休耕政策实施的偏离风险、形成路径与防范体系研究

吕添贵，谢花林，李洪义，卢 华，吴次芳

（1.江西财经大学旅游与城市管理学院，江西 南昌 330013；2.江西财经大学生态文明研究院，江西南昌 330013；3.浙江大学土地与国家发展研究院，浙江 杭州 310029）

人均耕地少、耕地质量总体不高和后备资源不足是中国耕地资源的基本国情，尤其是生态脆弱区耕地的高强度利用行为，导致土壤理化性状恶化和地力衰退，严重影响了耕地可持续利用[1-2]。休耕作为耕地休养生息、提升地力以及农田生态保育的重要手段，已成为实现耕地资源可持续利用的重要途径。为此，中央政府提出在部分地区探索耕地轮作休耕制度试点以来[3]，逐渐受到试点地区的积极响应[4-6]。然而，休耕尚处于试点阶段，在实施过程中休耕政策仅作为一项公共政策得以实际展开，在执行中受到耕地权益、组织保障、农户生计和后续利用等偏离因素的共同影响，阻碍了休耕政策的有序推进。因此，剖析休耕政策实施存在的偏离风险，已成为当前研究的热点之一。

目前学术界围绕休耕政策实施偏离风险进行了大量探索。有关休耕政策在国外已形成较为成熟的制度体系，如美国农地休耕项目、欧盟农业共同政策、澳大利亚夏季休耕、加拿大农业环境健康计划、日本农田休耕项目以及中国台湾地区稻米生产计划等[7-9]；休耕政策的偏离与粮食安全、农地产权、农户生计、社会保障和法律制度等密切相关[10-12]，研究发现休耕政策试点存在休耕认知不足、休耕补贴偏低、休耕保护与合理安置休耕农户不足等问题[13]；休耕政策偏离风险防范体系则围绕提高休耕认识、划定休耕区域、构建休耕补偿体系等方面展开[14-15]。综上，已有研究在休耕政策制定、偏离成因与防范对策等方面进行了诸多探讨，为中国休耕政策的有序推进奠定了良好基础。然而，关于休耕政策实施存在的偏离风险研究却鲜有文献系统梳理。为此，本文尝试以生命周期理论作为分析工具[16]，从不同的发展阶段对休耕政策执行存在的偏离风险进行梳理与辨析，克服传统分析分散单一的弊端，并从全过程构建休耕政策实施偏离风险防范体系，为中国休耕政策的有序推广提供借鉴参考。

1 休耕政策演变与理论框架

1.1 休耕政策演变与实施成效

为应对生态环境脆弱敏感地区的耕地地力透支、土壤污染和生态退化等问题，从国家颁布《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》至今[3]，轮作休耕呈现以下特征：一是试点规模不断扩大且年均翻一番，从2016年的616万亩到2018年的2 400万亩， 2020年预计达5 000万亩以上；二是休耕试点区域不断丰富，从地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化区，扩大到地下水超采区和寒地井灌稻地下水超采区等；三是休耕实施主体多元化，包含政府主导型、市场引导和农村集体自主运作等；四是休耕模式多样化，包含休养式休耕、治理式休耕和生态式休耕（表1）。总体而言，休耕政策使土壤获得休养生息机会，使恢复耕地地力成为可能[17]。与此同时，耕地具有显著的外部性和公共物品特征，通过休耕可实现外部效益内部化和提高区域生态资源承载能力。更重要的是，通过休耕使农户认识了科学生产理念，有助于转变传统意义上的农业生产习惯，克服过度利用耕地的短期行为[18]。

表1 耕地轮作休养政策试点演化（2016—2018年）[19]Tab.1 Changes in policy experiment of cropland rotation and fallow from 2016 to 2018

图1 休耕周期内的耕地地力演化过程示意Fig.1 The process of cultivated land fertility grade in the fallow period

1.2 理论分析框架

耕地因其可再生利用的特征，客观上决定了耕地利用必然要经历耕地地力等级衰减、形成、修复、稳定和管护等阶段，处于不同阶段的耕地地力等级差异明显，为维持耕地质量借助休耕政策外力显得尤为必要。项目生命周期管理（Life Cycle Management）同样包含项目发展、成长、成熟和衰退等阶段，遵循生命周期过程有助于推进项目有效管理[20]。而耕地开发再生资源同样遵循生命周期特征，即随着时间变化对空间位置上的耕地开发利用全过程存在周期性特征。因此，运用生命周期理论将耕地地力属性改变与休耕过程结合一起，可满足项目周期性管理要求（图1）。根据已有研究[20-21]，结合耕地开发再生资源特征，将休耕实施过程划分为前期筛选、中期实施和后期管护三个阶段。其中，前期筛选包含待休耕地产权调查、休耕类型、资金筹备和休耕计划等；中期实施包含土壤培肥和改善土壤微生物环境等措施，提高土壤肥力和通透性，使耕地地力等级达到可重新利用的状态；后期管护包含休耕地复种和休耕地用途管制等。

