农村土地制度和户籍制度系统联动改革：历程演进、内在逻辑与实施路径

韩立达，史敦友，韩 冬，周 璇，王艳西

（1.四川大学经济学院，四川 成都 610065；2.成都理工大学管理科学学院，四川 成都 610059）

1 引言

党的十九大报告提出了“实施乡村振兴战略”和“农业转移人口市民化”，但在实践中两者的平行推进遇到了要素自由流动机制缺失的困境。主要表现为：一方面，实施乡村振兴战略需要引入大量的社会资本进入乡村，这就必须建立起城乡生产要素在农村的进入机制；另一方面，要通过加快农业转移人口市民化来持续推进城镇化就必须建立起农村生产要素的退出机制。尽管党的十八大以来，中国农村实施了征地制度、集体经营性建设用地入市、宅基地制度及承包地和宅基地三权分置制度改革，并对农村经济社会发展起到了重要的推动作用[1]，但上述改革到目前为止取得的成效总不如预期。深入分析其原因可以看到中国在计划经济时期形成并沿袭下来的农村生产要素特别是农村土地要素的取得、使用、退出等事实上已经与农村户籍制度形成了一个系统联动的有机复杂体。具体反映在：一是在承包地、宅基地、集体建设用地、集体资产等取得、使用及退出已经与户籍制度深度有机交织，仅以农村土地制度改革不能彻底释放改革的巨大红利[2]；二是生产要素自由流动是优化资源配置和提升资源利用效率的前提，建立起涵盖“人”“地”“钱”等生产要素在市场经济下的自由进入和自愿退出机制是农村各类生产要素实现帕累托最优配置的基本；三是坚守农村土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的改革底线，这就要结合国情实现各级政府在农村土地制度改革中的引领作用。因此，必须遵循十九大报告提出的“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”来推动农村土地制度和户籍制度系统联动改革。

理论界关于农村土地制度和户籍制度系统联动改革的研究成果比较零散，但总体可归纳为：一是关于联动改革的理论本质。如朱识义认为，农村土地制度与户籍制度在制度形成与制度功能等方面具有内在关联[3]；赵茜宇等指出，现行的农村土地制度和户籍制度在一定程度上成为阻碍新型城镇化的制度藩篱[4]。二是关于联动改革的要素配置。如朱识义认为，土地制度与户籍制度联动改革需要解决农业户籍的土地权益分配与非农户籍的社会保障权益分配[3]；陆铭等认为，土地制度和户籍制度联动改革需要实现建设用地指标跨地区配置和常住人口转化为户籍人口[5-6]。三是关于联动改革的路径模式。如张丽艳等建议在一定期限内继续保留现存户籍制度，降低城市户籍门槛，允许永久迁城农户定期保留和流转土地，并立法给予保障[7]。但由于理论界对农村土地制度和户籍制度联动改革没有从市场机制上清晰认识，也没有对联动改革内在逻辑进行系统研究，导致现有理论研究存在三大不足之处：一是研究侧重于集体建设用地流转，绝大多数文献都没有将农村所有土地及其集体资产等纳入进行系统分析；二是研究侧重于农村生产要素转变为城镇生产要素[8]，没有研究农村生产要素在农村之间和城乡之间的双向流动；三是没有提出农村土地、劳动力和资本等生产要素系统联动改革有效的供求衔接路径。

籍此，本文基于乡村振兴与农业转移人口市民化双重视角，从农村土地制度与户籍制度系统联动改革的历程演进、内在逻辑和实施路径等方面进行创新性探索，以期为顶层设计乡村振兴以及农业转移人口市民化等提供一个切实可行的实施路径，并成为政府制定农村土地制度和户籍制度改革政策的理论依据。

2 历次重大的农村土地制度变革均是与农村户籍制度变革系统联动进行

新中国成立后的农村土地制度变革实践表明，农村土地制度改革并非是农村土地制度“单项”或“独立”改革，而是与农村户籍制度相互关联并系统联动推进。梳理新中国成立至今，农村户籍制度变迁经历了农民从农村到城市的自由迁徙、严格限制迁徙、有条件迁徙和城乡统一4个阶段，与此同步，农村土地制度变迁也经历了“私有私用”“公有共用”“公有私用”的两权分离和“公有私用”的三权分置4个阶段（图1）。

