济发展的行业进行了管制。

(三)管制企业更具指向性

1.指向我国“军民融合”战略

2018年8月1日被列入“实体清单”中的44个实体中，有29个参与我国“军民融合”战略。以往上榜的实体，除了科研院校和国有企业，大部分都是具有军品认证资格的民营企业，它们所从事的领域包括航空航天、光纤技术、集成电路、精密仪器、核技术、高新材料等也都属于军民两用科技。

2.指向“中国制造2025”

“中国制造2025”提出了包括新一代信息技术产业、高档数控机床和机器人、航空航天装备等在内的十大重点发展领域，而我国被列入实体清单中的实体所从事的领域与这十大重点领域重合程度相当高。以受到制裁的中兴通讯、“福建晋华”为例，这两个企业都属于“中国制造2025”，福建晋华更是我国“十三五”集成电路重大产能布局规划中的企业。

表3 2017年BIS许可证授予情况

资料来源：BIS 2017年统计公报，https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/technology-evaluation/ote-data-portal/country-analysis/2273-2017-statistical-analysis-of-u-s-trade-with-the-world-pdf/file。

图3 中国受限实体行业分类

资料来源：https://www.export.gov/csl-search#/?countries=DE。

四、特朗普政府加强对华高技术出口管制的原因及影响

(一)对华高技术出口管制加强的原因

目前美国出口管制制度强调其高技术的产权属性，力图通过维护相关高新技术的产权，最大程度地获得技术领先优势，推动国家安全战略。结合上文，可以分析出美国加强对华高技术出口管制具体有以下几个原因。

1.维护美国国家安全

以表4中列出的两国军费开支来看，可以发现中美军事实力对比的变化。2008年至2017年，我国军费支出增加了一倍多，而美国的军费不升反降，我国军费占美国军费的比例由15.66%上升至37.43%，我国已成为仅次于美国的全球第二大军费开支国，使得美国忌惮我国军事力量。2017年年末和2018年年初，特朗普政府先后发布三份重要安全文件[注]分别为《美国国家安全战略报告》、《国防战略报告》和《核态势评估报告》。，一致强调中国和俄罗斯是美国国家安全的首要挑战。高技术出口管制正是美国打压其他国家军事实力的有力工具，通过限制或禁止某些战略物资的出口，其他国家军事力量的增长速度可以在一定程度上放缓，从而维护国家集团的政治利益与安全。

2.担忧我国技术进步

在科技实力方面，我国的进步速度不同寻常，在2016年吸收支持新兴技术产业化的风险投资占全球总量的26%，仅次于美国[注]资料详见美国国家科学基金会最新发布的《2018年科学与工程指标》 报告，https://www.nsf.gov/statistics/2018/nsb20181/report。；在科技创新方面，《2018全球创新指数》报告显示，中国是全球最具创新性的20个经济体之一，已成为全球创新版图中的重要一极。美中经济与安全评估委员会(US China Economic and Security Review Commission)于2017年年底分析了中美在九大技术领域的竞争(见表5)，我国在无人机等新兴技术领域竞争优势愈加明显。

表4 中美军费开支对比

资料来源：斯德哥尔摩国际和平研究所军费数据库。

表5 中美在九大技术领域的竞争

资料来源：美中经济与安全评估委员会2017年研究公报。

特朗普于2018年5月29日的声明已经充分揭示了其对我国技术进步的担忧。此外，特朗普上台以来，美国从立法到行政,从出口管制到投资限制[注]对外国投资进行更严格审查的《外国投资风险评估现代化法案》(FIRRMA)试点计划已经开始运行。，已经在高技术领域对我国布局了全面制裁。利用出口管制来保持技术领先优势是美国的一贯做法。根据产品生命周期理论，高技术出口管制能够延长技术开发国的优势时间，可见美国意图通过限制对华高技术产品出口来降低我国的模仿受益程度，保持技术差距，在全世界范围内获得最大市场份额(刘理远，2011)。

3.顾忌我国“军民融合”

