集体经营性建设用地入市中的政府角色——基于出让合同文本的分析

申端帅，吕 晓，王柏源

（1.曲阜师范大学地理与旅游学院，山东 日照 276826；2.自然资源部海岸带开发与保护重点实验室，江苏 南京 210024；3.中国国土勘测规划院，北京 100035）

1 引言

土地制度改革是深化中国特色社会主义市场经济体制改革的重要内容，是推动中国经济社会发展与转型的重要力量，是落实城乡融合发展与乡村振兴战略的重要抓手[1]。在制约城乡发展一体化的体制中，城乡二元的建设用地市场是影响城乡平等发展的重要制度安排之一。在城镇土地严格审批控制和供给不足的背景下，农村集体建设用地使用权的隐性流转实则频繁[2-3]。为此，党的十七届三中全会、十八届三中全会以“还权能于农民、归配置于市场”[4]为核心探索了系列土地制度改革，为建立城乡统一的建设用地市场指明了方向。尤其是随着《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《意见》）和《关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》（以下简称《细则》）相继印发，农村“三块地”改革正式开启，而农村集体经营性建设用地入市（以下简称“入市”）制度改革成为推进最快的“一块”。

近年来，国内学者主要从流转政策演变[2]、流转模式[5]、流转收益[6]等方面开展有关集体建设用地流转的研究。随着“三块地”改革试点的推进，围绕入市方面的研究逐渐增多，主要集中在入市路径[7-8]、入市障碍[9-11]、入市法律问题[12]以及产权制度[13]等方面。理论研究与改革试点实践均表明，政府监管与服务供给在入市过程中的重要性和必要性亟待规范与重视，理清政府与市场边界、建立张弛有度的政农关系成为高效开展入市的重要前提条件[13]。因此，明确入市进程中的政府角色至关重要。

鉴于地方政府招商引资等过程中的无序竞争以及城镇建设用地市场失衡等多种原因，城镇国有土地市场中的政府角色出现错位，引起了不少学者对政府应然角色和实然角色的讨论。具体来看，在国有土地市场中，政府的应然角色应是土地管理政策的执行者[14-15]和土地市场秩序的维护者[16]等，而实然角色则表现在地方政府与中央政府在土地调控上出现博弈[17-18]、地方政府自主性扩张[19]、地方政府高度依赖土地财政[20]、地方政府集“裁判员”和“运动员”加身[21]等方面。由于入市制度改革之前，集体建设用地流转仍属“灰色地带”，国内学者对这一时期的集体建设用地流转市场中的政府角色研究较少。而2015年入市改革以来，围绕入市改革的研究成果虽不断涌现，但有关入市中的政府行为或政府角色的研究还不够深入，现有文献主要从博弈视角[22-23]、地方政府行为偏差[24]、角色明确与回避[25]等方面展开研究，缺少从整体观或入市全流程角度，来揭示“允许入市”条件下政府角色的归置问题。基于前述文献分析，笔者认为从入市全流程意义上对政府角色进行剖析，应是入市试点阶段乃至今后一段时期内值得重点关注和讨论的议题。

因此，本文以“政府角色论①政府角色论，指的是政府的作用，即国家行政机关的权利界限、功能范围和行为方式等。”思想为指导[26]，基于入市交易中的核心文本——《集体经营性建设用地使用权出让合同》（以下简称《集体出让合同》），结合“政府与社会的良性互动关系关键取决于政府角色的合理定位”“合同是体现市场交易的契约凭证，是权利和义务关系的凝练演绎，能‘横轴式’展现入市交易各方主体的内在关系”等方面认识，具体以通过网络平台和实地调研等途径获取到的浙江德清、山东禹城等14个试点地区的《集体出让合同》为分析范本，从入市整体观视野和入市全流程角度，尝试厘定入市进程中的政府角色定位并探索性建立政府行为框架，补充深化政府行为角色塑造机理的理论研究，为推进入市改革提供决策参考。

2 入市中的政府角色定位与行为分析

《意见》中强调：“要坚持问题导向和底线思维，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，兼顾效率与公平。”从合同内容架构和条例设置两方面来看，大部分的《集体出让合同》与《国有出让合同》类似，但合同条款设置上则在土地增值收益调节金缴纳、合同鉴证等方面体现了集体经营性建设用地的特殊性。合同条例的差异性体现了不同市场行为中政府角色的差异化安排。因此，本文基于对集体出让合同条款的分析，从《意见》《细则》等中央指导性文件中的总体部署和要求出发，将农地改革“三条底线”、入市改革目标（同权同价、流转顺畅、收益共享）以及政府职能“放管服”改革等内涵要求作为确立政府角色的理论依据，剖析城乡统一建设用地市场培育阶段的政府角色（图1）。