2.1 “自由迁徙”的户籍制度助推了农村土地制度向“私有私用”变革

1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》第五条规定了中华人民共和国人民有迁徙的自由权，并在1954年将“公民有居住和迁徙的自由”写进《宪法》。可见，新中国成立初期国家明确规定了公民具有迁徙的自由。据统计，仅1954—1956年，全国人口流动依次为2 200万、2 500万和3 000万[9]，呈现出逐年增加的趋势。从土地制度改革看，1950年《土地改革法》第一条规定“实行农民的土地所有制”，第十条规定“除本法规定收归国家所有者外，均由乡农民协会接收，统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有”，第三十条还规定“承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”，简称为“私有私用”制。从相关法律等制度供给来看，国家并没有刻意将农村土地制度改革和户籍制度改革系统联动，但从当时实践来看，在“生产要素自由流动是提高资源配置效率的必要条件”规律指引下，新中国成立初期，实践中已经形成了农村土地制度和户籍制度的系统联动。事实表明，以农村生产要素自由流动为基础的农村土地制度与户籍制度的系统联动改革实践，为新中国成立初期的国民经济恢复和发展起到了重要的推动作用[10]。

2.2 “严格限制迁徙”的户籍制度强化了农村土地“公有共用”制

图1 农村土地制度改革与户籍制度改革系统联动历程Fig.1 The linkage process of rural land institutional reform and household registration institutional reform

虽然1954年《宪法》允许“公民有居住和迁徙的自由”，但由于城市就业岗位不足，为防止大量农村劳动力进城，国家早在1952年就开始在制度上逐步限制农民进城务工。1958年《户口登记条例》第一次在制度上正式以户口登记的形式将人口划分为城市户口和农村户口，并限制农村户口居民向城市迁徙。1962年公安部《关于加强户口管理工作的意见》强调要严格控制农村人口向城市流动。1975年《宪法》修正取消了人口自由迁徙的规定。从土地制度改革看，1956年《高级农业生产合作社示范章程》对农村土地所有制、生产经营方式与收益分配作了比较全面的界定，标志着中国农村土地完成由农民所有向农村集体所有的转变。1959年中共中央政治局颁布《关于人民公社的十八个问题》后，人民公社在全国普遍建立，农村土地制度也由建国初期的私有制演变为“三级所有，队为基础”与集体统一生产经营分配的公有制度，简称为“公有共用”制。严格限制农民迁移的户籍制度成为当时农村实行集体所有和集体统一生产分配之土地制度改革的基本保障。实践证明，在集体土地产权不清（三级所有，队为基础）和不符合市场规律（集体统一生产分配）共同作用下，农村土地“公有共用”制几乎导致了国民经济濒临崩溃的边缘[11]。

2.3 “有条件迁徙”的户籍制度巩固和拓展了“两权分离”的“公有私用”制

1980年公安部等《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题的规定》拉开了改革开放后农村户籍制度改革的序幕。1984年国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》标志着“限制迁徙”的农村户籍制度正式解绑为“有条件迁徙”的户籍制度。随后，农村户籍制度改革呈现出在进城务工、落户地区和落户人员等方面逐步放松的趋势。从土地制度改革看，1978年底，安徽省凤阳县小岗村18位农民分田到户开启了家庭联产承包责任制改革的征程，1982年《全国农村工作会议纪要》指出：“农村实行的各种责任制，……都是社会主义集体经济的生产责任制”，标志着家庭联产承包责任制正式形成。由此，形成了农村土地集体所有权与承包经营权“两权分离”的中国特色农村土地制度，简称为“公有私用（两权分离）”制。可见，实行“有条件迁徙”的户籍制度，巩固和拓展了家庭联产承包责任制，不仅激活了农户承包土地的积极性，还大大提高了农业生产效率。研究显示，1978—1984年农产品产值以不变价格计算增长了42.23%，其中46.89%归功于家庭联产承包责任制改革[12]。