在不影响经济发展的前提下，继续保持甚至增强国防实力，唯一途径就是建立军民一体的国防工业和技术体系(Gansler，1998)，依托“军民融合”融合产业集群，推动国防科技创新已是多数国家的普遍经验。我国民营企业参与军工事业最早可以追溯到2002年[注]2002年，《中国人民解放军装备采购条例》给予了我国民用企业进入军品市场的机会。，在2015年我国又将“军民融合”上升为国家战略。截至目前，我国“军民融合”战略已经取得显著成就，我国民营企业参与军品科研生产的领域已涵盖了先进材料与制造，通信、计算机，信息传输、软件开发等13个主要行业40多个技术领域，10家军工央企已在证券市场累计融资718亿元(许晟，2018)。

我国“军民融合”战略的迅速发展引起了美国的制裁之心，这一点从上文中分析的对华管制特点也可以看出。美国不断将我国参与“军民融合”战略的企业放入“实体清单”中，试图阻碍军民两用技术的转化，遏制我国在关键技术领域的发展潜力。

(二)对华高技术出口管制加强的影响

随着全球高技术产业飞速发展，美国单方面推行的对华高技术出口管制政策不仅越来越难以适应快速发展和变化的美中关系，而且还使美中双方都付出了高昂的经济代价。具体而言，美对华高技术出口管制的影响可以从以下角度进行分析。

1.两国科技企业首当其冲

以BIS对中兴通讯的制裁为例，美国发布禁售令后，中兴通讯H股紧急停牌。这一影响并不是单方面的，如表6所示，中兴通讯采购量占其自身出货量较大的几个美国供应商在禁售令公布当日股价均有大幅下跌，禁售令解除后，股价虽有所上升，但幅度不大，可以看出禁售令影响深远。

股价变动反映出的是直接影响，除此之外，高技术出口管制还会间接影响到两国企业的利润(M.C.Garcia-Alonso, 2003)。对于美国企业来说，第一，EAR条例众多，措施复杂，增加了美国出口企业的合规成本、交易费用以及不确定性风险；第二，高技术行业由于其技术壁垒，有很大成分的垄断因素，企业规模取决于市场规模，管制加强会限制美国企业规模扩大，影响企业利用规模经济效应降低成本(周宝根，2009)。对于我国企业来说，逐渐加强的管制会增加我国技术引进的成本，我国企业的技术引进不能按照最优原则进行。

对我国企业的影响不仅体现在利润方面，还包括企业运营。BIS对中兴通讯的长臂管辖已经充分证明了这一点。美国政府直接干预我国企业运营，如此一来，我国部分高科技企业不仅在技术上受制于人，在管理上也会受到掣肘。与其他国家或地区的域外管辖不同 ，美国实施的长臂管辖标准并不明确(郭玉军等，2006)，给予执法机构很大的裁量权，对我国企业的制裁有较大发挥空间。

2.两国贸易逆差恐将扩大

根据比较优势理论，美中之间的 ATP 贸易前景十分广阔，并且美国会在该类产品上保持较高的对华贸易顺差(沈国兵，2006)。但是就目前情况而言，美国在ATP产品上呈现出对华逆差，且在2017年该类产品的逆差已经占到货物贸易总逆差的35%。我国进口数据显示，我国进口的高技术产品主要来自东南亚等国家和地区[注]2016年我国高技术产品进口前五位国家(地区)分别是韩国、中国台湾、美国、日本、马来西亚，所占比重分别是18.9%、18.2%、9.3%、8.4%、6.0%。。可见，美国严格的对华高技术出口管制产生了贸易转移效应，加剧了双边贸易失衡。

表6 美国供应商股价变动

资料来源：作者根据股市数据整理。

以2017年为例，如果美中之间 ATP 贸易达到平衡，则美中贸易逆差将从3961亿美元降至2601亿美元，下降幅度约为34%。进一步，参考王孝松、刘元春(2017)选用加拿大作为参照国，2017年，美国对加拿大货物贸易逆差达到236亿美元，但是由于美国并未对加拿大实行高技术出口管制，美国在ATP产品上实现顺差156亿美元，美加 ATP 贸易差额与美加贸易差额之比为-65.8%，意味着美国对加拿大的ATP贸易使美加货物贸易逆差减少了66%左右。如果美国对华 ATP 贸易为顺差，且该顺差能够平抑美中贸易逆差的幅度与美加贸易相同，则美中贸易逆差会进一步下降。在此情形下，根据美国统计局和UN Comtrade Database数据计算，2017美国对华货物贸易逆差可降至1346亿美元。