2 休耕政策实施的潜在偏离风险

由于休耕周期内休耕政策实际执行情况与休耕制度设定配置规则存在不一致，使得休耕政策实施面临理论目标难以实现的风险。为此，对休耕地地力处于不同阶段的耕地产权、目标定位、组织管理和激励约束等潜在冲突所引发的偏离风险进行梳理[22]（表2）。

表2 基于生命周期的休耕政策偏离风险表征Tab.2 The deviation risk manifestation of fallow policy based on life cycle

2.1 补贴冲突与产权错位交织，无法统筹相关主体权益

休耕作为一项公共政策，不仅受到耕地补贴政策影响，还与耕地产权密切相关。一方面，粮农补贴以农业种植面积为核算依据，选择休耕意味着可能丧失农业补贴，使得休耕补偿政策与农业补贴政策出现目标冲突；另一方面，耕地“三权分置”仍处于理论探索阶段，尚未明晰界定土地所有权、承包权和经营权边界，导致休耕主体与补偿对象发生错位，即休耕补偿对象是拥有耕地承包权的农户，对经营者而言休耕则意味着直接损失[5，15]。因此，产权边界不明导致休耕补偿错位，形成了休耕产权冲突。

2.2 参与主体目标定位差异，难以保障多元主体利益

休耕目标的实现与参与主体利益诉求密切相关。农户作为休耕活动的微观行为主体和基本决策单元，是直接执行者与受益者，选择休耕意味放弃耕作收入，直接影响农户可持续生计[23]。对基层组织而言，村集体经济组织为追求休耕规模，存在忽视农户休耕意愿，强制推行整村休耕导致农户抵触和复耕等[14]，难以保障休耕有序推进；对政府而言，尽管休耕有助于恢复耕地地力，但大规模休耕导致粮食播种面积减少，可能对国家粮食安全带来消极影响。

2.3 资金单一与技术滞后并存，阻碍休耕制度的有序组织

休耕政策有效组织是实现休耕目标的重要前提，而单一化休耕资金来源和滞后的技术标准体系直接衍生了多重组织风险。首先，面临资金短缺风险，休耕周期一般为三年，历时长且工程量大，而休耕资金以中央财政纵向转移支付为主，缺乏市场机制的横向补给渠道，单一资金来源难以满足休耕工程需求；其次，休耕资金分配存在补偿不均衡风险，同类型休耕区域内差异明显却统一休耕补助资金，使得农户休耕发展机会成本和休耕养护成本不能得到有效补偿，造成补助过度与补助不足并存,降低了休耕补偿的公平性[11]；再次，休耕面临技术标准体系储备不足的风险，当前耕地地力评估体系处于起步发展阶段，休耕地质量评价技术规范尚未大规模推广，表现为休耕技术标准尚未规范化、休耕技术人员缺失和休耕工程技术滞后等[24]；最后，管护缺失风险同样不容忽视，当前休耕地养护更多强调农户自主行为，对休耕周期内未按要求采取培肥养护等行为缺乏监督，难以保障休耕地地力如期恢复。

2.4 激励与监管约束机制不配套，增加休耕地后续利用难度

休耕后期管护目标是休耕地地力恢复和后续利用，而休耕地再利用机制不配套导致了后续利用风险。首先，面临用途转换风险，在乡村振兴背景下各类型工商资本下乡造成大规模农地流转，其中复耕的休耕地成为首选，资本短期性与逐利性使得休耕地面临用途转换风险[25]；其次，偏远或贫瘠的休耕地面临撂荒风险，尤其是粮食种植存在比较优势，在种粮收入与支出不均衡情况下休耕地后期出现“休而不耕”甚至撂荒风险；再次，对于交通通达度高和耕地地力高的休耕地，则存在过度利用风险，农户为追求耕地产出利益最大化，待休耕周期完成后，易出现“报复性”利用，即尽可能提高单位面积的产出率，使耕地重新陷入板结和土壤肥力下降的恶性循环[24]；最后，休耕地还存在辅助设施损坏风险，尤其是休耕期间出现突发性自然灾害等导致休耕区域田间水利设施出现损毁风险，直接影响休耕地复耕[15]。