2.1 入市制度环境和交易规则的构建者

《意见》明确：“入市改革要围绕健全城乡发展一体化体制机制目标，以建立城乡统一的建设用地市场为方向，发挥法律引领和推动作用，着力政策和制度创新。”这也为入市中的政府角色确定了基本方向：构建政策制度环境和推动市场建设。其中，构建政策制度环境离不开政府的政策供给和制度支撑，而公平公正的交易规则则是市场秩序构建的基础。

2.1.1 构建完备的制度体系

构建入市制度体系，为集体经营性建设用地市场有序运转提供政策保障。《集体出让合同》均在合同第1条明确所依据的法律法规和政策规定。中央政府的首要职责是营造相对稳定且良好的法制环境和政策体系，促进入市行为规范化，为集体经营性建设用地的开发利用提供法律和政策保障。地方政府制定入市政策应以城乡一体化为制度取向，基于公共利益制定入市具体管理办法，引导农村集体经营性建设用地有序进入市场，加快城乡统一的建设用地市场的建设进程[25]。目前，33个试点地区均已出台适用于本地的配套政策与制度来指导和规范入市活动。例如，浙江省德清县和山东省禹城市从入市管理、调节金征收、完善用地手续、公开交易、抵押融资等方面印发实施了多个配套政策文件。

2.1.2 建立城乡统一的交易规则

建立城乡统一的交易规则，规范有序推进入市。交易规则的制定应以“同地同权同价”为根本价值导向，而《集体出让合同》本身的订立即是交易规则的文本式显化，规范缺失的交易必然导致收益分配混乱和土地利用管理秩序混乱。从试点实践来看，地方政府一般参照国有建设用地市场交易规则，制定指导性的集体经营性建设用地入市管理办法，形成城乡可衔接的建设用地市场交易规则。例如，辽宁省海城市人民政府为规范本市入市交易行为，维护城乡建设用地市场秩序，根据入市管理办法，制定了《海城市农村集体经营性建设用地使用权交易规则》。

2.2 市场准入事项的管理者

《细则》明确：“在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，实行同等入市、同权同价。”意在强调政府必须高度重视规划管控和用途管制在入市活动中的引领和牵引作用，要在规划基础之上限定入市条件，守好“耕地红线不突破”改革底线，防止集体土地无序、盲目进入市场。

图1 集体经营性建设用地入市中的政府角色遵循、定位与行为框架Fig.1 The principles, types and behavior framework of government’s role in rural construction land marketization

2.2.1 编制市场准入程序

规范入市实施管理，入市活动应由入市主体（集体经济组织、村委会等）或其委托的实施主体（联营公司等）向县级以上地方人民政府自然资源管理部门提出申请，经自然资源主管部门会同有关部门联合审查，对属于入市范围、具备入市条件的，按照省、直辖市规定的审批权限，报经县级以上地方人民政府批准。

2.2.2 审查规划条件

符合规划和用途管制是开展入市改革的底线和前提。本文获取的《集体出让合同》样本均有相应条例明确：受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合规划管理部门确定的出让宗地规划条件。其中河南省长垣县《集体出让合同》第11条明确：“合同附件规划条件是合同的组成部分，与本合同具有同等法律效力。”因此，地方政府应按照城乡一体化的总体要求，加强入市的规划管控引导，通过规划工具实施用途管制。因此，积极推进村土地利用规划、村庄建设规划编制，分类细化集体建设用地安排，在保障村民住宅、村庄公共服务和基础设施用地的基础上，合理确定和科学优化经营性建设用地的规模和布局成为地方政府的重要任务。

2.2.3 建立入市项目的公共政策评估机制

建立入市项目的公共政策评估机制，以弥补市场可能存在的制度缺陷[25]。实行严格的产业准入条件，投资项目应当符合用地、产业、环保等政策、标准要求，对于违规投资建设的，投资管理部门、环保部门应依法予以处罚。

2.3 集体经营性建设用地市场的培育者

相较于已处于成熟阶段的国有建设用地市场，集体经营性建设用地市场尚处于萌芽时期。《细则》中明确：“积极培育市场交易中介组织，为入市交易提供地价评估、交易代理等服务，推动建立城乡统一的建设用地市场。”因此，地方政府应加强入市指导，通过搭建交易平台、培育中介组织等步骤来培育和完善市场，为构建健康有效的价格形成机制提供有序稳定的市场交易环境。