以上分析揭示了出口管制对美中贸易逆差的重要影响。当前我国已是美国第一大贸易逆差来源国，且逆差不断增加，美国对华高技术出口管制的加强会加剧这一趋势。

3.两国技术进步势必受损

出口管制不仅使大量的两国高科技企业成为牺牲品，中美两国之间的正常技术交流也无疑成为美国对华出口管制政策的牺牲品，长期来看不利于两国的技术进步。

我国目前处于经济起飞阶段，要想实现技术赶超和“蛙跳效应”，需要从发达国家引进大量的先进技术和设备(杜莉等，2010)。目前来看，在美国对华高技术出口管制加强的趋势下，商品贸易、人才交流、技术贸易、直接投资等四种形式带来的技术溢出均会受到阻碍。EAR对商品贸易和人才交流的限制在上文中已经指出，在技术贸易方面，以技术合同数量为依据[注]《中国科技统计年鉴2017》对此数据统计不全面，因此以《中国科技统计年鉴2015》为准。，日本是我国最大直接技术引进来源国，根据前文分析，技术出口也在美国高技术出口管辖范围内，正是这一点影响了我国对美的直接技术引进；在直接投资方面，美国对华直接投资额始终较低，一定程度上是因为对外直接投资不可避免地会涉及技术输出，当技术出口受阻时，投资无疑也会受到影响。

一国要想保持技术领先地位和产品的活力，必须加快成熟技术的转让，将更多精力投放到新技术研发上。根据垂直创新理论和“创造性毁灭”的思想，社会的技术进步源于创新和模仿不断交替所带来的中间品质量改进(于阳等，2006)，而高技术出口管制会降低中间品的创新速度，进而影响美国的技术进步。

五、趋势预测和应对之策

(一)对华高技术出口管制趋势预测

特朗普政府签署的新法案包含了诸多改革，涉及机构新兴技术、机构调整、对外合作等多方面，虽然大部分改革对于所有国家同等有效，但其核心目标确实对准中国。依据新法案来预判未来一段时间美国对华高技术出口管制的趋势，对于我国高技术产业的发展十分重要。

1.新兴技术管制趋严

此次法案的改革内容之一是提出了“新兴和基础技术”这一概念[注]资料详见：新法案Sec. 1758， Requirements to Identify and Control the Export of Emerging and Foundational Technologies of ECRA。，但是定义尚不明确，仅仅规定这些技术会影响美国国防、经济，并且尚未被当前管制条例所涵盖，要求BIS调查这些技术在其他国家的发展情况而言，并对相关的出口、再出口或国内转让采取适当的监管措施。2018年11月19日，BIS出台的草案中列出了14个准备加强管制的领域，包括生物技术、人工智能(AI)、定位导航和定时(PNT)技术、微处理器技术、先进的计算技术、数据分析技术、量子信息和传感技术、物流技术、3D打印、机器人(包括无人机)、脑机接口、超音速飞行技术、先进材料、监控技术(包括面部识别)，几乎涵盖了所有全球科技研究与应用的前沿领域，与“中国制造2025”十大重点发展领域进行对比，有6个领域直接重合，其余4个领域也会受到间接影响。

2.管辖范围显著扩大

首先，在现行的出口管制体制下，两个境内的美国公司转让受管制的技术并不在管辖范围内，即使受转让的美国公司由非美国人拥有或者控制，但是新法案对这一点做出改革，即美国国内公司之间进行技术交易也会受到限制。其次，法案要求新兴技术与研究咨询委员会掌握与其他国家进行新兴技术交易的情况，以及所涉及的企业的国有资本占比，限制某些通过合资方式逃避管制的行为[注]资料详见：同上。。

以上两点显示出对合资企业的限制增加，会影响我国在美国投资的企业或者持有一定股份的企业进行技术交易，也会影响到我国国有资本参股公司的技术引进。为了实施上述限制，新法案要求总统应统筹建立常规、持续的跨部门程序对技术出口进行限制，突出强调了各个联邦机构合作和共享出口管制信息，最大限度地防止由于美国技术外流造成的消极影响。

联系到本次《国防授权法案》中同时包括的《外国投资风险评估现代化法案》加强了对美国投资的审查，可以预见，未来在技术交易方面，无论是直接投资，还是技术出口或者国内转让都将受到新的严苛的管制和审查。