2.4 名义“城乡统一”的户籍制度难以支撑农村土地“两权分离”向“三权分置”变革的效率改进

2014年国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》要求在户籍制度上要“建立城乡统一的户籍制度，户籍制度改革取消农业户口与非农业户口性质区分”，在人口流动上要“全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件和严格控制特大城市人口规模，实施积分落户制度”，城乡统一的户籍制度正式实施。但此改革本质上并没有打破城乡要素双向自由流动的制度藩篱，特别是积分落户制的诞生，对农业转移人口市民化形成隐性障碍，甚至会再次造成扩大城乡差距的制度风险[13-14]。因此，劳动力要素单向流动下的“城乡统一”户籍制度没有改变城乡二元结构，而城镇化逐步由农村劳动力“抽水机”演变成农村人力资本“抽水机”[15]。另外，农村承包地和宅基地三权分置改革本质在于通过激活土地经营权（使用权）实现提升农村土地利用效率。但这一改革既需要人才，也需要资本，而现行农村土地制度和城乡统一户籍制度与积分落户制等联动阻碍了城乡之间与农村之间各类生产要素的双向自由流动。同时，相关法律规定集体经济组织成员身份成为农民取得农村土地要素的唯一条件，农村土地在集体经济组织成员内是一种福利配置，如承包经营权取得是无偿但有期限，宅基地使用权取得是无偿无期。总之，现行农村土地制度和户籍制度系统联动加速了农村资本型、知识型与技能型劳动力向城市的单向流动速度，强化了农村土地要素配置的福利属性，从法理上阻断了城镇居民及城镇资本进入农村并取得农村土地要素的可能性。因此，名义上“城乡统一”的户籍制度由于劳动力“流动管制”和农村土地“福利配置”致使在实践上难以支撑农村土地“两权分离”向“三权分置”变革所预期的帕累托改进，一定程度上制约了农村土地制度改革的效率改进。

3 农村土地制度和户籍制度系统联动改革的内在逻辑

坚持《土地管理法》、《农村土地承包法》、农村土地三项制度改革、农村宅基地和承包地三权分置制度改革以及在“坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线的原则下，分析农村土地制度和户籍制度系统联动改革的内在逻辑。

3.1 农村土地制度和户籍制度系统联动改革的本质在于市场机制下生产要素的自由流动

农民具有身份农民（户籍农民）和职业农民两种属性，西方学者对身份农民和职业农民之争直到今天仍然存在[16]。借鉴《“十三五”全国新型职业农民发展培训规划》关于对“新型职业农民”的界定，本文认为，职业农民是以农业为职业，具有相应的专业技能、收入主要来自于农业生产经营并达到相应水平的现代农业从业者。农村土地制度和户籍制度系统联动改革的本质在于将户籍农民转为职业农民，并通过市场机制来配置相应的土地要素和相关权利，进而引致生产要素在规定空间内的城乡之间和农村之间双向自由流动。福利经济学第一定理指出：在完全竞争市场经济中，市场可以通过竞争机制自动实现帕累托最优状态，实现资源配置效率最大化。农村土地制度和户籍制度系统联动改革就是通过市场机制调整和重组农村生产要素之间的组合方式，使有能力、有技术、有资本的职业农民在具有区位优势的乡镇或中心村等农村地区通过市场化途径选择承包地与宅基地等土地要素，实现技术、劳动力、资本等与土地要素结合，依托市场决定资源配置，改变过去各类生产要素之间组合的低效率或无效率状态。总之，通过市场机制下生产要素自由流动可以扩大职业农民规模、优化职业农民结构、提升职业农民质量、深化职业农民分工和强化职业农民合作，进而实现在规定空间内职业农民对农村生产要素的需求与户籍农民对农村生产要素供给的有效衔接，促进各类生产要素配置自动实现帕累托改进直至最优。