2.3.1 搭建交易平台和培育中介组织

交易平台的建立和完善，应本着政府引导、市场主导的原则，围绕信息收集、公告发布、组织交易、鉴证签约、产权变更、收益分配、资金监管等有序展开。其中，应将竞争性交易环节纳入土地有形市场或公共资源交易平台，引导农村集体经营性建设用地进入平台公开公平交易，由入市交易管理服务机构在平台内统一组织入市交易工作，协同多方力量共同构建城乡统一、运行规范、信息公开的交易平台体系。如贵州省湄潭县制定了《湄潭县农村产权流转交易市场（中心）筹建工作方案》，县财政投入资金5000余万元，在本县中国茶城三期建设农村产权交易市场，强化平台信息发布、交易鉴证等服务，为全县农村产权交易提供信息、技术与法律支撑。

在入市试点阶段，集体经营性建设用地市场交易规模相对较小，且一般情况下集体经济组织对入市流程及相关技术服务类型与中介组织并不熟悉，导致中介组织参与的市场化程度不高，多是自然资源部门向集体经济组织推荐或直接委派具有服务经验和业务往来的相关机构开展中介服务，以保障“流转顺畅”。该做法基本符合“引导国有建设用地市场交易中介组织参与集体经营性建设用地交易中介服务”的改革精神，也属试点探索过程中的权益之举。可以预见，随着入市交易正常化且数量逐渐增加，中介组织也将得到长足发展，成为城乡统一建设用地市场中不可或缺的重要参与主体。

2.3.2 构建地价形成机制

“出让土地的交付与出让价款的缴纳”作为《集体出让合同》的核心组成部分，要求出让价格的形成应依托合理的定价机制。因此，一方面地方政府应组织制定并及时更新城乡统一的基准地价、标定地价等地价管理体系，完善价格形成机制。另一方面，地方政府应在城市基准地价管理实践基础上，进一步拓展基准地价覆盖范围，建立健全集体经营性建设用地地价监测和信息发布制度。

2.4 土地增值收益分配的协调者

《细则》明确：“试点县（市、区）人民政府应当加强指导服务，保证入市主体充分、公平行使权利，履行职责。”《意见》明确：“入市的农村集体经营性建设用地应履行与国有建设用地同等义务，承担相应的基础设施建设，并按规定缴纳相关税费。”地方政府征收土地增值收益调节金作为当前税收制度未建立前的过渡措施，目的在于平衡土地收益的公平分配，实现“收益共享”这一入市改革目标。土地增值收益调节金的收取比例在《集体出让合同》中也得到明确。例如，浙江省德清县《集体出让合同》第13条：“出让人应按相关规定，向县人民政府缴纳土地增值收益调节金，由县财政部门从土地出让价款中按 %直接提取。”就农村集体经济组织取得的出让收益，县级人民政府应综合考虑形成土地增值收益的因素，确定合理比例收取土地增值收益调节金。另外，《集体出让合同》在调节金的征收缴库的规定上趋向一致，基本是由试点县财政部门会同自然资源主管部门负责组织征收。为适应未来全国范围内开展入市的客观需要，建议土地收益再分配应采取税收方式。相关税收制度完善前，在农村集体经营性建设用地入市及再转让环节，可继续按国家规定征收土地增值收益调节金。

2.5 市场秩序的维护者

《意见》明确：“要将实现好、维护好、发展好农民土地权益作为改革的出发点和落脚点。”地方政府因此要坚守“农民利益不受损”改革底线，发挥监管职能，维护市场秩序的健康运转。

2.5.1 规范地价管理

地方政府除了要制定规划来引导、调控农村集体经营性建设用地市场，还需通过地价管理来维护良好的市场秩序。例如，入市主体贱卖土地是否需要地方政府监管？从权属层面来看，入市主体有自主决策权，政府可以不做干涉。但是，从维护土地市场的交易秩序来看，地方政府必须通过地价管理来约束入市主体因低价出让土地而扰乱正常土地市场的行为。鉴于目前农村建设用地市场仍处于发育阶段，还不能实现价格的完全自我调节，建议入市主体在签订土地使用合同前，应向县级自然资源主管部门申报土地成交价格，并通过与自然资源主管部门签订土地开发利用协议等方式，约定按国家政策开发利用土地及开竣工等事项。