3.国防技术制裁加剧

新法案要求扩大商务部长、国防部长、能源部长和其他联邦机构加强对向美国和联合国禁售武器国家的出口、再出口或者国内转让许可申请的审查。按照美国目前在武器出口方面的管制条例[注]USML条例详见：https://www.ecfr.gov/cgi-bin/text-idx?node=pt22.1.121。，美国对27个国家进行武器禁运，除了中国，还有伊朗、古巴、缅甸等国。根据美国贸易数据，这些国家与美国的贸易额与中美贸易额相比根本微不足道，可见此项改革内容对我国的针对性，说是“量身定制”也不为过。

早在2018年4月19日特朗普签署的国家安全总统备忘录已经对其盟友大幅放宽了美国常规武器出口与转让限制(慕小明，2018)，允许企业直接以商业销售的形式进行常规武器的出口谈判，承诺“只要同盟国提出请求，就能够马上从美国获得装备”。

如此“一松一严”的政策趋势对比，可见美国在国防技术方面对我国的制裁之心加剧。

(二)应对之策

我国经济的快速发展使得美国对我国充满顾忌，担心我国崛起会影响美国利益，我国企业所受制裁会越来越多，因此我国政府和企业应该采取更积极合理的方式应对。

1.企业层面

(1)在美方还不会轻易改变其长臂管辖行为的情况下，以中兴通讯被制裁作为深刻教训，我国企业未来在国际商业活动中，应严格以国际商业惯例为准则与商业伙伴签订商业合同并认真履行。外国政府仅仅有权力限制其本国的企业，对于外国政府设置的限制性条款，我国企业有权依照所签订的商业合同拒绝接受。

(2)做好高技术出口管制合规工作。从美国进口高科技产品、零件的企业，应全面了解合规政策，按照BIS规定的九个关键因素[注]BIS下设的出口服务办公室出口管制和合规部门公布了出口管理和合规计划(EMCP)，包括九大要素，详见：https://www.bis.doc.gov/index.php/forms-documents/compliance-training/export-management-compliance/1256-emcp-guidelines-november-2013/file。建立合规体系，有效的合规体系可以降低被制裁的风险和被制裁后的处罚程度。具体来说，企业应该成立专门的合规部门或者聘请相关法律顾问，同时做好内部管理工作，比如为员工提供培训、与员工签署合规承诺等。在被制裁之后，企业也应积极应对，可以向最终用户审查委员会(ERC)提出上诉，申请从“实体清单”中移除。在这方面，我国企业已有成功先例[注]ERC在2015年7月28日将中商六通贸易有限公司列入“实体清单”，但在收到该公司的移除请求后于2017年9月25日将其从名单上移除。。

(3)拓宽高科技产品、零件供应渠道。为了避免出现像中兴通讯这样被制裁之后生产陷入“瘫痪”状态的情况，我国其他从事高科技领域并且与美国公司有交易的企业必须着力拓宽供应渠道，应当与多个国家的供应商保持合作关系，降低停产的风险；对于只能从美国进口的大型设备，可以减少某些敏感零部件，降低被制裁风险。

2.政府层面

(1)完善司法实践，对美国滥用长臂管辖采取对等措施。合理、合法的 “域外管辖”与 “长臂管辖”有本质不同。我国政府应立足国情，大胆吸收和借鉴国外经验，重构和完善我国的国际私法立法，授予我国法院等相关机构权力适用 “域外管辖”，对美国不合理做法形成反制。我国政府也应加强涉外法律方面的培训和指导，提醒企业应注意和规避法律风险。

(2)以贸易逆差为入口，督促美国放松出口管制。商务部应积极与美国政府进行协商，如果美国放松出口管制，其强大的科技优势必将显现出来，减少中美贸易逆差。同时本次出口管制改革也并非是百害而无一利，我国应以此为契机，就美国对华出口管制问题进行多方位的交涉，尽量将高技术出口管制与政治问题剥离开，积极推进双边贸易的健康发展。

(3)加强自主创新。美国在对我国的制裁中属于强势地位的核心原因是因为我国自主创新能力不足，受人压制。我国应深化科技领域“放管服”改革，为企业和高校进行创新提供政策与资金支持，完善支持创新的税收优惠政策体系，降低创新成本。同时应注重将科研成果转化，促进科技与经济结合。