3.2 通过市场决定资源配置推动农村土地制度和户籍制度系统联动改革

农村土地制度和户籍制度存在相互内生的联动机制，这种联动机制既是中国改革开放以来推进农村集体建设用地改革效果有限的主要原因[2]，也是近些年国家推动农业转移人口市民化过程中农民缺乏积极性的约束条件[17-18]，而通过市场机制推动农村土地制度和户籍制度系统联动改革，可以有效解决上述问题。一方面，依附在农村户籍制度上的社会福利需要遵循渐进式改革，即通过将户籍农民转变为职业农民，在保留现行存量农村土地资源福利配置基础上，对增量农村土地资源通过市场机制进行配置，这既能让一部分有能力且愿意从事农业生产经营活动的农民通过市场途径转变为职业农民，并借助市场交易途径获得与农业产业投资者的生产经营能力相匹配的各类土地要素，合法合规的从事规模化与专业化的农业生产经营活动。另一方面，在户籍农民自愿基础上，遵循市场机制作用建立起农村宅基地使用权和农地承包经营权的市场化有偿退出机制，让那些进城务工且能够长期持续在城镇工作和生活的户籍农民自愿地通过市场交易方式退出原有承包地承包权与经营权和宅基地使用权等，从而获得农村土地的财产性收入并作为农业转移人口市民化的“私人资本”。

3.3 通过更好地发挥政府作用建立起生产要素的退出机制和进入机制

建立起生产要素的退出机制和进入机制既是农村生产要素实现帕累托改进的前提，也是推动农村土地制度和户籍制度系统联动改革的基本。一方面，在农业转移人口市民化背景下，通过充分发挥各级政府的作用引导农村集体经济组织制定农村生产要素退出必须满足的合意条件，如农民完全自愿、在城镇有住房和稳定工作、已经享受城镇基本社会保障等。另一方面，为推动农业现代化和助推乡村振兴，在具有区位优势和资源禀赋优势且适合社会资本进入并从事农村产业发展的那些乡村地区，各级政府可以加大基础设施与公共服务设施等投资力度，并通过规划管控有序引导社会资本、职业农民等生产要素进入这类地区从事农村产业的长期投资。当然，政府应在投资领域、投资规模、技术条件、劳动就业等方面制定公平的市场进入门槛。通过地方政府规划引领，在建立生产要素退出机制与进入机制后，进入这些乡村地区的先进生产技术、大量社会资本和专业化管理模式等生产要素就可以有效盘活各类低效或无效利用的农村土地以及其他资源，带动当地小农经济与农业现代化有效衔接，在城镇化和和乡村振兴共同作用下最终实现推动国民经济持续发展。

4 推动农村土地制度和户籍制度系统联动改革的实施路径

农村土地制度和户籍制度系统联动改革，其核心是发挥市场配置资源的决定性作用，在此基础上更好地发挥政府作用。因此，必须坚持：一是市场配置与政府引导；二是增量新办法与存量老办法；三是效率优先并兼顾福利；四是统筹经济发展与社会稳定。

4.1 试点范围：县域空间单元内实施农村土地制度和户籍制度系统联动改革

依据渐进式改革原则，改革试点应选择以县域为空间地理单元来实施。从市场配置效率看，为充分发挥市场机制配置资源的效率要求，生产要素自由流动的空间范围越大越好，最极端的情况就是在全国范围内推进，各类生产要素均可自由流动；从风险控制看，为保证农村社会稳定与促进人口以及各类要素有序流动等，必须考虑此项制度改革中可能出现的各种不确定性风险，在推行之初应将其流动范围限制在可控区域。对各类风险和效率之间进行权衡使得县域成为推动农村土地制度和户籍制度系统联动改革的最佳地域空间单元。另外，由于目前农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点是以县域为基本单元，农村土地制度和户籍制度系统联动改革选择以县域为空间单元可实现与农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点区域联动推进并利用现有改革成果。