3 休耕政策实施的偏离风险源辨识与形成路径

休耕政策实施偏离风险不仅是单一因素导致的结果，更多地来自耕地权益、社会保障、组织实施和后续利用所带来的多种组合，从而形成了休耕政策的多种偏离路径。

3.1 休耕政策实施偏离风险源辨识

3.1.1 耕地权益风险源辨识

休耕前期权益风险主要来自政策目标和产权调整。一方面，中央财政以粮食播种面积为依据核算直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴，极大地提升了农户种粮积极性，在一定程度上刺激了农民加大土地利用强度，使得农业补贴政策与休耕规模为依据的种粮补贴目标相偏离[13]。另一方面，耕地承包经营权频繁调整降低了农户休耕意愿，农户担忧休耕后耕地地力提升带来的经济效益可能为其他农户所享有，尤其是产权界定不明可能导致农户排斥耕地休养行为[24]。

3.1.2 社会保障风险源辨识

社会保障风险源于休耕执行主体认知偏离。在政策执行过程中，地方政府为落实休耕任务，层层分解休耕指标，导致基层政府忽视农户种植意愿而强调“整村推进”模式，甚至不得不以行政手段强制农户休耕，出现休耕政策目标认知偏离[10]。在休耕政策认知层面，休耕涉及地块调查、管护监督和地力评价等，而基层政府对休耕政策的认知水平偏离难以保障休耕政策达到预期目标。

3.1.3 组织实施风险源辨识

休耕组织实施风险受资金和技术的双重约束。在资金层面，休耕资金来源单一与应急资金缺乏并存，一方面，休耕市场化体系尚未形成，休耕资金主要来自政府财政预算拨款，资金来源单一且政府财政压力较大；另一方面，休耕地复耕的应急配套资金不足，难以保障后期复耕的顺利实施。在技术层面，休耕技术储备相对薄弱，尤其是休耕区域划分方法、休耕地块遴选标准、耕地质量状况调查、休耕技术运作模式和休耕效果评估体系等还不够完善。此外，休耕周期内培肥、翻耕等管护措施更依赖农户自组织行为，缺乏有效监督体系。

3.1.4 后续利用风险源辨识

休耕政策后续利用偏离风险与有效复耕、应急监管密切相关。休耕地多处于生态环境脆弱区，若休耕周期内沟渠路水利设施缺乏维护，势必造成田间水利配套设施无法使用[25]；或是休耕地突发自然灾害，缺乏相应的复耕应急方案。与此同时，休耕地用途转换偏离风险源于种粮预期收益，当休耕制度变迁符合农户长远收益预期时，农户才会采取积极行为，否则可能采取用途转换、撂荒甚至过度利用行为。

3.2 休耕政策实施偏离风险形成路径分析

休耕政策实施偏离风险源折射了现行休耕制度的缺陷，休耕地实际配置状况不仅由国家层面的耕地保护制度所决定，还受基层政府“整村推进”等休耕政策创新和农户执行休耕契约的影响[22]。由此，国家、基层组织和农户等主体对休耕制度认知偏离形成了“产权公共域”[26]，即休耕地产权制度管制下，休耕主体行为空间受到约束，造成休耕政策实施偏离带来外部性损失，以“产权公共域—行为空间—负外部性”逻辑形成了休耕政策实施偏离风险的内在路径（图2）。

（1）产权公共领域：在前期筛选阶段，存在国家种粮补贴与休耕补贴并行的耕地保护体系，以粮食播种面积为依据的种粮补贴与休耕补贴存在界定模糊；基层组织则在休耕政策创新中选择整村推进等模式，难以兼顾村集体、承包户和经营户等各方利益；休耕农户强调当前生计保障和耕地产权调整预期而陷入模糊状态。显然，国家、基层组织和农户等休耕主体由于耕地产权和利益分配规则处于模糊状态，导致部分耕地通过休耕政策获得补贴而处于“公共领域”。

图2 休耕政策实施偏离风险形成路径示意Fig.2 Path of deviation risk formation in fallow policy

（2）行为空间：在中期实施阶段，休耕地产权处于公共领域时，在缺乏有效组织情况下，为地方基层、村集体获取部分处于“公共领域”有价值的休耕地提供了行为空间，表现为休耕资金来源单一、应急资金缺乏、技术储备薄弱和监管体系缺失等。

（3）负外部性：在后续管护阶段，休耕地从“产权公共领域”到“行为空间”的作用路径下，加上监管机制缺失、应急资源缺乏和休耕支持体系薄弱等，产生了“负外部性”，即休耕地处于撂荒、用途转换或过度利用等，休耕政策实施效果与目标设定不一致，造成负外部性成本重新转嫁给社会，而缺乏休耕政策实施“负外部性内部化”途径[22]。