2.5.2 维护入市主体权益

为更好维护合同双方权益，地方政府需扎实做好合同鉴证与管理工作。合同条例科学设置和政府有效鉴证，是维护农民集体和投资者正当权益的基本条件。相较于《国有出让合同》，多数《集体出让合同》均要求在合同结尾部分需要鉴证单位签字并加盖鉴证单位公章。改革试点阶段，交易鉴证单位类型主要有县级土地行政主管部门、乡（镇）人民政府和有形交易平台等类型，但多选择自然资源局作为鉴证单位。鉴于入市中可能面临的入市主体混乱、入市地块权属不清、规划条件不符等合同履行障碍问题，地方政府有责任作为交易鉴证单位来行使监管职能，指导合同双方规范合同条例内容，确保签订的合同符合规范，防止无效合同的出现。此外，入市地块成交后，县级自然资源主管部门需备案交易合同。建议在入市试点探索阶段，交易鉴证单位应由政府职能部门来担任，待市场成熟后，可酌情考虑由市场中介机构来完成交易鉴证工作。在维护农民集体权益方面，地方政府需构建利益共享机制，严格监管收益分配。地方政府要防范入市主体脆弱性，专户管理出让价款。相较于《国有出让合同》中要求受让人直接向出让人支付出让价款，集体出让合同则明确要求受让人需将出让价款缴入自然资源局或财政局的指定专户，而非直接缴纳给出让人，基本延续了农村财务“村账镇管”的监管思路。

2.5.3 强化批后监管

一是监管主体方面。国有土地批后监管已经明确由国务院及各级人民政府代表国家行使权利，而集体经营性建设用地的所有权主体是村级集体经济组织，是否监管主体也同样设定为集体经济组织或是地方政府，尚无明确规定。二是监管内容方面。国有土地大多为净地，监管的内容主要有是否按照规定的时限开、竣工，是否存在闲置土地行为，是否按照规定进行土地开发利用等，其监管措施主要有建立台账、批准文件公示、动态巡查等。而集体经营性建设用地则大多是存量建设用地，部分有地上建筑物。如何设定监管内容和措施手段，仍需要地方政府积极探索。建议将农村集体经营性建设用地统一纳入到城镇建设用地批后监管系统，完善开竣工申报、复核验收等履约监管制度，实行动态跟踪管理，建立城乡统一的土地监管体系。

2.6 防范地方政府角色的自主性扩张，遏制政府角色缺位越位错位

鉴于入市改革的“试点性质”，地方政府被自然赋予了一定范围内的政策创新空间。但是政策创新空间应是建立在入市制度改革目标和底线要求范围之内，一旦有所超越，必然造成政府角色的缺位、越位或错位。例如《集体出让合同》中对出让宗地的用途进行了条款确定。出让宗地用途设定的不科学不规范，可能会伴随合同关系的确立，导致因土地不当开发而引起合同纠纷与争议。广西省北流市在入市改革试点过程中，因对改革目标和底线的解读不当，确立了集体土地可用于商品房开发的入市途径，后期因存在扰乱房地产市场秩序和农村社会稳定的风险被中央紧急叫停。因此，在入市过程中，需防范地方政府角色的自主性扩张[19]，坚决遏制和及时纠偏政府角色缺位、越位、错位现象的发生。

3 入市中的政府角色与行为应以构建城乡统一建设用地市场为目标

为适应集体经营性建设用地与国有建设用地“同权同价”的改革要求，建立“同权同价、流转顺畅、收益共享”的入市制度，对入市中的政府角色与行为提出了更高的要求。中央政府负责开辟法律通道、出台原则性的入市政策文件和确定入市改革目标，而地方政府则需要融“制度环境构建者、入市准入管理者、市场培育者（市场发育的初级阶段主要依靠地方政府培育）、收益分配协调者、市场秩序维护者”等角色于一身。“同地同权同价”和“同市同责”承载于《集体出让合同》中，并伴随合同的签订生效，将受让人、出让人和地方政府联系在一起，也让集体和农民嵌入其中，共同推动入市进程。正是在三方乃至多方的相互联动过程中，政府角色得到了调整和确立。最后，伴随“同权同价、流转顺畅、收益共享”这一入市改革目标的实现，进而实现构建城乡统一的建设用地市场这一总目标（图2）。

图2 集体经营性建设用地入市中政府角色目标流示意图Fig.2 A targets stream of government role in rural construction land marketization

4 结论与建议

研究发现，政府在入市进程中主要在制度供给、市场培育、准入管理、收益分配、市场秩序维护等方面扮演重要角色。政府角色的调整应符合十八届三中全会关于“处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的要求，同时也要契合深化政府职能“放管服”改革、构建责任型政府的内在要求。由于地方政府在国有建设用地市场中出现的角色缺位、错位和越位现象在一定程度上削弱了地方政府的威信力[14]，因此，入市中地方政府可能出现的角色失当也应引起重视。据此提出如下建议：第一，政府角色“缺位、错位和越位”更多是源于行政管理体制的落后，因此需要继续深化政府职能“放管服”改革，解决入市改革过程中存在的政府管理方式单一、职权交叉等问题；第二，继续深化“政府与市场关系”理论研究，只有厘清两者关系与界限，正确树立政府角色，才能有效规避政府对资源的直接配置，让市场在资源配置中发挥决定性作用；第三，探索建立政府角色纠偏机制，能做到及时对政府角色失当情形加以控制和矫正。