4.2 权利认定：明晰两类职业农民身份的认定和权利取得途径

4.2.1 职业农民划分

基于“增量新办法与存量老办法”改革原则，将职业农民分为两种情形：其一是原始继承获得的职业农民，即在改革之前就归属于本集体经济组织成员，为保持农村社会稳定，应采用“存量老办法”并界定其天然享有完整的集体经济组织成员身份的权利，称为第一类职业农民；其二是通过市场交易获得的职业农民，即在农村土地市场上通过市场交易方式取得相应的生产经营必须的土地要素，并依照规章制度获得一种或多种本集体经济组织成员的权利，称为第二类职业农民。

4.2.2 第一类职业农民权利认定和取得途径

依照渐进式改革原则，原始农民身份通过继承可以继续按照现有的法律法规获得本集体经济组织成员完整的权利。结合实践将第一类职业农民权利定义为：（1）依据《农村土地承包法》规定获得承包经营权及其相应的权利；（2）依据《土地管理法》规定获得宅基地使用权利；（3）依据国家相关法律法规获得本村集体资产等的收益分配权利；（4）依据《村民委员会组织法》等规定获得相应的政治权利；（5）依照原有的农村历史文化传统获得相应的氏族权利；（6）享有国家转移支付以及对“三农”给予的各类补贴等权利；（7）其他特殊情况下的权利。原有并已经获得上述权利的集体经济组织的户籍农民通过继承并自动成为第一类职业农民。

4.2.3 第二类职业农民权利认定和取得途径

第二类职业农民的权利取得必须通过市场交易途径获得。县域内农村集体经济组织成员或者其他经过审核批准的社会投资者通过市场交易方式获得具备农业生产经营需要的土地要素之后才能成为本县域职业农民。从供求来看，第二类职业农民（转入方）通过市场交易方式获得第一类职业农民（转出方）的承包经营权、宅基地使用权和其他相关权利。转出方一旦在市场上自愿退出承包地、宅基地就表明该转出农民放弃了第一类权利中的相应项权利；转入方相应地获得了本集体经济组织赋予的相应项权利。交易完成后，转入方和转出方必须进行转入和转出登记，如转出方农民转出相应的承包地或者宅基地，本集体经济组织必须明晰转出和权利放弃情况。

4.3 土地权限：明确规定农民在土地退出和进入时享有的权利

4.3.1 承包地退出和进入

承包地退出和进入可分为两种情况。第一种情况为：仅在承包期限内转出的可以依照现行法律法规进行相应的流转交易，转出方只是放弃了在承包期限内的土地经营权的权利，但该承包户保留了相应的承包权；转入方通过市场交易方式获得了该承包户现有承包期限内的农地生产经营权利，但不能获得本集体经济组织的其他相关权利。第二种情况为：一些实施了承包经营权长久不变的农村地区，转出方在自愿并符合政府引导村集体制定的条件基础上通过市场交易彻底放弃承包经营权，在身份上也放弃了第一类权利中的权利（1）项，即该转出方再也无法享受凭借原有的农民身份获得本村的承包经营权；转入方则获得了本村第一类权利中的权利（1）项，此时，是否获得本集体经济组织的其他权利，必须由本村集体经济组织决定。

4.3.2 宅基地退出和进入

宅基地退出和进入也可分为两种情况。第一种情况为：拥有多余和闲置宅基地的农户可以实施完全的市场化有偿退出和进入。此时，原转出方农民并没有放弃应享有本集体经济组织相应的宅基地的权利，转入方通过市场交易进入宅基地也只能获得现行法律权限范围内使用宅基地的权利，不能获得本集体经济组织的其他权利。第二种情况为：转出方符合相关法律法规、政策以及本村若干具体规定并转出现居住唯一的宅基地及房屋，此时，转出方放弃了第一类权利的权利（2）项，即该转出方再也无法享受凭借原有的农民身份获得本村宅基地使用权；转入方通过市场交易获得了转出方出让的宅基地使用权，此时，是否获得其他权利，必须由本村集体经济组织决定。