4 休耕政策实施偏离风险的防范体系构建

休耕政策“负外部性内部化”需借助外力才能保障休耕制度稳定性与连续性，即风险防范体系构建应借助权益认知、法律保障、组织管理和利用预警等外部力量，以实现生命周期内休耕地地力从衰落向提升休耕设定目标的转变（图3）。

4.1 重视政策宣传与培训，提高休耕主体权益认知

在休耕前期筛选阶段，休耕主体认知程度影响休耕产权与利益分配，尤其是休耕地“产权公共域”视角下耕地承包户、经营户、村集体和政府的冲突风险。为此，相关休耕政策宣传与培训可提高休耕权益认知。通过加强休耕政策解读，确保农户、村集体和地方政府统一休耕政策的认识，避免休耕行为与休耕目标偏离；在休耕配套措施层面，配套休耕激励政策，降低休耕准备阶段的契约风险；在休耕示范效应层面，组织有条件的承包户与经营户实行休耕，界定休耕产权收益，通过示范效应扩大休耕政策影响力。

4.2 制定休耕法律法规政策，保障休耕规划有序推进

休耕规划和监督体系是休耕政策的重要政策保障体系。首先，出台休耕约束性法律法规，明确休耕补助目的、实施模式、补助对象和资金管理等，建设休耕信息动态管理系统[17]；其次，制定耕地休耕年度计划，将休耕与土地整治有机结合，把休耕地纳入土地整治规划；再次，运用市场杠杆将休耕补偿与撂荒、闲置赔偿及预期收回等政策工具结合，构建休耕赔偿体系[27]；此外，明确休耕地权利束分配和厘清权利归属，避免休耕地产权公共域的存在，从而减少休耕权利侵害和租值耗散[26]。

4.3 组织多元化休耕资金渠道，稳定休耕农户预期收益

拓宽休耕资金来源渠道，是规避休耕实施风险与后续利用风险的重要体系。在休耕资金来源层面：一是拓展资金筹措渠道，建立政府财政补助与市场付费补助相结合的补助机制[28]；二是将耕地异地占补平衡与区域休耕农户的粮食补助、绿色补助等直接经济损失挂钩，利用财政拨款和受益者联合建立专门的休耕补助基金。在预期收益层面，赋予休耕农户优先参与权，优先雇佣休耕农户参与土地整治等相关工作，提高休耕农户生计，稳定休耕农户收入预期[29]，与此同时，建立复耕保险基金，以赔偿休耕周期内发生的耕地灾毁、水利设施损坏及休耕到期后因产权调整所带来的损失，稳定农户复耕预期。

图3 休耕政策实施“负外部性内部化”的风险防范体系构建Fig.3 Construction of risk prevention system for implementing “internalization of negative externality” in fallow policy

4.4 完善休耕风险预警机制，实现休耕地持续合理利用

基于休耕生命周期内评估耕地权益、社会保障、组织实施等偏离风险，建立休耕政策实施偏离风险预警机制，为休耕试点地区提供风险防范技术和管理支持[30]。与此同时，建立以农户为主、村集体为辅、地方政府指导的休耕地多层次后续管护体系，从设置资本下乡准入门槛、制定用途转换负面清单、鼓励生态种植等方面，提升休耕地地力和生态管护能力，从而实现休耕地持续合理利用。

5 结论与启示

综上，通过生命周期工具探讨休耕政策实施偏离风险，既是分析休耕政策的有效手段，更是合理制定休耕政策目标的重要依据。本文得出以下结论：（1）休耕政策实施偏离风险由前期筛选阶段的权益与保障风险、中期实施阶段的组织风险和后期管护阶段的利用风险组成；（2）休耕政策实施偏离风险源于休耕地存在产权公共领域，由此衍生的休耕行为空间和负外部性形成了休耕政策实施偏离风险的内在路径；（3）构建“负外部性内部化”休耕实施偏离风险防范体系，还应借助权益认知体系、政策保障体系、组织管理体系和利用预警体系等外力推动。

生态文明建设的不断推进，对耕地保护和生态利用转型提出了更高要求，不断扩大休耕政策试点规模符合国家整体利益和长远发展要求。尽管休耕政策实施过程中各类型偏离风险客观存在且无法消除，但地方政府可通过创新休耕模式，因地制宜地缩小休耕主体利益分歧，减少由争夺休耕地产权公共领域造成的负外部性，以实现休耕政策实施的偏离风险外部效应内部化[22]。值得注意的是，本文仅从生命周期视角以耕地地力为脉络探讨了休耕政策实施的偏离风险，未来研究还应选取具体休耕项目进行实证分析，以构建休耕政策实施偏离风险的规避和消解路径。