4.3.3 其他农村土地的进入

一般来说，转入方在符合相关法律法规前提下可以通过市场化方式进入集体经营性建设用地、集体未利用地、集体林地、集体草地等，转入方是否获得相应的权利应遵循本村集体经济组织规定，所从事的生产经营活动也必须符合国家法律及政策规定。

4.4 必要条件：不同区域农民进入和退出应满足的条件

4.4.1 农民退出需要满足的约束条件

各级政府应引导农村集体经济组织制定相应的农村生产要素的退出和进入条件。比如，宅基地使用权的市场化有偿退出，农民必须在其工作居住地区拥有相应城镇住房并享受平等的公益事业服务等。对于农村承包地承包经营权市场化有偿退出需要满足的约束条件为：转出户农民必须拥有在居住地区保障长期生活的经济来源以及取得相应的社会保障等。

4.4.2 各类生产要素进入需要满足的条件

各类社会投资方进入农村的相应条件必须是符合国家的法律法规、县以及村集体经济组织的相关规定。

4.5 制度保障：建立适应农村土地制度和户籍制度系统联动改革的法律法规及保障措施

4.5.1 建立和修改相应的法律法规

应尽快建立《户籍法》《户籍管理条例》《农村集体经济组织法》及相关条例，适应“户籍农民”转为“职业农民”，并以法律的形式规定农村和城镇公民应平等的享有各类公共服务设施、公益事业服务以及获得平等的各类社会保障权利等；对《土地管理法》《农村土地承包法》《担保法》以及涉及各类生产要素市场化进入和退出的各类法律法规进行相应的修改和完善。

4.5.2 完成全部农村土地确权颁证

对农村土地以及相应的财产进行确权、登记、颁证是实施农村土地制度和户籍制度系统联动改革的前提。凡涉及农村各类土地进入和退出的村，必须在对本村所有土地的集体所有权和农民的使用权依照国家法律法规进行确权、登记、颁证后才能实施两者的系统联动改革以及建立各类生产要素的进入和退出机制。

4.5.3 建立和完善农村产权交易市场

一是建立相应的农村产权交易实体市场，农村土地经营权（或承包权）和宅基地使用权（包括资格权）等交易必须在农村产权交易市场上进行公开交易；二是建立相应的规章制度、监管体制和运行机制；三是建立农村土地的基准地价制度和评估体系；四是建立农村土地产权交易中介机构以及公开的信息平台等。

4.5.4 构建保障农村产权交易市场有效运转的各种规章制度

县级政府必须引导各乡镇和村集体经济组织制定农村土地制度和户籍制度系统联动改革相关的规章制度。一般可以由县级人民政府委托具体主管部门（户籍、农业和土地管理部门等）指导各乡镇及农村集体经济组织制定改革实施意见和管理程序等。

5 结论

在农村土地制度、户籍制度及其他相关制度有机复合交织下，农村土地制度改革并非是农村土地制度的“单项”改革，而是与农村户籍制度相互关联并系统联动地推进。本文认为，历次重大的农村制度改革，在改革效果上，凡是以农村生产要素自由流动为基础或导向的农村土地制度与户籍制度联动改革都实现了农村经济社会发展的帕累托改进；而以限制农村生产要素自由流动为基础或导向的农村土地制度与户籍制度联动改革对城镇化与农村经济发展都产生了若干负面影响。由此，本文基于市场决定资源配置并更好地发挥政府的作用的视角，创新性地提出转变户籍农民为职业农民，实现生产要素在规定区域内的自由流动，并通过市场决定资源配置实现农村土地制度和户籍制度系统联动改革，以及更好地发挥政府的作用建立起农民户籍的退出机制和生产要素的进入机制，最终实现推动农业转移人口市民化和乡村振兴。在实施路径上，本文构建了一个农村土地制度和户籍制度系统联动改革比较系统完整的落实方案，具体包含了试点范围、权利认定、土地权限、必要条件和制度保障等。

致谢：感谢中国人民大学刘守英教授和扬州大学钱忠好教授提出的宝贵意见。